Apelação Cível Nº 5016351-90.2020.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA - INMETRO contra sentença (82.1) proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro, que julgou extinta por falta de interesse de agir a execução fiscal ajuizada em face de AUTO POSTO SOLARIS LTDA e OUTRO, com base no art. 485, inciso VI, do CPC c/c art. 1º, § 1º da Resolução 547/CNJ, sob o fundamento ausência de movimentação útil há mais de um ano em execução de baixo valor.

Versa a causa de pedir sobre a cobrança de crédito não tributário no valor consolidado de R$ 5.476,46 (cinco mil quatrocentos e setenta e seis reais e quarenta e seis centavos), inscrita na Certidão de Dívida Ativa nº 54, Livro nº 232, Fl. 54 (1.2). 

Em suas razões recursais (85.1), a apelante postulou a reforma da sentença, alegando que:  a) a Portaria AGU nº 90/2023,  tendo em vista o disposto no art. 1º-A da Lei nº 9.469/97, e no § 2º do art. 19-D da Lei nº 10.522/02, estabeleceu uma análise dos procedimentos de cobrança que considera não só os custos de administração e cobrança, mas também a racionalidade, a economicidade e a eficiência na cobrança; b) para cumprimento do disposto em tal Portaria Normativa AGU 90, de 2023, foi editada a Portaria Normativa PGF/AGU 51/2023, onde nesta está regulamentada a recuperação de créditos pela via judicial, que estabelece política institucional que "pressupõe, no tocante ao custo de cobrança, a verificação do valor total atualizado dos créditos consolidados e devidos por um mesmo devedor por autarquia ou fundação pública federal credora, se igual ou superior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), ou não."; c)  "A aplicação, pela Procuradoria-Geral Federal, das medidas previstas em tal ato normativo pressupõe, a teor do art. 25 da Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 2023, a conclusão de projeto piloto circunscrito a um Tribunal Regional Federal e a fixação de cronograma nacional para sua adoção. O ato normativo prevê, para o período de transição normativa, parâmetros valorativos próprios conforme a natureza do crédito em questão.".

Não foram apresentadas contrarrazões.

 O Ministério Público Federal não foi intimado, por ser desnecessária sua manifestação, considerando que é prescindível a intervenção ministerial nas execuções fiscais, conforme determina o Enunciado nº 189, da Súmula do Superior Tribunal de Justiça.

É o relatório. Peço inclusão em pauta.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002612725v2 e do código CRC fd72e55b.

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Apelação Cível Nº 5016351-90.2020.4.02.5101/RJ

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, deve ser conhecido o recurso interposto.

O cerne da controvérsia cinge-se em verificar se escorreita a sentença que julgou extinguiu a execução fiscal, com base no art. 485, inciso VI, do CPC c/c art. 1º da Resolução 547/CNJ, de 22/02/2024, sob o fundamento de que ausente o interesse de agir.

O Supremo Tribunal Federal, em recurso repetitivo, no RE 1.355.208, fixou as teses do Tema nº 1.184, que versa sobre a extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, haja vista modificação legislativa posterior ao julgamento do RE 591.033 (Tema 109), que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto (Lei 12.767/2012), e a desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial.

Transcrevem-se as teses:

"1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis."

Por sua vez, a partir do julgamento do tema transcrito, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 547/2024, que institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário. Vejamos:

Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.

§ 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.

§ 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.

§ 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.

§ 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.

Art. 1º-A. Deverão ser igualmente extintas as execuções fiscais sem indicação do CPF ou CNPJ da parte executada. (incluído pela Resolução n. 617, de 12.3.2025)

Parágrafo único. O disposto no caput aplica-se em qualquer fase do processo, inclusive na análise da petição inicial. (incluído pela Resolução n. 617, de 12.3.2025)

Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.

§ 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.

§ 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa.

§ 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.

Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto:

I – comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, I);

II – existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, II); ou

III – indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado.

IV – a inclusão do crédito inscrito em dívida ativa no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin) de que trata a Lei nº 10.522/2002.  (incluído pela Resolução n. 617, de 12.3.2025)

Art. 4º Os cartórios de notas e de registro de imóveis deverão comunicar às respectivas prefeituras, em periodicidade não superior a 60 (sessenta) dias, todas as mudanças na titularidade de imóveis realizadas no período, a fim de permitir a atualização cadastral dos contribuintes das Fazendas Municipais.

Parágrafo único. O disposto no caput deve ser cumprido pelos cartórios sem a cobrança de emolumentos aos entes públicos. (incluído pela Resolução n. 617, de 12.3.2025)

Art. 5º Esta Resolução entra em vigor na data da sua publicação.

De início, cumpre destacar que a Resolução CNJ nº 547/24 foi editada no exercício da competência constitucional do CNJ, conforme disposto no art. 103-B, §4º, CF/1988, visando promover medidas para racionalizar e dar eficiência à tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário.

A Resolução CNJ nº 547/24, em consonância com o Tema nº 1.184 do STF, busca apenas dar eficiência à tramitação das execuções fiscais. Conforme as Notas Técnicas nº 06/2023 e 08/2023, ambas do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos do STF, o custo mínimo de uma execução fiscal, com base no valor da mão de obra, é de R$ 9.277,00 (nove mil, duzentos e setenta e sete reais), casos em que o protesto de certidões de dívida ativa costuma ser mais eficaz que o ajuizamento de execuções fiscais.

Com base nisso, nesses casos específicos, afasta-se a aplicação do art. 40 da Lei de Execução Fiscal, extinguindo-se as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis, em razão de não estar caracterizado o interesse de agir da parte, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa.

Por conseguinte, o disposto no art. 1º, §1º da Resolução CNJ nº 547/24 sobre ausência de movimentação útil há mais de um ano apenas repete o disciplinado pelo Tema nº 1.184 do Supremo Tribunal Federal, estabelecendo condição de procedibilidade para o ajuizamento e desenvolvimento de execuções fiscais de baixo valor.

Assim, a sua aplicação, nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil, deve ocorrer de forma imediata aos processos em curso, uma vez que apenas consiste em fornecer interpretação de norma preexistente em consonância com o aperfeiçoamento da gestão administrativa do Poder Judiciário. 

Por conseguinte, nos termos da Portaria Normativa AGU nº 90, que regulamenta o disposto no art. 1º-A da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, e no art. 19-D da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, no que se refere ao ajuizamento seletivo de ações, assim o dispõe: 

"Art. 4º Sem prejuízo do disposto no art. 3º, fica autorizado o não ajuizamento de ações judiciais para cobrança dos créditos referidos nesta Portaria Normativa quando:

I - o valor total atualizado dos créditos da União relativos a um mesmo devedor, cobrados pela Procuradoria-Geral da União, for igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

II - o valor total atualizado dos créditos inscritos em dívida ativa, exigíveis e pendentes de ajuizamento, de autarquia ou fundação pública federal credora, cobrados pela Procuradoria-Geral Federal, consolidados e devidos por um mesmo devedor, for igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); ou

III - o valor atualizado do crédito for igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), no caso de créditos decorrentes de multas aplicadas pelo Tribunal de Contas da União.

Parágrafo único. Em caso de litisconsórcio passivo necessário relativo a devedores não solidários, deverá ser considerado como limite a soma dos créditos."

Desse modo, verifica-se que, conforme o entendimento da própria Advocacia Geral da União, não haveria interesse no ajuizamento da presente execução fiscal, nos parâmetros do art. 4, II, da Portaria Normativa AGU nº 90.

A apelante argumenta, ainda, que os valores mínimos para averiguar a racionalidade, a economicidade e a eficiência na cobrança não seriam aplicados às multas administrativas, em razão de sua finalidade precipuamente extrafiscal, isto é, voltado à punição dos infratores administrativos pelos atos ou omissões que colocam em risco ou violam o meio ambiente, a saúde e a segurança da população e do consumidor, as relações de consumo etc., de modo que o princípio da eficiência não pode ser compreendido apenas no sentido da satisfação do crédito público em si, mas também na realização do interesse público presente na norma de regulação que lhe atribui fundamento legal.

Contudo, conforme pode ser observado nos dispositivos acima, a Portaria Normativa AGU nº 90 não realiza distinção entre a finalidade de seus créditos inscritos em dívida ativa no momento da aferição de sua seletividade.

Cumpre destacar que, durante a 14.ª Sessão Ordinária de 2024 do CNJ, relatada pela conselheira Daiane Nogueira de Lima, o Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Norte e o Conselho de Medicina Veterinária de Goiás apresentaram as Consultas 0005858-02.2024.2.00.0000 e 0002087-16.2024.2.00.0000, respectivamente, questionando se a decisão do CNJ seria válida para os conselhos de fiscalização profissional, mesmo que esses possuíssem legislação específica, ocasião na qual o CNJ reforçou que a norma é válida para as execuções fiscais dessas entidades e de toda a administração direta ou indireta.

Assim, a existência da Portaria Normativa AGU nº 90 não afasta a aplicação das disposições constantes na Resolução nº 547 do CNJ.

Para fins de cumprimento das teses fixadas, a Resolução nº 547 de 22/02/2024, estabelece em seu art. 1º, § 1º, que "deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.".

Verifica-se que a ação foi ajuizada em 16/03/2020.

Em 20/10/2022, foi deferido o redirecionamento da execução fiscal ao sócio administrador Sr. J. C. D. S. e a utilização do sistema SISBAJUD (28.1).

Em resposta ao SISBAJUD, houve bloqueio de R$ 53,80 (cinquenta e três reais e oitenta centavos) das contas do executado (37.1)

Em continuidade, o juízo a quo deferiu a solicitação de penhora de bens em dois endereços apontados pela parte exequente (43.1; 54.1). Contudo, não houve o cumprimento do mandado de penhora, visto que o primeiro endereço indicado se tratava de um imóvel abandonado (46.1) e o segundo não foi localizado (60.1).

Após, foi realizada a consulta ao sistema RENAJUD, no qual não foram localizados veículos (71.1; 71.2). 

Em 15/03/2024, houve a suspensão da execução fiscal, tendo em vista o pedido da parte exequente (75.1).

Em seguida, na data de 04/09/2025, adveio a sentença extintiva, que considerou que devem ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis (82.1).

Destaca-se que a constrição de bens ou valores de quantia irrisória não configura ato idôneo para interromper o curso do prazo da prescrição intercorrente, nem movimentação útil para os fins da Resolução CNJ n. 547/2024, por não representar medida concreta de satisfação de crédito executado.

Destarte, tendo em conta que o débito exequendo, quando do ajuizamento, não alcançou o valor mínimo previsto no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Resolução nº 547/2024-CNJ, e considerando que, de fato, não se verifica a movimentação útil na presente demanda, há mais de 1 ano, impõe-se a manutenção da sentença, porquanto configurada a ausência do interesse de agir.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO  ao recurso de apelação.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002612726v6 e do código CRC 35f52ba8.

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Apelação Cível Nº 5016351-90.2020.4.02.5101/RJ

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. VALOR INFERIOR A DEZ MIL REAIS. RESOLUÇÃO CNJ Nº 547/2024. TEMA 1.184/STF. Portaria Normativa AGU nº 90. penhora de valor de quantia irrisória. INTERESSE DE AGIR NÃO CONFIGURADO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que extinguiu execução fiscal ajuizada para cobrança de multa administrativa, por ausência de interesse de agir, com fundamento no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se a execução fiscal de valor inferior a R$ 10.000,00 pode ser extinta por ausência de interesse de agir, à luz do Tema 1.184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O STF, no julgamento do Tema 1.184 (RE 1.355.208/SC), firmou a tese de que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, em observância ao princípio da eficiência administrativa.

4. A Resolução CNJ nº 547/2024, ato normativo de caráter processual, estabelece que execuções fiscais ajuizadas com valor inferior a R$ 10.000,00 devem ser extintas quando, ainda que citado o executado, não houver localização de bens penhoráveis.

5. Não há afronta à competência legislativa da União, pois o CNJ, no exercício de sua função constitucional (art. 103-B, § 4º, II, da CF/88), disciplinou aspectos procedimentais para assegurar a eficiência na tramitação das execuções fiscais.

6. Cumpre destacar que, durante a 14.ª Sessão Ordinária de 2024 do CNJ, relatada pela conselheira Daiane Nogueira de Lima, o Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Norte e o Conselho de Medicina Veterinária de Goiás apresentaram as Consultas 0005858-02.2024.2.00.0000 e 0002087-16.2024.2.00.0000, respectivamente, questionando se a decisão do CNJ seria válida para os conselhos de fiscalização profissional, mesmo que esses possuíssem legislação específica, ocasião na qual o CNJ reforçou que a norma é válida para as execuções fiscais dessas entidades e de toda a administração direta ou indireta. Assim, a existência da Portaria Normativa AGU nº 90 não afasta a aplicação das disposições constantes na Resolução nº 547 do CNJ.

7. A constrição de bens ou valores de quantia irrisória não configura ato idôneo para interromper o curso do prazo da prescrição intercorrente, nem movimentação útil para os fins da Resolução CNJ n. 547/2024, por não representar medida concreta de satisfação de crédito executado.

8. Tendo em conta que o débito exequendo, quando do ajuizamento, não alcançou o valor mínimo previsto no art. 1º, §§ 1º e 2º, da Resolução nº 547/2024-CNJ, e considerando que, de fato, não se verifica a movimentação útil na presente demanda, há mais de 1 ano, impõe-se a manutenção da sentença, porquanto configurada a ausência do interesse de agir.

IV. DISPOSITIVO

9. Apelação desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 27 de novembro de 2025.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 18/11/2025 A 27/11/2025

Apelação Cível Nº 5016351-90.2020.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária