Apelação/Remessa Necessária Nº 5001743-16.2022.4.02.5102/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS em face de sentença proferida pela MM. Juíza da 04ª Vara Federal de Niterói/RJ (Evento 39), que julgou procedente o pedido autoral, com fulcro no art. 487, I, do CPC, para conceder a segurança vindicada e determinar que a autoridade impetrada aprecie e delibere, de forma conclusiva, quanto ao requerimento apresentado pelo impetrante, protocolado sob nº 661752081, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de incorrer em multa diária de R$100,00 (cem reais), limitada a R$10.000,00 (dez mil reais), ratificando a liminar anteriormente deferida (Evento 20).

 No caso, C. C. P. ajuizou ação mandamental com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO/RJ, objetivando a imediata análise do requerimento administrativo de revisão de benefício previdenciário, formulado em 12/09/2018 (Evento 1, PROCADM6), sobre o qual não havia qualquer manifestação até a data da impetração do writ (21/03/2022).

Em razões recursais (Evento 46), o INSS requer o provimento da apelação, para reformar a sentença de modo a impedir que o requerimento administrativo da parte impetrante seja analisado em detrimento de outros.

Pugna pelo afastamento da incidência de multa diária, destacando que a medida deve consistir em provimento excepcional, dependente da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação.

Aduz a ausência de ilegalidade no caso dos autos; a incidência do princípio da reserva do possível; os princípios da isonomia e da impessoalidade; a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados. Ressalta a adoção de providências administrativas para tornar mais célere a apreciação dos requerimentos formulados pelos segurados.

Subsidiariamente, requer deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos. E de fixação de prazo para cumprimento da decisão não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Prequestiona dispositivos legais e constitucionais atinentes à matéria.

Contrarrazões ao recurso (Evento 55).

Os autos foram remetidos ao Parquet Federal que opinou pelo improvimento da apelação e da remessa necessária, mantendo-se a sentença por seus próprios fundamentos (Evento 4, TRF2).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001316786v2 e do código CRC bdf16731.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5001743-16.2022.4.02.5102/RJ

VOTO

Cuida-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença que, nos autos da ação mandamental ajuizada C. C. P., concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que aprecie e delibere, conclusivamente, acerca do requerimento apresentado pelo impetrante, protocolado sob nº 661752081, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de incorrer em multa diária de R$100,00 (cem reais), limitada a R$10.000,00 (dez mil reais), ratificando a liminar anteriormente deferida (Evento 20).

No que concerne ao reexame necessário, porquanto oriundo de sentença concessória de segurança, deve ser conhecido em conformidade com o disposto no artigo 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009.

No mérito, não obstante os argumentos apresentados pela apelante, não merece reforma a decisão proferida pelo órgão monocrático, devendo ser confirmada por seus próprios termos.

Na hipótese em análise, observa-se que restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que seu requerimento administrativo de revisão da Aposentadoria por Idade foi protocolado em 12/09/2018, sem que houvesse manifestação da Autarquia Federal até a data da impetração do mandado de segurança (21/03/2022), o que configura afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável. O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

A obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Como destacado pela douta juíza sentenciante, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente no artigo 49, o prazo de até 30 (trinta) dias que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão.

Nessa mesma toada, acrescente-se que o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91 prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Oportuno mencionar ainda que o Supremo Tribunal Federal reputa que a violação ao prazo legal deve ser considerada “lesão a direito”, sendo, portanto, passível de reparação por meio da ação mandamental, consoante explicitado no voto vencedor, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferido no julgamento do RE 631.240, 11/10/2010.

Outrossim, no julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Inobstante as dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, pondera-se que o administrado tem o direito de receber uma resposta sobre o seu processo, não devendo aguardar indefinidamente pela conclusão do procedimento administrativo, sendo os argumentos apresentados insuficientes para afastar a violação ao direito individual.

Quanto à cominação de multa diária imposta na sentença, cumpre registrar o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça sobre a questão, no sentido de admitir a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena (Precedentes: Tema Repetitivo nº 98/STJ; REsp nº 1.474.665/RS. Primeira Seção, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 22/06/2017; AgInt no REsp 1703807/SP, Segunda Turma, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 20/08/2018; REsp nº 1.811.098/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01/08/2019; EDcl no AgInt no AREsp 945925/AC, Primeira Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 21/02/2019).

A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Insta ressaltar que a sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem. Nesse compasso, conforme leciona Renato Montans de Sá, evidencia-se que “a multa prevista no art. 537 do CPC/2015 não é sancionatória, pois não visa apenar o devedor que não cumpriu a obrigação. Muito pelo contrário, para que se obtenha a tutela in natura, é fundamental que a multa não tenha função retrospectiva, mas prospectiva, pois o interesse é no cumprimento da obrigação e a multa tem a função de exercer essa coerção indireta sobre o obrigado, estimulando-o ao cumprimento”. (SÁ, Renato Montans de. Manual de Direito Processual Civil. 4. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).

Não havendo, portanto, que se falar em presunção de descumprimento ou de recalcitrância ou, ainda, em banalização do instrumento de coerção, valendo lembrar que “a exigibilidade da multa aplicada é a exceção, que somente se torna impositiva na hipótese de recalcitrância da parte, de modo que para nela não incidir basta que se dê fiel cumprimento à ordem judicial”. (REsp 1736832/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019).

No caso em tela, reputo não haver razões para afastar do comando sentencial a imposição de multa, para a hipótese de descumprimento pela autarquia da obrigação de fazer, reconhecendo que o valor foi fixado com observância dos parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade. Além disso, não há notícias nos autos acerca do cumprimento da ordem mandamental até o momento.

Ressalta-se, contudo, que o valor da multa pode e deve ser redimensionado pelo juízo diante das circunstâncias do caso concreto, a fim de evitar o desvio de finalidade na aplicação da medida e o enriquecimento injustificado do beneficiário. Nesse sentido, aliás, o artigo 537, § 1º, do CPC/2015, autoriza ao Juiz, inclusive de ofício, modificar o valor, a periodicidade ou exclusão da multa. Ressalva-se, ainda, que cabe ao juiz da execução, nos termos do §Único do artigo 814, do CPC/2015, modificar o valor da multa, quando verificar que se tornou insuficiente ou excessiva.

Destarte, a análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, não havendo respaldo para o acolhimento das teses suscitadas pela Autarquia em seu Apelo.

Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE NEGAR provimento à Remessa Necessária e à apelação do INSS, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5001743-16.2022.4.02.5102/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA CONCLUSÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. MULTA. FIXAÇÃO DEVIDA. CONCEDIDA A SEGURANÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO E REMESSA IMPROVIDOS.

- Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSS contra sentença que concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que aprecie e delibere, conclusivamente, acerca do requerimento apresentado pelo impetrante, protocolado sob nº 661752081, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de incorrer em multa diária de R$100,00 (cem reais), limitada a R$10.000,00 (dez mil reais), ratificando a liminar anteriormente deferida (Evento 20).

- Na hipótese dos autos, observa-se que restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que seu requerimento administrativo de revisão da Aposentadoria por Idade foi protocolado em 12/09/2018, sem que houvesse manifestação da Autarquia Federal até a data da impetração do mandado de segurança, o que configura afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- A Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente no artigo 49, o prazo de até 30 (trinta) dias que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão.

- A Lei nº 8.213/91, no §5º, art. 41-A, prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

- O STJ admite a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena.

- Não há razões para afastar do comando sentencial a imposição de multa, para a hipótese de descumprimento pela autarquia da obrigação de fazer, reconhecendo que o valor foi fixado com observância dos parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade. Além disso, não há notícias nos autos acerca do cumprimento da ordem mandamental até o momento.

- Remessa Necessária e Apelação do INSS Improvidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR provimento à Remessa Necessária e à apelação do INSS, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de março de 2023.

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001316788v3 e do código CRC f66ed412.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/03/2023

Apelação/Remessa Necessária Nº 5001743-16.2022.4.02.5102/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANTONIO IVAN ATHIE

PROCURADOR(A): CARLOS ALBERTO GOMES DE AGUIAR

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário