Apelação/Remessa Necessária Nº 5055587-49.2020.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação e de remessa necessária relativas à sentença, pela qual o MM. Juízo a quo concedeu a segurança para determinar ao impetrado que, no prazo estipulado em sentença, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo do impetrante de concessão de benefício previdenciário.

O MM. Juízo a quo determinou a submissão da sentença ao duplo grau de jurisdição obrigatório.

O INSS, tendo tomado ciência da decisão, recorreu da sentença alegando em síntese, que com a MP 871/2019, convertida na Lei nº 13.846/2019, a perícia médica foi transferida ao Ministério da Economia, razão porque não possui ingerência quanto ao cumprimento de prazos para diligências do órgão, devendo ser reconhecida a sua ilegitimidade passiva; que é descabida a imposição de astreintes, tendo em vista a ausência de resistência ao cumprimento da ordem; que não há fundamento legal para fixação de prazo para apreciação de requerimento administrativo, tendo o Supremo Tribunal Federal decidido, sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG (rel. Min. Roberto Barroso, jul. 03/09/2014, DJe 07/11/2014), que era imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário. Ainda, argumenta serem inaplicáveis prazos definidos nos artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-a da Lei n. 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados, eis que os prazos previstos se referem a, respectivamente, obrigação de implantação do benefício após conclusão do procedimento administrativo e obrigação de conclusão do processo administrativo após encerrada a instrução processual. Também alega que a decisão judicial viola os princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade. Por fim, subsidiariamente, requer seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual entende ser mais razoável  diante das dificuldades estruturais da administração.

Parecer do MPF anexo aos autos.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000982229v2 e do código CRC b54620c0.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUSTAVO ARRUDA MACEDO
Data e Hora: 24/05/2022, às 22:00:57

Apelação/Remessa Necessária Nº 5055587-49.2020.4.02.5101/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e da apelação, pois presentes os requisitos de admissibilidade.

Cumpre previamente consignar que o mandado de segurança é ação constitucional prevista no art. 5º inciso LXIX, da Constituição Federal e disciplinada atualmente pela Lei 12.016/2009.

O inciso LXIX do art. 5º da Constituição enuncia que: "Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público".

Já o art. 1º da Lei 12.016/2009, de modo semelhante, dispõe que: “Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus , sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte da autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.

Deflui de tais preceitos, como aliás preconizam doutrina e jurisprudência, que a ação mandamental se presta a proteger direito líquido e certo cujos fatos sejam incontroversos mediante provas pré-constituídas, documentalmente aferíveis e sem a necessidade de dilação comprobatória. Nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. PERÍCIA MÉDICA JUDICIAL NECESSIDADE.

1. O mandado de segurança se destina à defesa de direito líquido e certo, comprovado de plano, não sendo admissíveis, por si sós, como meio de comprovar o estado de saúde do segurado, informativos processuais referentes a carga de processos judiciais.

2. No presente caso, em que se pleiteia a concessão de auxílio-doença, a realização de perícia médica judicial é procedimento indispensável para o deslinde da questão, demandando dilação probatória, incabível no rito mandamental. Precedentes deste Tribunal. Apelação não provida” (TRF2, AMS 20053800452122, Primeira Turma Especializada, DJ de 21/07/2009, p. 45). 

No presente mandado de segurança, o impetrante requer a apreciação de seu requerimento administrativo, através do qual postula a concessão de beneficio previdenciário, ao argumento que o INSS tem demorado excessivamente na apreciação de seu pleito.

Como se sabe, com base em princípio constitucional, derivado do disposto no art. 5.º, LXXVIII, da CF/88 e agora também reiterado em norma processual (art. 4º da Lei 13.105/2015 - Novo CPC) é assegurado o direito a razoável duração do processo. Outrossim, a Constituição Federal, em seu artigo 37, caput,  estabelece o princípio da eficiência como norte das atividades administrativas. tais princípios devem ser interpretados à luz do princípio da razoabilidade, igualmente de guarida constitucional. 

Nesse diapasão, embora não se possa analisar na presente via o direito ou não ao benefício postulado em sede administrativa, posto que não comporta dilação probatória, é perfeitamente viável e até mesmo imperativo, diante dos preceitos acima mencionados, reconhecer o direito da parte impetrante ao exame do seu pedido na esfera administrativa em tempo razoável.

A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece, em seus artigos 48 e 49, o dever da Administração decidir, conclusivamente, acerca de requerimentos administrativos, no prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por mais 30 (trinta), desde que devidamente motivada a prorrogação, como se vê a seguir:

“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”

Ainda, dispõe o artigo 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91 que “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”.

Acerca do acordo firmado no RE 1.171.152/SC, é necessário frisar que este estabeleceu, a partir de sua homologação pelo STF, em 08/02/2021,  o prazo de 90 (noventa) dias para a conclusão de processos administrativos de concessão de benefício previdenciário ou assistencial, após o término da instrução do requerimento, fixando, ainda, prazos para realização de diligências necessárias ao encerramento da instrução, tendo em vista o panorama da COVID-19, inclusive. Confira-se, na íntegra:

ARE 1368379 / PB - PARAÍBA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES

Julgamento: 14/03/2022

Publicação: 17/03/2022

Decisão

(...)

O Plenário desta CORTE, no RE 1.171.152 (Tema 1066), reconheceu a repercussão geral da matéria no que diz respeito à possibilidade de o Poder Judiciário “(i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo.”

Nesse precedente de repercussão geral, o Ministério Público Federal, o Instituto Nacional do Seguro Social, a Defensoria Pública da União, a Procuradoria-Geral Federal e a Advocacia-Geral da União, por meio da Petição ARESV/PGR Nº 294561/2020, de 16/11/2020, apresentaram termo de acordo judicial, para fins de homologação pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, o qual prevê prazos para análises dos processos administrativos relacionados a todos os benefícios administrados pelo INSS (benefícios previdenciários e benefício de prestação continuada da assistência social).

Destaque-se que o objeto do ajustamento firmado entre as partes é mais amplo do que a questão delimitada no precedente paradigma da repercussão geral, cuja controvérsia restringe-se à possibilidade de o Poder Judiciário fixar prazo máximo para a realização de perícia médica, com concessão provisória do benefício até a realização do exame pericial, caso ultrapassado o prazo.

Em essência, a avença assegura, de um lado, que os requerimentos dirigidos ao INSS sejam apreciados em prazos razoáveis e uniformes; e, de outra parte, intenta a extinção das múltiplas demandas judiciais referentes ao mesmo objeto deste precedente de repercussão geral.

No caso em análise, conforme acima relatado, a parte autora visa à apreciação, pelo INSS, de pedido de benefício previdenciário (Benefício Assistencial a Pessoa com Deficiência - BPC), questão esta abrangida no acordo. Eis os termos do Acordo, na parte que interessa:

“A UNIÃO, neste ato representada pelo Advogado Geral da União, nos termos da competência fixada pelo art. 40, III e VI da Lei Complementar n° 73/1993 e art. 1°, da Lei n° 9.469/1997 e pelo Secretário Especial de Previdência e Trabalho, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL — MPF, pelo Procurador Geral da República, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, em especial as consubstanciadas nos arts. 127 e 129 da Constituição da República, nos arts. 50 e 6° da Lei Complementar n° 75/1993 e na Resolução do CNMP nº 179/2017, o MINISTÉRIO DA CIDADANIA, representado pelo Secretário Executivo do Ministério da Cidadania, a DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO — DPU, representada pelo Defensor Público-Geral Federal em exercício, nos termos da competência estabelecida pela Lei Complementar nº 80/1994, o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, representado por seu Presidente e pelo Procurador-Geral Federal, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, em especial consubstanciadas no art. 131 da Constituição da República, na Lei Complementar n° 73/1993, e disposto no art. 2° da Lei n° 9.469/1997:

CONSIDERANDO que, nos autos do RE 1.171.152/SC (Tema de Repercussão Geral nº 1066), foi deferido o pedido de suspensão do processo por 90 (noventa) dias para que, as partes iniciem tratativas para autocomposição da lide, em tema relacionado à possibilidade de o Poder Judiciário: (a) estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (b) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo;

(…)

CONSIDERANDO a inexistência, no ordenamento jurídico, de prazo legal peremptório para a conclusão da análise dos processos administrativos em que se discute a presença do direito subjetivo do segurado e beneficiário às prestações previdenciárias e assistenciais administradas pelo INSS;

CONSIDERANDO o disposto no §5°, do art. 41-A da Lei 8.213 1991, segundo o qual "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão", momento a partir do qual o INSS realiza a correção monetária do valor devido, caso reconhecido o direito ao benefício, sendo, portanto, prazo de início de pagamento após conclusão do processo administrativo, conforme definido pelo STJ (AgInt.REsp 18185779 SE);

(…)

CONSIDERANDO a ausência de padronização dos prazos impostos ao INSS, por meio de decisões judiciais, com a fixação, por alguns juízes, de prazos ínfimos, e o elevado número de demandas judiciais que aguardam cumprimento, inclusive com imposição de multa em face do INSS, em razão da demora;

CONSIDERANDO o elevado número de ações civis públicas envolvendo benefício de prestação continuada da assistência social, com objetos e decisões divergentes, o que dificulta a análise dos requerimentos e impõe ao INSS a adoção de critérios diferenciados para concessão do benefício, conforme a localidade onde a ação judicial foi interposta, causando prejuízo aos beneficiários desta política pública (pessoas com deficiência e idosos), pela dificuldade de conclusão administrativa, diante da ausência de padronização de critérios e gestão deste benefício;

(…)

CONSIDERANDO a necessidade de se estabelecer prazo razoável para a conclusão dos processos administrativos de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo INSS, de modo a tornar efetiva a proteção social dos cidadãos, nas situações em que estão acometidos das contingências sociais, previstas nos arts. 201 e 203 da Constituição Federal;

RESOLVEM FIRMAR o presente ACORDO JUDICIAL, sujeito aos procedimentos previstos na Lei 9.469/1997 e respectiva regulamentação, assim como à homologação judicial, para alcançar condição de validade, conforme cláusulas a seguir dispostas:

CLÁUSULA PRIMEIRA

1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO

Benefício assistencial à 90 dias

pessoa com deficiência

(…)

CLÁUSULA SEGUNDA

2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.

2.2. Para os fins deste acordo, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo a partir da data:

I - da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária, para a concessão inicial dos benefícios de: a) prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência; b) prestação continuada da assistência social ao idoso; c) aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente), acidentária ou comum; d) auxílio-doença (auxílio por incapacidade temporária), acidentário ou comum; e) auxílio-acidente; e f) pensão por morte, nos casos de dependente inválido.

II - do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios, observada a Cláusula Quinta.

CLÁUSULA TERCEIRA

3.1. A União compromete-se a promover a realização da perícia médica necessária à instrução e análise do processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais operacionalizados pelo INSS, no prazo máximo de até 45 (quarenta e cinco) dias após o seu agendamento.

3.1.1. O prazo de realização da perícia médica será ampliado para 90 (noventa) dias, nas unidades da Perícia Médica Federal classificadas como de difícil provimento, para as quais se exige o deslocamento de servidores de outras unidades para o auxílio no atendimento.

3.1.1.1. A Subsecretaria da Perícia Médica Federal (SPMF) divulgará trimestralmente as unidades que estejam com limitação operacional de atendimento, não podendo superar o percentual de 10% das unidades em nível nacional.

CLÁUSULA QUARTA

4.1. A realização da avaliação social, nos benefícios previdenciários e assistenciais, em que a aferição da deficiência for requisito à concessão do benefício, dar-se-á no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias após agendamento.

4.1.1. O prazo de realização da avaliação social será ampliado para 90 (noventa) dias nas unidades classificadas como de difícil provimento, exigindo o deslocamento de servidores de outras unidades para auxiliar no atendimento.

4.1.1.1. O INSS divulgará trimestralmente as unidades que estejam com limitação operacional de atendimento, não podendo superar o percentual de 10% das unidades em nível nacional.

(…)

CLÁUSULA SEXTA

6.1. Os prazos para análise e conclusão dos processos administrativos operacionalizados pelo INSS, fixados nas Cláusulas Primeira à Quinta, serão aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do presente acordo judicial para que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam os fluxos operacionais que viabilizem o cumprimento dos prazos neste instrumento.

6.2 Os prazos para a realização da perícia médica referidos na Cláusula Terceira, e para a realização da avaliação social, referidos na Cláusula Quarta, permanecerão suspensos enquanto perdurar os efeitos das medidas adotadas para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente da pandemia do Coronavírus (COVID-19), que impeçam o pleno retorno da atividade pericial e de avaliação social.

6.2.1 Os prazos para realização da perícia médica, referidos na Cláusula Terceira, serão exigidos quando, após o pleno retorno da atividade pericial referida no item 6.2, os indicadores de tempo de espera para realização da perícia retornarem ao patamar médio identificado e registrado no momento em que a Repercussão Geral do tema nº 1.066 foi reconhecida no RE 1.171.152/SC, conforme anexo I.

6.2.2 A Subsecretaria da Perícia Médica Federal (SPMF) apresentará, 30 (trinta) dias após o pleno retorno da atividade pericial, ao Comitê Executivo de que trata a Cláusula Décima Primeira, o cronograma para o atingimento da meta citada no item 6.2.1.

6.2.3 O INSS apresentará ao Comitê Executivo de que trata a Cláusula Décima Primeira, 30 (trinta) dias após o pleno retorno da atividade de avaliação social, referida no item 6.2, o cronograma para início da contagem dos prazos para a realização da avaliação social referidos na Cláusula Quarta.

(…)

CLAUSULA DÉCIMA SEGUNDA

12.1. O presente acordo será submetido à homologação judicial nos autos do RE 1.171.152/SC (Tema 1066), no prazo de 5 (cinco) dias após a assinatura.

12.2. O acordo celebrado põe fim ao processo com resolução de mérito, na forma do art. 487, inciso III, do Código de Processo Civil, produzindo coisa julgada, com efeitos nacionais, com fulcro no art. 503 do Código de Processo Civil e no art. 16 da Lei n° 7.347/1985 c/c o art. 103 do Código de Defesa do Consumidor.

12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.

12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste.

(...)”

Em 8/2/2021, esta SUPREMA CORTE, por unanimidade, julgou prejudicada a Petição 99.535/2020, homologou o acordo e julgou extinto o RE 1.171.152 (art. 487, III, do Código de Processo Civil), de minha relatoria, excluindo-se da sistemática da repercussão geral o Tema 1066. Eis a ementa do julgado:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL.

1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.

2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República.

3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo

4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral.” (RE 1.171.152-RG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 17/2/2021)

Conforme se depreende do acordo retromencionado, o INSS dispõe do prazo de 90 (noventa) dias, contados do encerramento da instrução do requerimento, para concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de benefícios previdenciários e assistenciais (Cláusulas 1 e 2.1).

Para efeitos do referido acordo, tratando-se de benefício de prestação continuada, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo 45 (quarenta e cinco) dias após a data da realização da perícia médica (Cláusula 3.1) e da avaliação social (Cláusula 4.1), salvo nos locais de difícil provimento, em que se exige o deslocamento de servidor público, hipótese em que a perícia e a avaliação poderão ocorrer no prazo de até 90 (noventa) dias (Cláusulas 3.1.1 e 4.1.1).

Conforme consta da Cláusula 6.1, os prazos definidos no acordo serão aplicáveis 6 (seis) meses após a sua homologação judicial, que se deu em 8/2/2021, salvo suspensão decorrente das medidas de contenção da pandemia da COVID-19 (Cláusula 6.2).

Por fim, consoante a Cláusula 12.2, o acordo celebrado nos autos do RE 1.171.152-RG, de minha relatoria, tem efeitos nacionais, aplicando-se, portanto, a todos os processos em curso que versem sobre a matéria.

Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para determinar ao INSS a análise do requerimento administrativo, conforme os prazos definidos nos autos do RE 1.171.152-RG (Petição ARESV/PGR Nº 294561/2020, de 16/11/2020).

Publique-se.

Brasília, 14 de março de 2022.

Ministro Alexandre de Moraes

Relator"

Como se afere do referido julgado, "o INSS dispõe do prazo de 90 (noventa) dias, contados do encerramento da instrução do requerimento, para concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de benefícios previdenciários e assistenciais (Cláusulas 1 e 2.1)", sendo que "para efeitos do referido acordo, tratando-se de benefício de prestação continuada, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo 45 (quarenta e cinco) dias após a data da realização da perícia médica (Cláusula 3.1) e da avaliação social (Cláusula 4.1), salvo nos locais de difícil provimento, em que se exige o deslocamento de servidor público, hipótese em que a perícia e a avaliação poderão ocorrer no prazo de até 90 (noventa) dias (Cláusulas 3.1.1 e 4.1.1).". Ainda, importa frisar que "conforme consta da Cláusula 6.1, os prazos definidos no acordo serão aplicáveis 6 (seis) meses após a sua homologação judicial, que se deu em 8/2/2021, salvo suspensão decorrente das medidas de contenção da pandemia da COVID-19 (Cláusula 6.2)."

Nesse contexto, aplicando-se o disposto no referido acordo aos processos em curso, a partir de 08/02/2021, mais uma vez, deve se ter por norte a razoabilidade para aferir a existência de demora que represente violação ao princípio da razoável duração do processo, sendo o excesso antijurídico verificado no caso concreto. 

Com efeito, o impetrante requereu administrativamente fornecimento de cópia do processo administrativo de benefício assistencial ao portador de deficiência em 16/01/2020, sendo que, até o momento da impetração, em 31/08/2020, não havia sido proferida qualquer decisão administrativa, seja para concluir acerca do cabimento ou não do benefício, seja para determinar diligências para conclusão da instrução, razão porque, em sentença, proferida em 24/11/2020, foi determinado o imediato cumprimento da ordem para que a autarquia apreciasse o requerimento administrativo do impetrante em prazo razoável.

Não há que se falar, por seu turno, em indevida ingerência do poder judiciário na organização da administração pública, pois, como visto, a demora na análise do requerimento administrativo do benefício supera os prazos legais e mesmo o tempo que se pode considerar razoável para adoção das medidas necessárias a analisar o direito do impetrante, de modo que o que se realiza em sede judicial é apenas o controle de legalidade da atuação administrativa.

No mais, quanto à possibilidade de aplicação subsidiária do parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, impende registrar, mais uma vez, que o tempo decorrido após a interposição de recurso administrativo e a concessão da ordem supera, em muito, o prazo de 90 dias.

Por fim, no que se refere à fixação de astreintes para hipótese de descumprimento, vale ressaltar que a sua aplicação pelo descumprimento de obrigação encontra previsão nos art. 536 e 537, § 1º do CPC/2015, sendo seu valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso.

Não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, servindo como meio de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Precedentes do STJ: ( AgRg nos EDcl no AREsp 161.949/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2012, DJe 24/08/2012; (TRF-2ª Região; APELRE 200551010219968, Desembargador Federal Jose Antonio Lisboa Neiva; Sétima Turma Especializada; E-DJF2R de 08/06/2011); (TRF-2ª Região; AG 201002010162654; Des. Fed. Aluisio Gonçalves de Castro Mendes; Primeira Turma Especializada, E-DJF2R de 01/02/2011).

Todavia, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a multa prevista nos dispositivos citados, pode ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido. Nesse sentido, confira-se os precedentes abaixo colacionados:

"(...) O legislador concedeu ao juiz a prerrogativa de impor multa diária ao réu com vista a assegurar o adimplemento da obrigação de fazer (art. 461, caput, do CPC), bem como permitiu que o magistrado afaste ou altere, de ofício ou a requerimento da parte, o seu valor quando se tornar insuficiente ou excessiva, mesmo depois de transitada em julgado a sentença, não se observando a preclusão ou a coisa julgada, de modo a preservar a essência do instituto e a própria lógica da efetividade processual (art. 461, § 6º, do CPC). 2. Ante o inadimplemento da dívida, o credor requereu o pagamento do valor das astreintes, no valor de R$ 443.785,75 (quatrocentos e quarenta e três mil, setecentos e oitenta e cinco reais e setenta e cinco centavos). Tendo em vista a evidente desproporção do quantum executado, o Tribunal a quo, em sede de agravo de instrumento, reduziu o valor da multa para o valor da condenação por danos materiais e morais com as devidas atualizações, aproximadamente R$ 51.917,68 (cinquenta e um mil, novecentos e dezessete reais e sessenta e oito centavos).
3. Certo é que o valor estabelecido a título de astreintes não pode gerar um enriquecimento sem causa do acionante, agora exequente, razão pela qual impositiva era a sua redução, tarefa que pode perfeitamente ser realizada durante a fase de execução das astreintes, com base no disposto no art. 461, §6º, do CPC, consoante entendimento consolidado nesta Corte Superior. 4.Agravo Regimental desprovido." (STJ; AgRg; Aresp-787.425;  proc. nº 2015/0235115-8; Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti; julgado em 15/03/2016); (STJ; AgRg no AREsp 195.303⁄SP, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma; DJe de 12/06/2013); (AgRg no Ag 1.257.122⁄SP, Rel. Ministro Aldir Passarinho Junior, Quarta turma; Dje de 17/09/2010).

Portanto, a multa diária pode ser reduzida de ofício pelo juiz, sendo que o objeto da multa se destina a inibição quanto ao descumprimento ou atraso no implemento do comando emanado do título executivo judicial, visando impedir o enriquecimento ilícito da parte e em observância ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade.

 No caso em exame, o magistrado a quo determinou ao INSS que analisasse o requerimento administrativo do impetrante, contado o prazo da intimação da sentença, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS em valor que considero razoável em face das circunstâncias do caso.

Desse modo, verificado o direito líquido e certo do impetrante, deve ser mantida a sentença, porquanto presentes os seus requisitos.

VOTO NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO. Com o trânsito em julgado, baixem os autos na distribuição e encaminhem-se à Vara de origem.

Documento eletrônico assinado por GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000982230v3 e do código CRC 979fec81.

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Data e Hora: 24/05/2022, às 22:01:00

Apelação/Remessa Necessária Nº 5055587-49.2020.4.02.5101/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. CONFIGURAÇÃO DE DEMORA EXCESSIVA NA APRECIAÇÃO DO PLEITO ADMINISTRATIVO. DIREITO AO EXAME DO PEDIDO EM TEMPO RAZOÁVEL. SUPERAÇÃO DOS PRAZOS LEGAIS APLICÁVEIS NO CASO CONCRETO. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO inss. FIXAÇÃO DE ASTREINTES EM HIPÓTESE DE DESCUMPRIMENTO. PREVISÃO LEGAL. POSSIBILIDADE DE ADEQUAÇÃO DO VALOR CONFORME RAZOABILIDADE. DESPROVIMENTO  DA REMESSA NECESSÁRIA e da apelação. 

1 - A alteração da carreira de Perito Médico Federal, subordinada ao Ministério da Economia, órgão integrante da União, a partir do advento da MP 871/2019, convertida na Lei nº 13.846/2019, não altera a legitimidade passiva do INSS, uma vez que a causa de pedir no mandamus se resume à demora na conclusão do processo administrativo. Tendo o INSS a competência constitucional para conceder e gerir benefícios previdenciários e assistenciais, sendo o processo administrativo de concessão de benefícios deflagrado em seu âmbito, deve se concluir que possui legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança em que se pede a análise do requerimento administrativo em tempo razoável. 

2 - O mandado de segurança é ação constitucional prevista no art. 5º inciso LXIX, da Constituição Federal e disciplinada atualmente pela Lei 12.016/2009. Deflui do inciso LXIX do art. 5º da Constituição e do art. 1º da Lei 12.016/2009, que a ação mandamental se presta a proteger direito líquido e certo cujos fatos sejam incontroversos mediante provas pré-constituídas, documentalmente aferíveis e sem a necessidade de dilação comprobatória.

3 - Com base em princípio constitucional, derivado do disposto no art. 5.º, LXXVIII, da CF/88 e agora também reiterado em norma processual (art. 4º da Lei 13.105/2015 - Novo CPC) é assegurado o direito a razoável duração do processo. Outrossim, a Constituição Federal, em seu artigo 37, caput,  estabelece o princípio da eficiência como norte das atividades administrativas. tais princípios devem ser interpretados à luz do princípio da razoabilidade, igualmente de guarida constitucional. 

4 - Nesse diapasão, embora não se possa analisar na via do mandado de segurança o direito ou não ao benefício postulado em sede administrativa, posto que não comporta dilação probatória, é perfeitamente viável e até mesmo imperativo, diante dos preceitos acima mencionados, reconhecer o direito da parte impetrante ao exame do seu pedido na esfera administrativa em tempo razoável.

5 - A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece, em seus artigos 48 e 49, o dever da Administração decidir, conclusivamente, acerca de requerimentos administrativos, no prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por mais 30 (trinta), desde que devidamente motivada a prorrogação.

6 - Ainda, dispõe o artigo 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91 que “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”.

7 - No acordo firmado no RE 1.171.152/SC, estabeleceu-se, a partir de sua homologação pelo STF, em 08/02/2021, o prazo de 90 (noventa) dias para a conclusão de processos administrativos de concessão de benefício previdenciário ou assistencial, após o término da instrução do requerimento, fixando-se, ainda, prazos para realização de diligências necessárias ao encerramento da instrução, tendo em vista o panorama da COVID-19, inclusive.

8 - Como se afere do referido acordo, "o INSS dispõe do prazo de 90 (noventa) dias, contados do encerramento da instrução do requerimento, para concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de benefícios previdenciários e assistenciais (Cláusulas 1 e 2.1)", sendo que "para efeitos do referido acordo, tratando-se de benefício de prestação continuada, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo 45 (quarenta e cinco) dias após a data da realização da perícia médica (Cláusula 3.1) e da avaliação social (Cláusula 4.1), salvo nos locais de difícil provimento, em que se exige o deslocamento de servidor público, hipótese em que a perícia e a avaliação poderão ocorrer no prazo de até 90 (noventa) dias (Cláusulas 3.1.1 e 4.1.1).". Ainda, importa frisar que "conforme consta da Cláusula 6.1, os prazos definidos no acordo serão aplicáveis 6 (seis) meses após a sua homologação judicial, que se deu em 8/2/2021, salvo suspensão decorrente das medidas de contenção da pandemia da COVID-19 (Cláusula 6.2)."

9 - Aplicando-se o disposto no referido acordo aos processos em curso, a partir de 08/02/2021, ainda que superveniente à impetração, mais uma vez, deve se ter por norte a razoabilidade para aferir a existência de demora que represente violação ao princípio da razoável duração do processo, sendo o excesso antijurídico verificado no caso concreto. 

10 - Com efeito, o impetrante requereu administrativamente fornecimento de cópia do processo administrativo de benefício assistencial ao portador de deficiência em 16/01/2020, sendo que, até o momento da impetração, em 31/08/2020, não havia sido proferida qualquer decisão administrativa, seja para concluir acerca do cabimento ou não do benefício, seja para determinar diligências para conclusão da instrução, razão porque, em sentença, proferida em 24/11/2020, foi determinado o imediato cumprimento da ordem para que a autarquia apreciasse o requerimento administrativo do impetrante em prazo razoável.

11 - Não há que se falar, por seu turno, em indevida ingerência do poder judiciário na organização da administração pública, pois, como visto, a demora na análise do requerimento administrativo do benefício supera os prazos legais e mesmo o tempo que se pode considerar razoável para adoção das medidas necessárias a analisar o direito do impetrante, de modo que o que se realiza em sede judicial é apenas o controle de legalidade da atuação administrativa.

12 - Quanto à possibilidade de aplicação subsidiária do parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, impende registrar, mais uma vez, que o tempo decorrido entre o requerimento administrativo e a concessão da ordem supera, em muito, o prazo de 90 dias.

13 - A fixação de astreintes para hipótese de descumprimento de obrigação encontra previsão nos art. 536 e 537, § 1º do CPC/2015, sendo seu valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso.

14 - Não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, servindo como meio de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Precedentes do STJ. Todavia, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a multa prevista nos dispositivos citados, pode ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido.

15 - No caso em exame, o magistrado a quo determinou ao INSS que analisasse o requerimento administrativo do impetrante em prazo contado da intimação da sentença, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS em valor que considero razoável em face das circunstâncias do caso.

16 - Remessa necessária e apelação conhecidas, mas desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 2a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 11 de julho de 2022.

Documento eletrônico assinado por GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000982231v3 e do código CRC 4032d416.

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Signatário (a): GUSTAVO ARRUDA MACEDO
Data e Hora: 22/07/2022, às 18:24:21

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 11/07/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5055587-49.2020.4.02.5101/RJ

RELATOR: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO

PRESIDENTE: Desembargador Federal FLAVIO OLIVEIRA LUCAS

PROCURADOR(A): MARCELO DE FIGUEIREDO FREIRE

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO

Votante: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO

Votante: Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO

Votante: Desembargador Federal FLAVIO OLIVEIRA LUCAS

FLÁVIA MUNIC MEDEIROS PEREIRA

Secretária