Apelação/Remessa Necessária Nº 5000070-46.2022.4.02.5115/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS e pela UNIÃO, em face de sentença proferida pelo MM. Juiz Federal da 01ª Vara Federal de Teresópolis/RJ (Evento 52), que nos termos do artigo 487, I, do CPC/15, julgou procedente o pedido formulado na inicial, concedendo a ordem para determinar que a Autoridade Coatora promova o desarquivamento do recurso ordinário 44234.045450/2019-71, para que o impetrante possa cumprir exigência e fazer a opção pelo benefício mais vantajoso, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da intimação da sentença, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$100,00 (cem reais), até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a ser arcada pela pessoa jurídica de direito público.

No caso, M. M. ajuizou ação mandamental com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao  PRESIDENTE DA 14ª JUNTA DE RECURSOS DO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO - São Paulo e GERENTE EXECUTIVO DA APS CEAB RECONHECIMENTO DE DIREITO SR II - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO, objetivando que a autoridade coatora fosse compelida à reativação do processo concessório de Aposentadoria por Idade, para cumprir exigência formulada naqueles autos e optar pelo benefício mais vantajoso, conforme determinado no Acórdão nº 7622/2020, proferido pela 14ª JRPS (Evento 1, ANEXO3).

Em razões recursais (Evento 62), o INSS requer o provimento da apelação, para reformar a sentença de modo a impedir requerimento administrativo da parte impetrante seja analisado em detrimento de outros.

A União pugna pelo acolhimento do recurso, para reformar a sentença e decretar a improcedência “in totum” dos pedidos consignados na inicial.

Os recorrentes alegam, em síntese, a necessidade de afastamento da multa diária imposta na sentença; a impossibilidade de fixação de prazo por ausência de fundamentação legal; que a sentença fere o princípio da separação dos poderes e da reserva do possível, bem como a isonomia e da impessoalidade entre os segurados que se encontram em igual situação; a inaplicabilidade dos prazos definidos na Lei n. 9.784/99 e Lei n. 8.213/91, aduzindo que as providências necessárias e possíveis foram adotadas em sede administrativa para resolver o problema.

Subsidiariamente, postulam pela aplicação do prazo de 90 dias para encerramento do processo administrativo, definido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.

Prequestionam dispositivos legais e constitucionais atinentes à matéria.

Contrarrazões ao recurso do INSS (Evento 74).

O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento da remessa, com a manutenção da sentença (Evento 4, TRF2).

É o relatório.  

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001141016v2 e do código CRC a5095a9a.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5000070-46.2022.4.02.5115/RJ

VOTO

Cuida-se de remessa necessária e recursos de apelação interpostos pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS e pela UNIÃO contra sentença proferida nos autos da ação mandamental ajuizada por M. M., que concedeu a segurança vindicada, para determinar que a autoridade coatora promova o desarquivamento do recurso ordinário 44234.045450/2019-71, para que o impetrante possa cumprir exigência e fazer a opção pelo benefício mais vantajoso, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da intimação da sentença, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$100,00 (cem reais), até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a ser arcada pela pessoa jurídica de direito público.

No que concerne ao reexame necessário, porquanto oriundo de sentença concessória de segurança, deve ser conhecido em conformidade com o disposto no artigo 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009.

No mérito, não obstante os argumentos apresentados pelas apelantes, não merece reforma a decisão proferida pelo órgão monocrático, devendo ser mantida por seus próprios termos.

Na hipótese, restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que a autoridade coatora realmente atrasou em dar acesso aos autos administrativos, de modo a viabilizar o cumprimento de exigência formulada ao impetrante, nos termos do que foi decidido em sede recursal, tampouco se manifestou acerca da reativação requerida (Evento 6, ANEXO4) até a data da decisão judicial, configurando afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), sendo legítimo o inconformismo do demandante. 

Nesse passo, acolhendo como razões de decidir a fundamentação apresentada na r. sentença recorrida, transcrevo o seguinte excerto que bem sintetiza a controvérsia:

[...] “No caso dos autos, o mandado de segurança representa via adequada para a discussão da letargia administrativa, já que esta não demanda dilação probatória. 

Trata-se de impugnação à lentidão no âmbito de um requerimento de formulado em face do INSS, de modo que à Autarquia cabe o dever de zelar pela adequada tramitação dos requerimentos que lhe são dirigidos. 

O impetrante se insurge contra ilegal inércia administrativa em proceder ao desarquivamento do processo concessório do benefício de Aposentadoria por Idade, cujo direito foi reconhecido por acórdão da 14ª Junta de Recursos, em 08/10/2020 (evento 1.3), que assim determinou:

 "(...) Outrossim, uma vez   que o interessado se encontra em gozo do benefício nº 41/196.123.945-8, desde 05/06/20, deverá a APS elaborar simulação das rendas mensais inicial e atual do benefício ora concedido, bem como do montante de eventuais prestações e diferenças em atraso, para que o recorrente possa exercer seu direito de opção pelo mais vantajoso. "

Verifica-se do processo administrativo constante do evento 51.2, que o recurso foi encaminhado para cumprimento da decisão recursal em 23/10/2020 (evento 51.2, página 10).

O impetrante afirma na inicial que a correspondência dando notícia da decisão proferida em sede recursal (eventos 6.2 e 51.2, página 35) só chegou às suas mãos em dezembro de 2021, quando o processo já estava arquivado.

A carta comunicando a decisão da Junta de Recursas foi entregue, segundo a EBCT (evento 51.2 página 36), em 11/03/2021, sem constar qualquer assinatura.

Em 14/05/2021 o processo foi arquivado (evento 51.2, página 41), sem a opção pelo melhor benefício pelo segurado.

O impetrante protocolou, em 14/12/2021 (evento 51.1), requerimento para reativação do recurso com opção pelo benefício 41/188.160.818-0, que não foi apreciado porque teria que ser feita nos autos do recurso, que já se encontrava arquivado.

A APS CEAB RECONHECIMENTO DE DIREITO SRII - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS foi intimada por duas vezes sem prestar informações (eventos 38 e 46).

Considerando que a omissão prolongada no tempo renova, dia a dia, a violação ao direito à duração razoável do processo administrativo, não há decadência para o manejo da ação mandamental.

A Constituição Federal, no art. 5º, inciso LXXVIII, assegura aos jurisdicionados e Administrados a razoável duração do processo judicial e administrativo.

Considera-se aceitável, à luz do que foi decidido pelo STF no RE 631240, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, o prazo de até 90 (noventa) dias para manifestação do INSS acerca das postulações, em razão do volume de casos acumulados, e apesar de configurar o dobro do prazo legal estipulado no Artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91.

Tal prazo, inclusive, foi adotado no âmbito do acordo firmado no RE 1.171.152/SC (Tema 1066 de Repercussão Geral), homologado em 10/12/2020.

Nesse panorama, considerando a injustificada inércia da Autoridade Coatora em proceder ao desarquivamento do recurso ordinário 44234.045450/2019-71, formulado pelo impetrante dentro desse prazo, deve ser concedida a segurança”. [...] 

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável. O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

Salienta-se que a obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Nessa toada, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente prazos processuais para a prática de atos necessários a sua conclusão, como, por exemplo, o prazo previsto em seu artigo 49, que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão:

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Na mesma perspectiva, o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91, prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Oportuno mencionar que o Supremo Tribunal Federal reputa que a violação ao prazo legal deve ser considerada “lesão a direito”, sendo, portanto, passível de reparação por meio da ação mandamental, consoante explicitado no voto vencedor, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferido no julgamento do RE 631.240. 

No julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010).

Inobstante as dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, pondera-se que o administrado tem o direito de receber uma resposta sobre o seu processo, não devendo aguardar indefinidamente pela conclusão do procedimento administrativo, sendo os argumentos apresentados insuficientes para afastar a violação ao direito individual.

Quanto à cominação de multa diária imposta na sentença, cumpre registrar o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça sobre a questão, no sentido de admitir a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena (Precedentes: Tema Repetitivo nº 98/STJ; REsp nº 1.474.665/RS. Primeira Seção, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 22/06/2017; AgInt no REsp 1703807/SP, Segunda Turma, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 20/08/2018; REsp nº 1.811.098/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01/08/2019; EDcl no AgInt no AREsp 945925/AC, Primeira Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 21/02/2019).

A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Insta ressaltar que a sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem. Nesse compasso, conforme leciona Renato Montans de Sá, evidencia-se que “a multa prevista no art. 537 do CPC/2015 não é sancionatória, pois não visa apenar o devedor que não cumpriu a obrigação. Muito pelo contrário, para que se obtenha a tutela in natura, é fundamental que a multa não tenha função retrospectiva, mas prospectiva, pois o interesse é no cumprimento da obrigação e a multa tem a função de exercer essa coerção indireta sobre o obrigado, estimulando-o ao cumprimento”. (SÁ, Renato Montans de. Manual de Direito Processual Civil. 4. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).

Não havendo, portanto, que se falar em presunção de descumprimento ou de recalcitrância ou, ainda, em banalização do instrumento de coerção, valendo lembrar que “a exigibilidade da multa aplicada é a exceção, que somente se torna impositiva na hipótese de recalcitrância da parte, de modo que para nela não incidir basta que se dê fiel cumprimento à ordem judicial”. (REsp 1736832/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019).

No caso em tela, reputo não haver razões para afastar do comando sentencial a imposição de multa, para a hipótese de descumprimento da obrigação de fazer, reconhecendo que o valor foi fixado com observância aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade.

No que tange ao prequestionamento requerido, salienta-se que a Constituição Federal exige somente que a decisão esteja suficientemente fundamentada, como ocorre na presente hipótese. Em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (RE n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, RTJ 150/269).

O E. STJ já esclareceu não haver necessidade de citação do dispositivo legal para que se considere prequestionada a matéria. O prequestionamento existe se, no julgamento, tiver havido formação de juízo acerca da matéria sobre a qual se pretende recorrer. (AGA 376850-SP, STJ, 2a Turma, Rel. Min. FRANCIULLI NETO, DJ 25.03.2002).

Em conclusão, a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, não havendo respaldo para o acolhimento das teses suscitadas em ambos os Apelos.

Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária e às apelações do INSS e da UNIÃO, mantendo a sentença a quo por seus próprios fundamentos.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5000070-46.2022.4.02.5115/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÕES EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA CONCLUSÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. MULTA. FIXAÇÃO DEVIDA. RECURSOS E REMESSA IMPROVIDOS. SENTENÇA MANTIDA

- Remessa necessária e recursos de apelação interpostos pelo INSS e pela UNIÃO contra sentença que concedeu a segurança vindicada, para determinar que a autoridade coatora promova o desarquivamento do recurso ordinário 44234.045450/2019-71, para que o impetrante possa cumprir exigência e fazer a opção pelo benefício mais vantajoso, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da intimação da sentença, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$100,00 (cem reais), até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a ser arcada pela pessoa jurídica de direito público.

- Na hipótese, restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que a autoridade coatora realmente atrasou em dar acesso aos autos administrativos, de modo a viabilizar o cumprimento de exigência formulada ao impetrante, nos termos do que foi decidido em sede recursal, tampouco se manifestou acerca da reativação requerida até a data da decisão judicial, configurando afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), sendo legítimo o inconformismo do demandante. 

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99).

- O STJ admite a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena.

- A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. A sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem.

- O E. STJ já esclareceu não haver necessidade de citação do dispositivo legal para que se considere prequestionada a matéria. O prequestionamento existe se, no julgamento, tiver havido formação de juízo acerca da matéria sobre a qual se pretende recorrer. (AGA 376850-SP, STJ, 2a Turma, Rel. Min. FRANCIULLI NETO, DJ 25.03.2002).

- Improvimento das apelações do INSS e da UNIÃO.

- Remessa Necessária improvida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária e às apelações do INSS e da UNIÃO, mantendo a sentença a quo por seus próprios fundamentos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 09 de setembro de 2022.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 09/09/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5000070-46.2022.4.02.5115/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): JOSÉ AUGUSTO SIMÕES VAGOS

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário