Agravo de Instrumento Nº 5010887-91.2022.4.02.0000/ES
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5024079-60.2021.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal FERREIRA NEVES
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de atribuição de efeito suspensivo, interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, objetivando a reforma da r. decisão proferida nos autos da Execução Fiscal n. 5024079-60.2021.4.02.5001/ES [], por meio da qual o douto Juízo da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória acolheu a exceção de pré-executividade, “para determinar a redução das multas aplicadas para o valor originário de R$ 550,00, cada uma, previsão do art. 36 da Res. 4799/2015, alterada pela Res. 5847/2019, ambas da ANTT, devendo sobre o mesmo incidir os mesmos critérios de correção já aplicados”.
A recorrente aduz, inicialmente, que, na origem, “Trata-se de Execução Fiscal ajuizada para cobrança de créditos decorrentes de multa aplicada nos autos de procedimentos administrativos sancionadores, sob n. 50515.014619/2015-64, 50505.117774/2015-51 e 50505.019987/2016-07.”
Afirma que todas as infrações ocorreram no período de 2015 a 2016, na vigência da Resolução ANTT n. 4.799/2015, que previa multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por cada infração cometida. Ressalta que todos os processos administrativos em questão foram julgados entre 2017 e 2018; antes, portanto, da entrada em vigor da Resolução ANTT n. 5.847/2019. Assevera, ademais, que não há, na aludida Resolução ANTT n. 5.847/2019, disposição expressa sobre a retroatividade de seus efeitos.
Defende que, “no âmbito do Direito Administrativo, há de ser observado o disposto no art. 5º, XXXVI, da CF/88 e caput dos arts. 1º e 2º, bem como art. 6º do Decreto-Lei nº 4.657/42 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), que estabelecem como regra a aplicabilidade da lei vigente à época dos fatos, em observância aos princípios da irretroatividade da lei, do "tempus regit actum" e respeito ao ato jurídico perfeito.”
Por tais razões, requer seja dado provimento ao presente agravo de instrumento para reformar a r. decisão agravada e “manter o crédito íntegro, no valor originário”.
. A apreciação do pedido de atribuição de efeito suspensivo foi postergada para após a instrução do feito.
. A agravada apresentou suas contrarrazões sustentando, em resumo, os fundamentos da r. decisão recorrida.
. O Ministério Público Federal afirmou não ser caso de intervenção no feito.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Como visto, a questão cinge-se à retroatividade da norma prevista na Resolução ANTT n. 5.847/2019, para alcançar fatos ocorridos antes de sua vigência, na parte em que previu aplicação de multa em valor inferior à legislação anterior para as infrações Administrativas de Transporte Rodoviário.
No caso, à época dos fatos [entre 2015 e 2016], o valor da multa por infração administrativa era no montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme previsto no artigo 34, inciso VII, da Resolução ANTT n. 3.056/2009 e no artigo 36, inciso I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015:
Resolução ANTT n. 3.056/2009.
"Art. 34. Constituem infrações:
(...)
VII – Evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), cancelamento do RNTRC e impedimento de obter registro pelo prazo de dois anos.”
Resolução ANTT n. 4.799/2015.
"Artigo 36. Constituem infrações, quando:
I - o transportador, inscrito ou não no RNTRC, evadir, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais);
Após, foi editada a Resolução ANTT n. 5.847/2019, que alterou a Resolução n. 4.799/2015, prevendo a mesma infração a multa no valor de R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais), e retirando a sanção de cancelamento do RNTRC (Registro Nacional de Transporte Terrestre) e o impedimento de obter o registro por dois anos:
“Art. 36. Constituem infrações, quando: (Redação dada pela Resolução 5847/2019/DG/ANTT/MI)
I - o transportador, inscrito ou não no RNTRC, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas: multa de R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais); (Redação dada pela Resolução 5847/2019/DG/ANTT/MI)” (grifos meus)
Malgrado a divergência que há na doutrina e na jurisprudência acerca da retroatividade da norma mais benigna na esfera administrativa, entendo pela irretroatividade nos casos em que não há previsão expressa na norma, em atenção do princípio “tempus regit actum” e em respeito ao ato jurídico perfeito.
Como sabido, a norma administrativa sancionadora leva em consideração a natureza da infração, cuja gravidade é mensurada no momento do fato, merecendo maior ou menor rigor conforme a época e as circunstâncias de sua ocorrência. Por isso, estou em que não é possível a aplicação retroativa de norma superveniente mais benéfica, sem expressa previsão legal.
Em casos semelhantes, aliás, no que tange à tese da retroatividade da Lei mais benéfica ao autuado, em razão da alteração trazida pela Resolução ANTT 5.847/2019, que reduziu o montante da infração praticada pela parte autora de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais), imperioso pontuar que a Sexta e a Oitava Turmas Especializadas deste Eg. Tribunal têm entendimento consolidado no sentido de que se afigura inaplicável, no âmbito do direito administrativo sancionador, a retroatividade da lei mais benéfica, a qual deve restringir-se à seara penal e/ou àqueles casos em que há previsão expressa na legislação superveniente.
Nesse sentido, consultem-se os seguintes julgados:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. ANTT. MULTA POR EVASÃO DE VEÍCULO DE TRANSPORTE DE CARGA. REDUÇÃO DO VALOR EXECUTADO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE REJEITADA. DECISAO MANTIDA.
Hipótese na qual a decisão agravada rejeitou a exceção de pré-executividade, na qual se alega aplicação retroativa da Resolução n.º 5.847/19. Auto de infração lavrado em 2016, com base na redação do artigo 36, I, da Resolução ANTT n.º 4.799/2015, vigente à época. Inviabilidade de aplicação retroativa da nova Resolução, editada anos após o cometimento da infração. O princípio da retroatividade da norma mais benéfica não se aplica automaticamente às sanções administrativas, que de regra levam em conta a consideração do tempo, e o rigor em cada momento necessário, que se alterará conforme mudem as prioridades. Agravo de instrumento desprovido.”
(TRF2. AG. 5001877-86.2023.4.02.0000/RJ. Relator Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO. 6ª Turma Especializada. Julgado em 06.06.2023)
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO RESTRITO ÀS LEIS PENAIS. AGRAVO PROVIDO.
1) Agravo de Instrumento interposto por AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT em face da TRANSPORTADORA TRANSFINAL EIRELI, objetivando cassar a decisão proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória – Seção Judiciária do Espírito Santo (Evento 47), que acolheu a exceção de pré-executividade apresentada pelo executado, ora agravado, para reduzir o valor originário da multa aplicada nos processos administrativos 50505.021108/2015-18 e 50515.018269/2015-13 ao valor de R$550,00, em função da alteração promovida pela Resolução 5847/2019 da ANTT, devendo sobre o mesmo incidir os mesmos critérios de correção já aplicados; bem como condenou o exequente em honorários, em função do princípio da causalidade, considerando, no caso, que o proveito econômico obtido corresponde à diferença entre a multa cobrada (valor originário de R$5.000,00) e o novo valor fixado (R$550,00) nos referidos processos administrativos.
2) Cinge-se a controvérsia unicamente aferir se é lícita a aplicação retroativa da Resolução nº.: 5847/2019 da ANTT às multas impostas à época da vigência da Resolução ANTT nº.: 3.056/2009 (revogada pela Resolução ANTT nº.: 4799/2015), que importou em redução do valor dos autos de infração de R$5.000,00 para R$550,00 cada, sob fundamento de ser mais benéfica ao devedor.
3) No ponto, entendo que o referido disposto legal, embora alterado pela Resolução nº 5.847/19, não perde a eficácia e a validade da multa já aplicada, não se cogitando de retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo, na medida em que o art. 5º, XL, da Constituição Federal, que assegura a retroatividade da lex mitior penal, não possui alcance geral aos demais ramos do Direito.
4) A Constituição Federal excepciona a retroatividade da lei mais benéfica apenas quanto à sanção penal, porquanto esta atinge a esfera da liberdade do indivíduo, expressão última de sua condição humana. Por outro lado, as normas punitivas decorrentes do exercício do poder de polícia pela Administração Pública buscam ratificar a necessidade de observância das regras que regem à época dos fatos. Deste modo, não se pode reputar irrestrita a retroatividade, uma vez que acabaria por privilegiar o infrator, diante de eventual demora administrativa ou judicial, com consequente possibilidade de restituição de todas as multas que, no passado, foram recolhidas.
5) Ademais, tampouco se aplicaria, no caso concreto o artigo 106, inciso II, do Código Tributário Nacional, uma vez que o crédito em questão não é decorrente de obrigação tributária.
6) Agravo de instrumento provido.
(TRF2. AG. 5003231-49.2023.4.02.0000/ES. Relator Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUYND. 6ª Turma Especializada. Julgado em 29.5.2023)
APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. ANTT. EVASÃO DE FISCALIZAÇÃO. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta pelo Autor contra sentença que julgou improcedente o pedido autoral, que objetiva a anulação do Auto de Infração de nº 3733613.
2. Em tema de controle dos atos administrativos ainda que sancionatórios, o Poder Judiciário deve restringir sua atuação à verificação da observância das formalidades procedimentais estabelecidas em lei, a fim de resguardar a sua regularidade e assegurar a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.
3. A competência normativa, de viés sancionador da Apelada decorre, a exemplo das demais agências reguladoras, do poder de polícia legalmente a ela conferido.
4. As multas administrativas aplicadas não constituem dispositivos de tipicidade aberta e têm amparo legal, sendo exigíveis os títulos executivos que instruem a ação executiva fiscal.
5. Além de a multa ter sido aplicada pela autoridade competente, está embasada na regulamentação aplicável ao caso, não cabendo ao Poder Judiciário interferir na autonomia e discricionariedade da autarquia federal, que aplicou a sanção em conformidade com os parâmetros legais.
6. A Constituição Federal ao tratar da irretroatividade da lei como regra, excepciona apenas a lei penal mais benéfica, de forma que seu alcance não deve ser alargado para alcançar o direito administrativo, uma vez que a hermenêutica preleciona que as exceções devem ser interpretadas restritivamente.
7. Apelação desprovida.
(TRF2. AC. 5002339-48.2018.4.02.5002/ES. Relator Desembargador Federal GUILHERME DIEFENTHAELER. 8ª Turma Especializada. Julgado em 14.03.2023).
APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AGÊNCIAS REGULADORAS. PODER NORMATIVO. CONSTITUCIONALIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA.
1.Trata-se de apelação interposta por TRANSPORTES SOUZA ARAUJO LTDA em face da r. sentença julgou improcedente o pedido, ante ausência de qualquer nulidade a ser conhecida na via judicial, estando a multa fixada nos parâmetros e no patamar legal.
2.A Apelante ajuizou Embargos a Execução Fiscal nº 5040787-84.2018.4.02.5101 ajuizada pela Apelada, objetivando afastar a cobrança do crédito expresso na CDA nº 4.006.037764/18-54, de 26/11/2018, referente às multas administrativas apuradas nos PAs nºs. 50505.013629/2014-11 e 50515.014433/2015-13, no valor total de R$ 19.434,24, na época do ajuizamento. Objetiva a Apelante a reforma da sentença para: (i) reconhecer a aplicabilidade da retroatividade mais benéfica da norma administrativa nos termos da Resolução ANTT n. 5.847/2019 e o consequente excesso na execução fiscal em apenso (ii) Reconhecer a ilegalidade da Resolução que estabeleceu a aplicação da infração aplicada à Apelante e, consequentemente, da CDA objeto da lide; (ii) Reconhecer a NULIDADE dos Processos Administrativos no qual, supostamente, foi atribuído à Apelante, o descumprimento de regra especial de trânsito e das sucessivas resoluções que a atualizaram, por inobservância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (Art. 5º, LV da CEF) e, consequentemente, a nulidade da CDA objeto da lide.
3. O poder normativo legalmente conferido às Agências Reguladoras não ofende a Constituição. Trata-se de poder regulador, necessário ao balizamento da parcela da atividade econômica sujeita à sua atuação, tendo em vista as especificidades técnicas a ela inerentes e a impossibilidade de o legislador prever todas as hipóteses fáticas e respectivas soluções Precedente: STJ - REsp nº 1.796.278. SEGUNDA TURMA. Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN. Julgado em 19/03/2019. Publicado em 22/04/2019. A ANTT detém competência para estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas, bem como dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes, que lhe foi legalmente atribuída pela Lei nº 10.233 /2001.
4. No que diz respeito ao pedido de retroatividade da norma mais benéfica em âmbito administrativo, este merece ser refutado uma vez que o STJ não entende pela aplicação do princípio da retroatividade da norma mais benéfica em relação à sanção administrativa (AgInt no REsp 1796106/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 25/06/2019, DJe 01/07/2019).
5. Verifica-se que a Apelante impugna o auto de infração, lavrado por se evadir da fiscalização realizada, em violação ao inciso VII do art. 34 da Resolução nº 3.056/09 da ANTT; atual artigo 36, I, Resolução ANTT 4.799/2015 – “Evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas”. Não se verifica qualquer nulidade no Auto de Infração lavrado em desfavor da Apelante, visto que a autoridade incumbida da fiscalização promoveu a descrição clara dos fatos, bem como mencionou expressamente as normas tidas por infringidas, possibilitando o amplo exercício do direito de defesa. Logo, não há qualquer vício na atuação administrativa, devendo serem mantidos os atos praticados pela ANTT no âmbito do Processo Administrativo.
6. Além disso, como se sabe, o auto de infração constitui ato administrativo dotado de presunção juris tantum de legalidade e veracidade, sendo condição sine qua non para sua desconstituição a comprovação (i) de inexistência dos fatos descritos no auto de infração; (ii) da atipicidade da conduta ou (iii) de vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade), sendo certo que a Apelante não logrou êxito em comprovar a existência de qualquer de elemento apto a afastar a presunção de legalidade e veracidade. Assim, em que pese a negativa da Apelante, não há nos autos qualquer elemento suficiente para o reconhecimento da ilegitimidade do auto de infração.
7. Desse modo, inexiste elemento capaz de afastar o atributo da presunção de legitimidade que repousa sobre o ato administrativo. O ato sancionatório está perfeito e cumpre todos os requisitos legais. Desta forma, não há nenhum dado que infirme ou macule a sanção aplicada pela administração pública.
8. No mais, ante a discricionariedade decorrente dos parâmetros técnicos de atuação das agências reguladores, não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir nos critérios decisórios adotados pela ANTT para, no exercício do seu poder fiscalizatório incidente sobre a atividade regulamentada, entender pela configuração de infrações administrativas e promover a gradação da sanção aplicada, limitando sua atuação ao controle da legalidade e da regularidade do procedimento à luz dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Inteligência do art. 174 da Constituição Federal.
9. Assim, descabe cogitar a desproporcionalidade do valor da multa aplicada, eis que respeitadas as balizas previstas na legislação, sob pena de intromissão indevida do Poder Judiciário no mérito do ato administrativo. Deve ser afastada ainda a aplicação das regras dispostas no art. 209 do CTB, pois a fiscalização e a consequente autuação decorrem de norma específica da entidade autárquica (Resolução n. 3.056/09, - ANTT), não se tratando de hipótese de infração de trânsito.
10. A autoridade da autarquia é a competente para a aplicação de multa no local da infração e, em não havendo nenhuma ilegalidade na autuação, é plenamente exigível o pagamento da multa, razão pela qual a sentença proferida merece ser mantida em sua integralidade.
11. Recurso desprovido. Sentença mantida.
(TRF2. AC. 5052977-45.2019.4.02.5101/RJ. Relator Juiz Federal Convocado MARCELO DA FONSECA GUERREIRO. 8ª Turma Especializada. Julgado em 07.03.2023)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CABIMENTO. MULTAS POR INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS (NÃO-TRIBUTÁRIAS). CDA. REGULARIDADE E LEGALIDADE (ARTIGO 2º, §§ 5º E 6º, LEI Nº 6.880/1980). REGULARIDADE DO DÉBITO EXEQUENDO. RETROATIVIDADE DE NORMA REGULAMENTAR MAIS BENÉFICA. DESCABIMENTO. AGRAVO DE INSTRUMENTO DA EXECUTADA DESPROVIDO. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA.
1. Agravo de instrumento que visa, em síntese, reformar a decisão agravada, com vistas a “que seja julgada procedente a Exceção de Pré Executividade reconhecendo a nulidade das CDA”.
2. As alegações da ora Agravante, no sentido de que o Magistrado de piso usa fundamentação que não se aplica ao caso, relativamente à inconstitucionalidade de juros aplicados, em total descompasso ao princípio da adstrição, o que, em seu entender, acarretaria a nulidade do decisum agravado, não se justificam, porquanto a ora Agravante não se insurgiu contra os juros aplicados, nem impugnou a sua constitucionalidade, acatando-os, efetivamente como válidos – e, por conseguinte, constitucionais, inexistindo prejuízo quando o entendimento do Julgador é o mesmo da parte.
3. Execução Fiscal principal (processo nº 5097245-19.2021.4.02.5101) em que se cobra a quantia de R$ 16.197,96 (dezesseis mil, cento e noventa e sete reais e noventa e seis centavos), atualizados até 11.08.2021, decorrente da aplicação de 02 (duas) multas por infração administrativa, não-tributária, baseada na Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 4.006.018674/21-41 (Livro nº 006, fl. 2.753.438), de 11.08.2021, e geradas em 02 (dois) Processos Administrativos distintos, todos listados, com os respectivos autos de Infração, na referida CDA.
4. A exceção de pré-executividade tem sido admitida, por construção jurisprudencial, como resposta da parte executada diante da existência de matéria que possa ser reconhecida de ofício pelo Juízo – ou seja, questões relativas à liquidez do título executivo, pressupostos processuais, condições da própria ação de execução. Tal entendimento tem sido ampliado ultimamente, em sede jurisprudencial, para englobar, ainda, questões relativas à prescrição e à ilegitimidade passiva do executado, desde que devidamente comprovadas nos autos, o que se coaduna com a contemporânea concepção de processo, no sentido de emprestar-lhe maior agilidade e, por conseguinte, atender ao princípio constitucional da efetividade da prestação jurisdicional. A possibilidade de se travar discussão no próprio processo de execução, sem a necessidade de instauração de nova relação processual (ação de embargos à execução), permite sua solução em tempo efetivamente mais curto, havendo entendimento doutrinário vai no sentido de que, atualmente, a oposição da exceção de pré-executividade é autorizada pelo disposto no § único, do art. 803, CPC/2015 (“A nulidade de que cuida este artigo será pronunciada pelo juiz, de ofício ou a requerimento da parte, independentemente de embargos à execução”).
5. Não se vislumbra a alegada ausência de eficácia do título executivo da CDA que embasa a Execução Fiscal principal (processo nº 5097245-19.2021.4.02.5101), dado que a CDA ora impugnada atende a todos os requisitos previstos no art. 2º, §§ 5º e 6º, da Lei nº 6.880/1980 (Lei da Execução Fiscal), conforme evidenciado por simples leitura direta da CDA em comento.
6. A Constituição da República de 1988, ao tratar da irretroatividade da lei como regra no inciso XL de seu art. 5º, apenas ressalva a hipótese de aplicação da lei mais favorável ao réu no âmbito do direito penal, não devendo ter seu alcance ampliado para alcançar o direito administrativo, uma vez que as exceções devem ser interpretadas de modo restritivo. Desse modo, descabe a argumentação no sentido de que a multa aplicada pela ANTT tem natureza de sanção administrativa, e a este tipo de sanção vigora o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, razão pela qual haveria suposta nulidade da CDA, Precedentes do Eg. TRF-2ª Região.
7. Agravo de Instrumento da Executada/Excipiente desprovido, com manutenção da decisão agravada.
(TRF2. AG. 5008692-36.2022.4.02.0000/RJ. Relator Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA. 8ª Turma Especializada. Julgado em 18.10.2022).
Assim sendo, em se tratando de crédito de natureza administrativa, decorrente de infração verificada no exercício do poder de polícia, incide a lei vigente à época da ocorrência do fato. Desse modo, a penalidade prevista no art. 36, inciso I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015 não perde a eficácia, e a multa já aplicada é válida e exequível, visto a irretroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo, sem previsão expressa nesse sentido. Destarte, inaplicável, no caso, Resolução ANTT nº 5.847/2019, que previu penalidade menos severa.
Por tais fundamentos, voto no sentido de DAR PROVIMENTO ao Agravo de Instrumento para determinar o prosseguimento da execução fiscal pelo valor original, apresentado pela exequente, acrescido das atualizações devidas. É como voto.
Documento eletrônico assinado por FERREIRA NEVES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001488918v4 e do código CRC 9a2788df.
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