Apelação Cível Nº 5006817-55.2021.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face de sentença proferida pela MM. Juíza Federal, Dra. ANA CAROLINA OLIVEIRA SOARES FRATTEZI, da 01ª Vara Federal de Itaperuna/RJ (Evento 20), que julgou procedente em parte o pedido autoral, com fulcro no art. 487, I, do CPC, concedendo a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da data da ciência da decisão, promovesse o andamento do processo administrativo do impetrante, relativo ao requerimento de concessão de Benefício Assistencial a Pessoa com Deficiência, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

No caso, N. A. ajuizou ação mandamental com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao CHEFE DA AGÊNCIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - ITAPERUNA/RJ, objetivando que a autoridade coatora fosse compelida à imediata análise do requerimento administrativo de Benefício Assistencial a Pessoa com Deficiência, formulado em 02/09/2021 (Evento1, OUT2), sobre o qual não havia qualquer manifestação até a data da impetração do writ (18/11/2021).

Em razões recursais (Evento 29), o INSS requer o provimento da apelação, para reformar a sentença de modo a impedir requerimento administrativo da parte impetrante seja analisado em detrimento de outros.

Pugna pelo afastamento da incidência de multa diária, destacando que a medida deve consistir em provimento excepcional, dependente da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo.

Aduz, em síntese, a ausência de ilegalidade no caso dos autos; a incidência do princípio da reserva do possível; os princípios da isonomia e da impessoalidade; a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados. Ressalta a adoção de providências administrativas para tornar mais célere a apreciação dos requerimentos formulados pelos segurados.

Subsidiariamente, postula pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos. E, ainda, pela fixação de prazo para cumprimento da decisão não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Prequestiona dispositivos legais e constitucionais atinentes à matéria.

A parte Impetrante não ofereceu contrarrazões ao recurso (Decurso de prazo - Evento 42).

Os autos foram remetidos ao Parquet Federal que não se manifestou (Decurso de Prazo – Evento 10, TRF2).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001025491v2 e do código CRC ae7664b5.

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Apelação Cível Nº 5006817-55.2021.4.02.5112/RJ

VOTO

Como relatado, cuida-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença que, nos autos da ação mandamental ajuizada por N. A., julgou procedente em parte o pedido e concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da data da ciência da decisão, promovesse o andamento do processo administrativo do impetrante, relativo ao requerimento de concessão de Benefício Assistencial a Pessoa com Deficiência, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

Não obstante os argumentos apresentados pela apelante, não merece reforma a decisão proferida pelo órgão monocrático.

No que concerne ao reexame necessário, porquanto oriundo de sentença concessória de segurança, deve ser conhecido em conformidade com o disposto no artigo 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009.

Na hipótese dos autos, entendo que restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que seu requerimento administrativo foi protocolado em 02/09/2021, sem que houvesse decisão da Autarquia Federal até a data da decisão judicial, o que configura afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável. O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

Salienta-se que a obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Nessa toada, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente prazos processuais para a prática de atos necessários a sua conclusão, como, por exemplo, o prazo previsto em seu artigo 49, que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão:

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Na mesma perspectiva, o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91, prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Oportuno mencionar também que o Supremo Tribunal Federal reputa que a violação ao prazo legal deve ser considerada “lesão a direito”, sendo, portanto, passível de reparação por meio da ação mandamental, consoante explicitado no voto vencedor, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferido no julgamento do RE 631.240. 

Ademais, no julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Quanto à pretensão recursal de afastamento da multa diária imposta na sentença, no valor de R$100,00 (cem reais), não merece acolhimento.

Sobre o tema, cabe inicialmente registrar o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça no sentido de admitir a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena (Precedentes: Tema Repetitivo nº 98/STJ; REsp nº 1.474.665/RS. Primeira Seção, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 22/06/2017; AgInt no REsp 1703807/SP, Segunda Turma, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 20/08/2018; REsp nº 1.811.098/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01/08/2019; EDcl no AgInt no AREsp 945925/AC, Primeira Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 21/02/2019).

A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Insta ressaltar que a sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem. Nesse compasso, conforme leciona Renato Montans de Sá, evidencia-se que “a multa prevista no art. 537 do CPC/2015 não é sancionatória, pois não visa apenar o devedor que não cumpriu a obrigação. Muito pelo contrário, para que se obtenha a tutela in natura, é fundamental que a multa não tenha função retrospectiva, mas prospectiva, pois o interesse é no cumprimento da obrigação e a multa tem a função de exercer essa coerção indireta sobre o obrigado, estimulando-o ao cumprimento”. (SÁ, Renato Montans de. Manual de Direito Processual Civil. 4. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).

A despeito de haver precedentes favoráveis à revogação e/ou redução do valor fixado, a análise da questão deve sempre atentar para as variáveis relacionadas à responsabilidade pelo cumprimento das decisões judiciais, sob pena de se colocar em risco a efetividade da tutela jurisdicional e o próprio acesso à justiça. Nesse contexto, destaca-se que o arbitramento da multa coercitiva e a definição de sua exigibilidade, bem como eventuais alterações do seu valor e/ou periodicidade, exige do magistrado, sempre dependendo das circunstâncias do caso concreto, ter como norte alguns parâmetros: i) valor da obrigação e importância do bem jurídico tutelado; ii) tempo para cumprimento (prazo razoável e periodicidade); iii) capacidade econômica e de resistência do devedor; iv) possibilidade de adoção de outros meios pelo magistrado e dever do credor de mitigar o próprio prejuízo (duty to mitigate de loss). (AgInt no AgRg no AREsp 738.682/RJ, Rel. p/ acórdão Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, 4ª Turma, Julgado: 17/11/2016, DJe: 14/12/2016)

No caso em tela, reputo não haver razões para reformar o comando sentencial quanto à fixação da multa, para a hipótese de descumprimento pela autarquia da obrigação de fazer, sendo razoável o valor definido em R$100,00 (cem reais), por dia de atraso, após o prazo fixado pelo juiz no decisum a quo.

Contudo, mesmo que na data da impetração do writ, a mora administrativa já estivesse configurada, considero que o prazo de 15 (quinze) dias, estabelecido pelo juízo para o cumprimento da obrigação, deveria ser compatível com os procedimentos administrativos necessários para o fim que fora determinado. Além disso, nota-se que o prazo definido inobserva os parâmetros previstos nas leis que regem a matéria.

Sendo assim, em sede de reexame necessário, reconhecendo que o prazo fixado está em descompasso com o princípio da razoabilidade, impõe-se adequar a segurança concedida no writ, para fazer constar do dispositivo sentencial que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo do impetrante, relativo ao requerimento de concessão de benefício previdenciário, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogável por mais 30 (trinta) dias, em caso de motivação expressamente justificada, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00 (cem reais).

Anote-se, por fim, que o valor da multa pode e deve ser redimensionado pelo juízo diante das circunstâncias do caso concreto, a fim de evitar o desvio de finalidade na aplicação da medida e o enriquecimento injustificado do beneficiário. Nesse sentido, aliás, cumpre consignar que o artigo 537, § 1º, do CPC/2015, autoriza ao Juiz, inclusive de ofício, modificar o valor, a periodicidade ou exclusão da multa. Devendo, ainda, ser ressalvado que cabe ao juiz da execução, nos termos do §Único do artigo 814, do CPC/2015, modificar o valor da multa, quando verificar que se tornou insuficiente ou excessiva.

No que tange ao prequestionamento requerido, o E. STJ já esclareceu não haver necessidade de citação do dispositivo legal para que se considere prequestionada a matéria. O prequestionamento existe se, no julgamento, tiver havido formação de juízo acerca da matéria sobre a qual se pretende recorrer. (AGA 376850-SP, STJ, 2a Turma, Rel. Min. FRANCIULLI NETO, DJ 25.03.2002).

Sem condenação em honorários advocatícios (artigo 25 da Lei nº 12.016/2009).

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO à apelação do INSS e DAR PROVIMENTO PARCIAL à Remessa Necessária, adequando a segurança concedida, nos termos da fundamentação.

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Apelação Cível Nº 5006817-55.2021.4.02.5112/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA CONCLUSÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. MULTA. FIXAÇÃO DEVIDA. ADEQUAÇÃO DA SEGURANÇA CONCEDIDA QUANTO AO PRAZO. RECURSO IMPROVIDO. REMESSA PARCIALMENTE PROVIDA.

- Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSS contra sentença que julgou procedente em parte o pedido e concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promovesse o andamento do processo administrativo do impetrante, relativo ao requerimento de concessão de Benefício Assistencial a Pessoa com Deficiência, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

- Na hipótese, restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que seu requerimento administrativo foi protocolado em 02/09/2021, sem que houvesse decisão da Autarquia Federal até a data da decisão judicial, o que configura afronta aos princípios  da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99).

- O STJ admite a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena.

- A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. A sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem.

- No caso, não há razões para reformar o comando sentencial quanto à fixação da multa, para a hipótese de descumprimento pela autarquia da obrigação de fazer, sendo razoável o valor definido em R$100,00 (cem reais), por dia de atraso, após o prazo fixado pelo juiz no decisum a quo.

- O prazo de 15 (quinze) dias, estabelecido pelo juízo para o cumprimento da obrigação, deveria ser compatível com os procedimentos administrativos necessários para o fim que fora determinado. Além disso, nota-se que o prazo definido inobserva os parâmetros previstos nas leis que regem a matéria.

- Adequação da segurança concedida no writ, para fazer constar do dispositivo sentencial que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da parte impetrante, relativo ao requerimento de concessão de benefício previdenciário, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogável por mais 30 (trinta) dias, em caso de motivação expressamente justificada, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00 (cem reais).

- Ressalvado que cabe ao juiz da execução, nos termos do §Único do artigo 814, do CPC/2015, modificar o valor da multa, quando verificar que se tornou insuficiente ou excessiva.

- Apelação do INSS improvida.

- Remessa Necessária provida parcialmente.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à apelação do INSS e DAR PROVIMENTO PARCIAL à Remessa Necessária, adequando a segurança concedida, nos termos da fundamentação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de agosto de 2022.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/08/2022

Apelação Cível Nº 5006817-55.2021.4.02.5112/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): CARLOS ALBERTO BERMOND NATAL

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário