Agravo de Instrumento Nº 5008129-42.2022.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de atribuição de efeito suspensivo ativo, interposto por R. B. M., objetivando que seja reformada a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Nova Iguaçu, que indeferiu o pedido de antecipação de tutela formulado pelo Autor da Ação Popular, almejando a determinação de suspensão dos efeitos da Licença Prévia nº 657/2021 e da Licença de Instalação nº 1419/2021, lavradas pelo Presidente do IBAMA, bem como de quaisquer outros atos administrativos delas decorrentes e relativos ao Processo Administrativo nº 02001.006930/2019-19, referente ao empreendimento “Linhas de Transmissão 500 kV Terminal Rio - Lagos - Campos 2 - Mutum e Subestações Associadas”, que tem por objeto a construção de sistema de transmissão de energia elétrica.
Em suas razões recursais, o Agravante sustenta, em síntese, que o referido empreendimento desencadearia a supressão de inúmeros trechos de mata atlântica, podendo causar danos irreversíveis ao meio ambiente, razão pela qual estaria configurado o perigo da demora na prestação jurisdicional.
Aduz que a suspensão das Licenças Prévia e de Instalação deveria perdurar até que seja juntado aos autos laudo elaborado por profissionais especialistas da comunidade científica, comprovando que a construção desse sistema de transmissão de energia elétrica não resultaria em danos ao meio ambiente.
Ao final, requer seja dado provimento ao recurso, reformando-se a decisão agravada, para o fim de deferir, liminarmente, o pedido de suspensão dos efeitos da Licença Prévia nº 657/2021 e da Licença de Instalação nº 1419/2021, lavradas pelo Presidente do IBAMA, bem como de quaisquer atos administrativos delas decorrentes ou relativos ao processo administrativo a elas correlato.
Após a distribuição do recurso, por sorteio, foi proferida decisão monocrática (evento 2), indeferindo pedido de atribuição de efeito suspensivo ativo ao mesmo.
Contrarrazões apresentadas pelo IBAMA, no evento 16; pela pessoa jurídica de direito privado NEOENERGIA GUANABARA TRANSMISSÃO DE ENERGIA S/A, no evento 17; e pela ANEEL, no evento 22.
Parecer emitido pelo Ministério Público Federal (evento 55), opinando pelo provimento do recurso.
É o Relatório.
VOTO
Conheço do Agravo de Instrumento, eis que preenchidos os seus pressupostos de admissibilidade.
Conforme relatado, o Agravante pretende que seja reformada a decisão proferida pelo Juízo de piso, que indeferiu o pedido de antecipação de tutela formulado nos autos da Ação Popular originária, com vistas à suspensão dos efeitos das Licenças Prévia e de Instalação emitidas pelo IBAMA, em favor do empreendimento “Linhas de Transmissão 500 kV Terminal Rio - Lagos - Campos 2 - Mutum e Subestações Associadas”.
De início, cabe registrar que o exame acerca da presença, ou não, dos requisitos necessários à concessão das tutelas de urgência, à vista dos elementos constantes dos autos, é atividade que se insere no poder geral de cautela do Juiz, sendo certo que o reexame desses requisitos, em sede de Agravo de Instrumento, apenas deve ser admitido em hipóteses excepcionais, como aquelas em que a decisão agravada contiver manifesto abuso de poder, ilegalidade ou teratologia, situação não configurada in casu.
É essa a linha de entendimento seguida pela jurisprudência pacífica desta Corte, como pode ser observado no seguinte precedente, inter plures:
“PROCESSUAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ATO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por MARIA DA CONCEICAO FERREIRA LOPES MACHADO em face da UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, com pedido de liminar, objetivando cassar a decisão proferida pelo Juízo da 22ª Vara Federal do Rio de Janeiro - Seção Judiciária do Rio de Janeiro, que indeferiu a tutela de urgência. 2. Na origem, a parte autora pleiteia a suspensão dos efeitos da decisão administrativa que determinou a incidência de descontos em sua pensão, a título de ajuste de contas (Evento/INIC1 dos originários). 3. Numa análise perfunctória da questão apresentada, não se vislumbra a probabilidade do direito, conforme bem salientado pelo Juízo a quo: ‘(...) verifica-se que, através da Carta nº 2076/19 – SSPM.24.3-SAP/1-Rio, datada de 25.09.2019, a parte autora foi notificada do reexame de seu benefício e da instauração de procedimento pela Seção de Pagamento do Comando da 1ª Região Militar, para ajuste de contas dos valores recebidos a maior, após a maioridade de seus filhos (evento 1 – outros 7 – fls. 04). De posse de tais informações, impende salientar que os atos administrativos são revestidos de atributos inerentes ao Poder Público, dentre os quais as presunções de legalidade, legitimidade e veracidade, próprias dessa categoria de atos jurídicos. Trata-se, como cediço, de presunção iuris tantum, a ensejar, portanto, a possibilidade de produção de prova em sentido contrário. Na espécie, não se verifica a existência de elementos probatórios robustos, a ponto de autorizar o afastamento das referidas presunções, para fins de se declarar, em sede de tutela provisória, a suspensão da decisão proferida na esfera administrativa.’. 4. A parte agravante, por sua vez, não logrou êxito em trazer novos elementos que permitam ilidir a presunção de legitimidade do ato administrativo exarado. 5. Comungo do entendimento reiteradamente, adotado por esta Egrégia Corte, de que o deferimento da medida pleiteada se insere no poder geral de cautela do juiz que, à vista dos elementos constantes do processo, pode melhor avaliar a presença dos requisitos necessários à concessão; e, consequentemente, que o agravo de instrumento, em casos como o ora em exame, só é procedente quando o juiz dá à lei uma interpretação teratológica, fora da razoabilidade jurídica, ou quando o ato se apresenta manifestamente abusivo, o que não ocorreu in casu, ressaltando, por oportuno, que as alegações da parte agravante demandam dilação probatória e um juízo próprio da fase de cognição exauriente. 6. Agravo de Instrumento conhecido e desprovido.” (TRF2, AG 5010796-69.2020.4.02.0000, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, 6ª Turma Especializada, julgado na Sessão Virtual do dia 09/11/2020, disponibilizada no DE de 20/10/2020 – grifou-se)
No caso dos autos, infere-se que a decisão agravada não se revela manifestamente abusiva, nem ilegal, tampouco teratológica, devendo, portanto, ser mantida por seus próprios fundamentos, que passam a integrar o presente voto, in verbis:
“[...] Compulsando a documentação que instrui a inicial, verifica-se que, embora o autor tenha deixado de instruir a petição inicial com cópia do Processo Administrativo n.º 02001.006930/2019-19, o qual deu origem à Licença Prévia nº 657/2021, de 30/03/2021, e Licença de Instalação nº 1419/2021, é possível extrair que o IBAMA adotou medidas que demonstram cautela na expedição da licença de instalação, quanto ao risco de danos ambientais que possam ser provocados na execução do empreendimento (evento 1 - anexo 6), inclusive com a estipulação de obrigação legal de compensação ambiental, veja-se:
[...]
Vale destacar que a compensação ambiental é um instrumento previsto pelo art. 36 da Lei nº 9.985/2000 (Lei do SNUC), pelo qual o empreendedor responsável por empreendimento de significativo impacto ambiental fica obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral. Conforme já decidido pelo STJ, a compensação ambiental tem por escopo reparar os danos inevitáveis causados ao meio ambiente, advindos do uso indispensável de recursos naturais pelo empreendimento (REsp 896863/DF, rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 19/05/2011).
Convém sobrelevar que o autor também representou junto à Primeira Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva do Núcleo Barra do Piraí (NF 20/21), oportunidade em que narrou as possíveis irregularidades objeto da presente ação popular (vide evento 1 - anexos 29 e 30). Em resposta, o Ministério Público Estadual diligenciou junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Paracambi e Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos de Paracambi, e não foram encontradas as irregularidades narradas pelo autor, razão pela qual o procedimento foi arquivado pelo Ministério Público, ante a inexistência de prova idônea dos fatos narrados.
Assim, não resta demonstrada, neste exame perfunctório, a ilegalidade da Licença Prévia nº 657/2021, de 30/03/2021, e da Licença de Instalação nº 1419/2021, lavradas pelo Presidente do IBAMA. Dessa forma, deve prevalecer a presunção de legitimidade de que gozam os atos administrativos, tendo em vista que não há, até o momento, demonstração concreta de irregularidade sob o aspecto administrativo ou ambiental, e a invocação genérica do princípio da precaução não se presta a essa finalidade.
Desse modo, a suspensão liminar da Licença Prévia nº 657/2021, de 30/03/2021, e da Licença de Instalação nº 1419/2021, lavradas pelo Presidente do IBAMA atentaria contra a presunção de legitimidade de que gozam os atos administrativos.
Diante do exposto, INDEFIRO o pedido de antecipação de tutela, por ausência dos requisitos presentes no art. 300, caput, e § 3º do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015).”
In casu, em sede de cognição sumária característica do exame das tutelas provisórias de urgência, verifica-se que não restou ilidida a presunção de legitimidade dos atos administrativos impugnados na Ação Popular originária. Assim, como bem decidido pelo Juízo de piso, restando hígida a presunção de legitimidade do ato, deve prevalecer o interesse público subjacente à sua prática.
Importa consignar que o teor do enunciado nº 618, da súmula de jurisprudência do e. Superior Tribunal de Justiça, que admite a inversão do ônus da prova em ações que versem sobre degradação ambiental, não dispensa o autor popular, ora Agravante, do ônus de demonstrar o preenchimento dos requisitos autorizadores da concessão da tutela antecipada, dentre os quais o da verossimilhança de suas alegações.
Veja-se que as regras de divisão e distribuição do ônus da prova constituem uma técnica de julgamento a ser aplicada pelo magistrado quando da prolação da sentença. Ou seja, a fim de evitar o “non liquet” quando do julgamento do mérito, nos casos em que o acervo probatório não for suficiente para a formação do livre convencimento do magistrado, a parte a quem incumbia o ônus da prova deverá suportar as consequências de não ter se desincumbido de tal mister. Em algumas situações, essa regra geral de julgamento é invertida, passando a parte contrária a suportar as consequências da falta ou insuficiência do conjunto probatório.
O momento processual mais adequado para a inversão do ônus da prova é o do saneamento do processo, ocasião em que o juiz, dentre outras medidas, deverá fixar os pontos controvertidos, apreciar os requerimentos de produção de prova e, sendo o caso, inverter o ônus da prova. Contudo, desde que observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, é possível o magistrado inverter o ônus da prova em momento posterior ao saneamento do feito, durante a fase instrutória.
Há, ainda, a possibilidade de inversão do ônus da prova no momento da prolação da sentença, o que comumente se dá em casos de inversão ope legis, hipóteses em que não resta caracterizada surpresa às partes e, consequentemente, não se verifica qualquer prejuízo processual.
Seja a inversão do ônus da prova entendida como regra de julgamento (orientando o magistrado no momento da prolação da sentença) ou como regra de instrução (orientando a redistribuição do ônus probatório durante a fase instrutória), o que não se pode admitir é a inversão do ônus da prova no momento inicial da propositura da ação e da apreciação de pedido liminar de antecipação de tutela, como meio de desonerar o autor de minimamente demonstrar a verossimilhança de suas alegações e de fornecer algum substrato probatório hábil a afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo impugnado na Ação Popular.
Registre-se que a fumaça do bom direito deve se fazer presente de forma clara e evidente, ainda mais em se tratando de tutela de urgência voltada à suspensão de efeitos de ato administrativo, o qual goza de presunção de legitimidade. Outrossim, também a demonstração do perigo de dano assume desmedido relevo diante da presunção de legitimidade do ato administrativo e da primazia do interesse público.
Nesse sentido, mutatis mutandis:
“(...) III - O ato administrativo tem fé pública e goza de presunção de legalidade, legitimidade e veracidade. Somente em situações excepcionais, desde que haja prova robusta e cabal, pode-se autorizar o afastamento da justificativa do interesse público à sua desconstituição, o que não se verifica de pronto no caso concreto. (...)” (STJ, AgInt no MS 26.550/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 30/03/2021, DJe 09/04/2021)
Dessa forma, muito embora se reconheça a relevância da atuação do autor popular, seja em defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente ou do patrimônio histórico e cultural, não se pode perder de vista que a alegação, no âmbito da Ação Popular, de ilegalidade e lesividade do ato administrativo deve vir acompanhada de substrato probatório mínimo suficiente para afastar a presunção de legitimidade do ato.
Em conclusão, não se ignora a existência de entendimento sedimentado na jurisprudência do egrégio Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que “A inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação ambiental” (enunciado n. 618/STJ), mas é preciso observar que essa inversão, em matéria ambiental, não se opera de forma automática, devendo ser demonstrada a inequívoca verossimilhança das alegações do Autor, especialmente ao se buscar, antes da fase instrutória, a concessão de tutela antecipada que suspenda os efeitos de ato administrativo revestido do atributo da presunção de legitimidade.
Portanto, não cumpridos, concomitantemente, os requisitos para a concessão liminar da tutela antecipada requerida nos autos originários, deve ser mantida a decisão agravada, por seus próprios fundamentos, a qual poderá ser revista pelo Juízo a quo após uma reflexão mais apurada em sede de cognição exauriente.
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer do recurso e negar-lhe provimento, mantendo inalterada a decisão agravada.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001301064v3 e do código CRC c6b3beeb.
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Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 25/01/2023, às 17:26:27