Apelação Cível Nº 5014274-40.2022.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS em face de sentença proferida pela MM. Juíza da 13ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ (Evento 24, SENT1), que julgou procedente o pedido autoral, nos termos do disposto no artigo 487, I, do CPC/2015, ratificando a liminar, para conceder a segurança vindicada e determinar que a autoridade coatora concluísse os processos da impetrante, de modo a restabelecer seu benefício (NB: 88/514.373.783-0), no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de aplicação de multa diária fixada em R$ 100,00 (cem reais), devendo comprovar nos autos, no mesmo prazo, o cumprimento da decisão. Decorrido o prazo, reitere-se a intimação para que o INSS, por sua autoridade, cumpra a ordem judicial, no novo prazo de 02 (dois) dias, majorando-se o valor da multa para R$ 300,00 (trezentos reais), para cada dia útil de omissão.

No caso, C. D. S. R. ajuizou ação mandamental com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO/RJ, objetivando que a autoridade coatora fosse compelida a concluir seu processo administrativo, de modo a restabelecer o Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Idosa, do qual é titular desde 28/06/2005 (DIB), anulando o ato que suspendeu o amparo previdenciário em 30/11/2019 (DCB), sem qualquer notificação prévia. Reportou que não logrou êxito nas várias tentativas realizadas para reativar seu benefício, consubstanciadas nos seguintes requerimentos administrativos: Recurso Ordinário (1ª instância) (DER: 13/05/2020); Exigência Expressa (DER: 08/06/2021); Reativar Benefício (DER: 03/12/2021); Solicitar Pagamento de Benefício Não Recebido (DER: 03/12/2021); Solicitar Prova de Vida - Maior de 80 anos (DER: 18/01/2022). Alegou que não havia manifestação da autarquia federal até a data da impetração do writ (03/03/2022).

Em razões recursais (Evento 29), o INSS requer o provimento da apelação, para reformar a sentença de modo a impedir que o requerimento administrativo da parte impetrante seja analisado em detrimento de outros.

Pugna pelo afastamento da incidência de multa diária, destacando que a medida deve consistir em provimento excepcional, dependente da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo.

Aduz, em síntese, a ausência de ilegalidade no caso dos autos; a incidência do princípio da reserva do possível; os princípios da isonomia e da impessoalidade; a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados. Ressalta a adoção de providências administrativas para tornar mais célere a apreciação dos requerimentos formulados pelos segurados.

Pedido subsidiário de deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos. E de fixação de prazo para cumprimento da decisão não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Prequestiona dispositivos legais e constitucionais atinentes à matéria.

Sem contrarrazões ao recurso (Evento 39 – Decurso de Prazo).

A autoridade coatora informou o cumprimento do comando judicial, com a conclusão do processo administrativo da parte Impetrante (Eventos 35 e 37).

Os autos foram remetidos ao Parquet Federal que não se manifestou sobre o mérito e requereu o prosseguimento do feito. (Evento 4, TRF2)

É o relatório.  

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001334593v2 e do código CRC 33da60fe.

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Apelação Cível Nº 5014274-40.2022.4.02.5101/RJ

VOTO

Como relatado, cuida-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença que, nos autos da ação mandamental ajuizada por C. D. S. R., concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que concluísse os processos da parte impetrante, de modo a restabelecer o Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Idosa (NB: 88/514.373.783-0), no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de aplicação de multa diária fixada em R$ 100,00 (cem reais). Decorrido o prazo, determinou-se a reiteração da intimação da autoridade coatora para cumprimento da ordem judicial, em novo prazo de 02 (dois) dias, majorando-se o valor da multa para R$ 300,00 (trezentos reais), para cada dia útil de omissão. A providência já foi cumprida.  

Não obstante os argumentos apresentados pela apelante, a apelação resta prejudicada. Nesse sentido, salienta-se que foi noticiado nos autos (Eventos 35 e 37) o cumprimento da decisão judicial que determinou a conclusão da análise do requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, satisfazendo a pretensão inicial, de maneira irreversível. Dessa forma, o recurso da autarquia previdenciária não deve ser conhecido, consoante dispõe o art. 932, III, do Código de Processo Civil.

No que concerne ao reexame necessário, porquanto oriundo de sentença concessória de segurança, deve ser conhecido em conformidade com o disposto no artigo 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009.

Na hipótese dos autos, observa-se que restou demonstrado o direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre seu processo administrativo, na forma e no tempo estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que foi verificado nos autos que a situação que motivou a suspensão do benefício foi devidamente regularizada, contudo, até a data da impetração do mandamus, o Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Idosa (NB: 88/514.373.783-0) não havia sido restabelecido, o que configura afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 

Reconhecendo que o juízo de primeiro grau solveu adequadamente a questão posta à apreciação judicial, transcrevo excerto da r. sentença prolatada que acrescento à presente fundamentação como razões de decidir:

[...] “No caso concreto, a impetrante, uma idosa de 82 anos, postula a reativação do seu benefício de prestação continuada concedido em 2005 e cessado em 30/01/2020, por motivo de não atendimento à convocação do posto (evento 22), o que se dá, no caso de idosos e de beneficiários de BPC, por ausência de prova de vida ou de inscrição/atualização no CadÚnico.

Na inicial, a impetrante alega que não recebeu qualquer notificação do INSS sobre a pendência que ensejou a suspensão do benefício, mas que já providenciou toda a documentação que lhe foi exigida, constando nos autos que ela promoveu a atualização do Cadastro Único em 12/11/2021 (evento 1; 12, fl.17) e, novamente, em 14/03/2022, desta feita de forma presencial (evento 23; 3, fl.11), constando também nos autos que a impetrante procurou realizar prova de vida, o que não lhe foi possível, segundo o INSS, “face estar suspensa prova de vida” (evento 23; 4, fl.3).

[...]

No caso dos autos, como já visto, a impetrante regularizou sua situação cadastral, em duas oportunidades, após a suspensão de seu amparo assistencial e, embora tenha feito o pedido de reativação do benefício, há mais de um ano (além de outros requerimentos correlatos, abaixo discriminados), o INSS deixou de processar adequadamente o seu pleito, ao que parece, obrigando-a a formular recurso administrativo.

[...]

É certo que a suspensão do benefício assistencial em análise decorreu de ato imputável à impetrante, que não procedeu oportunamente à atualização de seus dados no CadÚnico (Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal), mas cuidando-se de situação cadastral já atualizada, não se justifica a permanência da suspensão ora guerreada.

No caso concreto, ao tempo em que a demandante formulou seu requerimento perante a Administração já se encontrava vigendo a Portaria nº 1.130, de 03/11/2020, que dispõe sobre a regularização dos Benefícios de Prestação Continuada com status de suspensos ou cessados por não inclusão do beneficiário no Cadastro Único, no período de enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19)

A referida Portaria prescreve, em seu art. 2º, a possibilidade de reativação do benefício que tenha sido cessado mediante a solicitação junto ao INSS, ato que a impetrante promoveu:

[...]

Ora, constatado que a situação foi regularizada, mas, mesmo assim, o benefício não foi restabelecido, sobressai a existência do direito líquido e certo da impetrante, por não mais persistir o impedimento que ensejou a cessação, não se justificando que ela, uma pessoa octogenária, ainda tenha que aguardar a tramitação de um recurso perante CRPS, ainda mais por se tratar de suspensão ocorrida há quase 2 anos.

[...]

Por conseguinte, não mais persistindo a pendência que ensejou a suspensão do benefício da impetrante, a inação da parte da autoridade coatora, em não concluir os requerimentos da beneficiária, culminando no restabelecimento do amparo em questão, é ato omissivo que atenta contra o princípio da eficiência e a concretização de direitos relativos à seguridade social, principalmente por envolver benefício previdenciário de caráter alimentar pago a pessoa idosa e vulnerável. 

E como o direito de petição possui assento constitucional e tem como corolário o direito ao respectivo pronunciamento final da autoridade destinatária do pedido, dentro de razoável prazo, corresponde o silêncio, o descaso e a demora em tal pronunciamento à omissão ilícita, passível de correção via mandado de segurança”.[...]

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável. O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

A obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Nessa toada, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente prazos processuais para a prática de atos necessários a sua conclusão, como, por exemplo, o prazo previsto em seu artigo 49, que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão:

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Na mesma perspectiva, o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91, prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Oportuno mencionar ainda que o Supremo Tribunal Federal reputa que a violação ao prazo legal deve ser considerada “lesão a direito”, sendo, portanto, passível de reparação por meio da ação mandamental, consoante explicitado no voto vencedor, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferido no julgamento do RE 631.240, 11/10/2010.

Outrossim, no julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Inobstante as dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, pondera-se que o administrado tem o direito de receber uma resposta sobre o seu processo, não devendo aguardar indefinidamente pela conclusão do procedimento administrativo, sendo os argumentos apresentados insuficientes para afastar a violação ao direito individual.

Quanto à cominação de multa diária imposta na sentença, cumpre registrar que o Superior Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena (Precedentes: Tema Repetitivo nº 98/STJ; REsp nº 1.474.665/RS. Primeira Seção, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 22/06/2017; AgInt no REsp 1703807/SP, Segunda Turma, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 20/08/2018; REsp nº 1.811.098/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01/08/2019; EDcl no AgInt no AREsp 945925/AC, Primeira Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 21/02/2019).

A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Ressalta-se que a sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem. Nesse compasso, conforme leciona Renato Montans de Sá, evidencia-se que “a multa prevista no art. 537 do CPC/2015 não é sancionatória, pois não visa apenar o devedor que não cumpriu a obrigação. Muito pelo contrário, para que se obtenha a tutela in natura, é fundamental que a multa não tenha função retrospectiva, mas prospectiva, pois o interesse é no cumprimento da obrigação e a multa tem a função de exercer essa coerção indireta sobre o obrigado, estimulando-o ao cumprimento”. (SÁ, Renato Montans de. Manual de Direito Processual Civil. 4. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).

Verifica-se, portanto, que a aplicação da multa por descumprimento de decisão judicial não consubstancia uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único de garantir o cumprimento da obrigação. Contudo, o seu valor pode e deve ser redimensionado pelo juízo diante das circunstâncias do caso concreto, a fim de evitar o desvio de finalidade na aplicação da medida e o enriquecimento injustificado do beneficiário. Nesse sentido, aliás, cumpre consignar que o artigo 537, § 1º, do CPC/2015, autoriza ao Juiz, inclusive de ofício, a modificar o valor, a periodicidade ou exclusão da multa.

No caso em exame, considerando que o processo administrativo da parte Impetrante foi concluído de acordo com os eventos 35 e 37, resta desautorizada a imposição da multa.

No que tange ao prequestionamento requerido, salienta-se que o E. STJ já esclareceu não haver necessidade de citação do dispositivo legal para que se considere prequestionada a matéria. O prequestionamento existe se, no julgamento, tiver havido formação de juízo acerca da matéria sobre a qual se pretende recorrer. (AGA 376850-SP, STJ, 2a Turma, Rel. Min. FRANCIULLI NETO, DJ 25.03.2002).

A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser alterada parcialmente, apenas no tocante ao afastamento da sanção pecuniária, o que faço em sede de reexame necessário, mantidos os demais termos da decisão judicial.

Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE DAR PARCIAL provimento à Remessa Necessária e NÃO CONHECER da apelação do INSS, por prejudicada, nos termos da fundamentação.

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001334594v2 e do código CRC de024dbc.

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Apelação Cível Nº 5014274-40.2022.4.02.5101/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PBC/LOAS. NÃO RESTABELECIDO. SITUAÇÃO REGULARIZADA. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. MULTA. CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DETERMINADA NA SENTENÇA. ART. 932, III, DO CPC. RECURSO NÃO CONHECIDO. REMESSA PROVIDA EM PARTE.

- Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSS contra sentença que concedeu a segurança vindicada para para determinar à autoridade impetrada que concluísse os processos da parte impetrante, de modo a restabelecer o Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Idosa (NB: 88/514.373.783-0), no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de aplicação de multa diária fixada em R$ 100,00 (cem reais). Decorrido o prazo, determinou-se a reiteração da intimação da autoridade coatora para cumprimento da ordem judicial, em novo prazo de 02 (dois) dias, majorando-se o valor da multa para R$ 300,00 (trezentos reais), para cada dia útil de omissão. A providência já foi cumprida.  

- Na hipótese, observa-se que restou demonstrado o direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre seu processo administrativo, na forma e no tempo estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que foi verificado nos autos que a situação que motivou a suspensão do benefício foi devidamente regularizada, contudo, até a data da impetração do mandamus, o Benefício de Prestação Continuada à Pessoa Idosa (NB: 88/514.373.783-0) não havia sido restabelecido, o que configura afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99).

- A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. A sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem.

- Noticiado nos autos o cumprimento da decisão judicial que determinou a conclusão da análise do requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, satisfazendo a pretensão inicial, de maneira irreversível. O recurso da autarquia previdenciária não deve ser conhecido, consoante dispõe o art. 932, III, do Código de Processo Civil.

- No caso em exame, considerando que o processo administrativo da parte Impetrante foi concluído, resta desautorizada a imposição da multa.

- Apelação do INSS não conhecida.

- Remessa Necessária provida em parte.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PARCIAL provimento à Remessa Necessária e NÃO CONHECER da apelação do INSS, por prejudicada, nos termos da fundamentação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de março de 2023.

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001334595v3 e do código CRC 57d8e90d.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/03/2023

Apelação Cível Nº 5014274-40.2022.4.02.5101/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANTONIO IVAN ATHIE

PROCURADOR(A): CARLOS ALBERTO GOMES DE AGUIAR

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário