Apelação Cível Nº 5007457-70.2021.4.02.5108/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
UNIÃO FEDERAL opõe em face do que deu provimento ao recurso de apelação da embargada, cuja ementa foi redigida nos seguintes termos:
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. RETENÇÃO DE VALORES DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). DÉBITO PREVIDENCIÁRIO DE ÓRGÃO LEGISLATIVO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES FINANCEIRAS. AUTONOMIA FUNCIONAL E ORÇAMENTÁRIA DA CÂMARA MUNICIPAL. ILEGALIDADE DA RETENÇÃO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE CABO FRIO contra sentença que julgou improcedente a pretensão de impedir que a UNIÃO FEDERAL realize retenções sobre a cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) destinada ao Município, com fundamento em débitos previdenciários de responsabilidade da Câmara Municipal de Cabo Frio. O MUNICÍPIO narrou que, em 08/10/2021, houve retenção de R$ 290.724,41, além de R$ 20.176,27 em juros, totalizando R$ 310.900,68, e informou que novas retenções estariam ocorrendo diariamente, apesar da autonomia financeira e administrativa da Câmara Municipal, a quem competiria a responsabilidade direta pelo pagamento dos débitos.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em apurar a constitucionalidade e legalidade da retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) pela UNIÃO, com fundamento em contribuições previdenciárias devidas pela Câmara Municipal de Cabo Frio, à luz dos princípios da separação dos poderes, da autonomia financeira do Legislativo municipal e da intranscendência subjetiva das sanções.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O art. 160, §1º, I, da Constituição Federal autoriza a retenção de recursos do FPM para pagamento de créditos da União e suas autarquias, mas tal autorização deve ser interpretada em harmonia com os demais princípios constitucionais, especialmente a separação dos poderes e a autonomia orçamentária da Câmara Municipal.
4. A Câmara Municipal, embora integre a estrutura do Município e não possua personalidade jurídica própria, goza de autonomia funcional, administrativa e financeira, nos termos dos arts. 29-A e 168 da CF/88, sendo diretamente responsável por gerir seus recursos e obrigações, inclusive as previdenciárias.
5. A jurisprudência consolidada do STF, ao julgar o RE 770.149 (Tema 743 da Repercussão Geral), firmou entendimento no sentido de que o Município não pode ser penalizado por débitos da Câmara Municipal, em respeito ao princípio da intranscendência das sanções financeiras, mesmo que figure formalmente como sujeito passivo das obrigações.
6. A retenção de verbas do FPM por débitos da Câmara configura sanção indevida ao Poder Executivo municipal, que não tem ingerência sobre a execução orçamentária do Legislativo, violando o equilíbrio entre os Poderes e a capacidade do Município de prestar serviços públicos essenciais.
7. A devolução dos valores retidos indevidamente deve observar os critérios aplicáveis às condenações de natureza não tributária, com correção monetária pelo IPCA-E desde cada retenção e juros de mora conforme o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, a partir da citação.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso provido.
Teses de julgamento:
1. A retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) pelo inadimplemento de obrigações previdenciárias da Câmara Municipal é inconstitucional, por violar a autonomia do Poder Legislativo municipal e o princípio da intranscendência das sanções financeiras.
2. O Município não pode ser penalizado com sanções financeiras que decorrem de atos ou omissões de órgão autônomo, como a Câmara Municipal, cuja gestão orçamentária é independente.
A parte embargante alega, em síntese, omissões e contradições relevantes: ausência de análise do art. 160, §1º, I, da CF, que autoriza a retenção; aplicação indevida do Tema 743 a hipótese distinta; contradição entre o reconhecimento de que o Município é o sujeito de direito único e a conclusão de que não pode responder por dívidas da Câmara; omissão quanto a precedentes do STJ que afirmam inexistir personalidade jurídica das Câmaras Municipais; e falta de enfrentamento do argumento de que a retenção não tem natureza sancionatória, mas compensatória, com base no art. 33, §7º, da Lei 8.212/91.
Pede o acolhimento dos embargos para sanar as omissões e contradições, com prequestionamento dos dispositivos constitucionais e legais (arts. 2º, 18, 31, 70 e 160, §1º, I, da CF; art. 41 do CC; art. 75, III, do CPC; e art. 33, §7º, da Lei 8.212/91), sustentando a legitimidade da retenção dos valores do FPM como medida constitucional e não sancionatória.
O MUNICÍPIO DE CABO FRIO apresentou .
É o necessário relatório.
VOTO
Os embargos de declaração, segundo a norma do art. 1.022 do CPC, constituem recursos de fundamentação vinculada, restritos a situações em que manifesta a incidência do julgado em obscuridade, contradição ou omissão, admitindo-se também a sua utilização para a correção de inexatidões materiais e, ainda, com um pouco de liberalidade, para reconsideração ou reforma de decisões manifestamente equivocadas.
Têm alcance limitado, porquanto servem, tão somente, para remediar pontos que não estejam devidamente claros, seja em razão da falta de análise de um determinado aspecto considerado fundamental, seja por haver contradição interna ou obscuridade nos pontos já decididos, de tal sorte que o antecedente do desfecho decisório não se harmoniza com a própria decisão, que, com efeito, torna-se ilógica.
O Excelso Supremo Tribunal Federal, o Colendo Superior Tribunal de Justiça e este Egrégio TRF da 2ª Região possuem entendimento consolidado no sentido de que o órgão julgador não está obrigado a se expressar sobre todos os argumentos apresentados pela embargante, ou sobre dispositivos constitucionais, ou infraconstitucionais, quando o acórdão ou sentença se pronunciam de forma clara e suficiente, acerca das questões suscitadas, manifestando-se sobre todos os argumentos que, em tese, poderiam infirmar a conclusão adotada pelo Juízo. Confiram-se os precedentes:
"... A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o órgão judicante não é obrigado a se manifestar sobre todos os argumentos das partes, bastando que explicite as razões suficientes para a formação de seu convencimento, conforme o art. 93, IX, da Constituição Federal." (Rcl 70083 AgR-ED, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 06-11-2024, DJe-s/n 08-11-2024)."
"... A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que não incorre em negativa de prestação jurisdicional o julgador que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adota fundamentação suficiente para decidir de modo integral a lide, apenas não acatando a tese defendida pela parte recorrente." (EDcl no AgInt na ImpExe na ExeMS n. 19.677/DF, Relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, Primeira Seção, julgado em 17/12/2024, DJEN de 20/12/2024)."
"... O julgador não está obrigado a se manifestar sobre todos os dispositivos legais invocados, mas apenas sobre aqueles necessários à resolução da controvérsia, conforme o princípio do livre convencimento motivado." (TRF2, AgInt 5004125-88.2024.4.02.0000, Relator: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, 8ª Turma Especializada, DJ: 10/02/2025)."
Na hipótese, a UNIÃO sustenta que a decisão ora guerreada incorreu em omissões e contradições, uma vez que não enfrentou todos os argumentos apontados e apresentou inconsistências. Contudo, uma análise minuciosa do acórdão embargado revela que as alegações da embargante não se configuram como vícios passíveis de correção pela via dos embargos de declaração, mas sim como mero inconformismo com o resultado do julgamento.
A embargante aduz que o acórdão teria se omitido quanto ao exame do alcance e aplicabilidade do artigo 160, §1º, inciso I, da Constituição Federal. No entanto, o voto condutor do acórdão expressamente enfrentou o dispositivo constitucional em questão, promovendo sua interpretação no contexto dos demais princípios constitucionais.
A propósito, sobre o ponto considerado omisso pela parte embargante, consta do :
"(...)
3. O art. 160, §1º, I, da Constituição Federal autoriza a retenção de recursos do FPM para pagamento de créditos da União e suas autarquias, mas tal autorização deve ser interpretada em harmonia com os demais princípios constitucionais, especialmente a separação dos poderes e a autonomia orçamentária da Câmara Municipal. (...)"
Verifica-se que o não se omitiu, mas sim interpretou o artigo 160, §1º, inciso I, da CF/88 à luz dos princípios da separação de poderes e da autonomia orçamentária da Câmara Municipal, concluindo que a autorização ali contida deve ser temperada por tais princípios. A discordância com a interpretação adotada não configura omissão.
A embargante sustenta que o acórdão aplicou o Tema 743 do STF de forma extensiva e sem distinção fática, não demonstrando a correlação entre a negativa de certidão e a retenção de repasses constitucionais. Contudo, o acórdão dedicou-se a explicitar a pertinência do precedente e a analogia utilizada.
A propósito, sobre o ponto considerado omisso pela parte embargante, consta do :
5. A jurisprudência consolidada do STF, ao julgar o RE 770.149 (Tema 743 da Repercussão Geral), firmou entendimento no sentido de que o Município não pode ser penalizado por débitos da Câmara Municipal, em respeito ao princípio da intranscendência das sanções financeiras, mesmo que figure formalmente como sujeito passivo das obrigações. (…) A ratio decidendi do Tema 743 é de suma importância para o deslinde da presente controvérsia. O Excelso STF reconheceu que, embora a Câmara Municipal não possua personalidade jurídica própria, sua autonomia funcional e orçamentária, garantida pela Constituição, impede que o Poder Executivo municipal seja penalizado por débitos gerados pelo Poder Legislativo. A Corte entendeu que a recusa de certidão de regularidade fiscal ao Município, em razão de dívidas da Câmara, configuraria uma sanção financeira que transcenderia a esfera de responsabilidade do órgão devedor, atingindo o Poder Executivo e, em última instância, a população municipal, que depende dos recursos para a prestação de serviços essenciais. (…) A retenção do FPM é uma medida ainda mais gravosa do que a recusa de certidão, pois afeta diretamente o fluxo de caixa do Município e a capacidade de prestação de serviços públicos. '''
O demonstrou, de forma clara e fundamentada, a ratio decidendi do Tema 743 e sua aplicação analógica à hipótese de retenção do FPM, caracterizando-a como sanção financeira. A manifestação exaustiva sobre o tema afasta a alegação de omissão.
A embargante alega contradição entre o reconhecimento de que a Câmara Municipal não possui personalidade jurídica própria (sendo o Município o sujeito de direito) e a conclusão de que o Município não pode ser atingido pela retenção do FPM. Todavia, a decisão embargada estabeleceu uma clara distinção entre a perspectiva formal e a material.
A propósito, sobre o ponto considerado contraditório pela parte embargante, consta do :
"(...)
4. A Câmara Municipal, embora integre a estrutura do Município e não possua personalidade jurídica própria, goza de autonomia funcional, administrativa e financeira, nos termos dos arts. 29-A e 168 da CF/88, sendo diretamente responsável por gerir seus recursos e obrigações, inclusive as previdenciárias. (...)''
O explicitou que, embora o Município seja a pessoa jurídica para fins de legitimidade passiva da obrigação, a autonomia da Câmara Municipal a torna responsável direta pela gestão de suas obrigações. A conclusão de que o Poder Executivo municipal não pode ser penalizado pela retenção do FPM por dívida da Câmara decorre dessa autonomia e do princípio da intranscendência das sanções, não de uma contradição interna.
A embargante aponta omissão por não terem sido enfrentados os precedentes do STJ invocados nas contrarrazões da apelação, que versam sobre a ausência de personalidade jurídica das Câmaras Municipais e a responsabilidade do Município pelas obrigações tributárias. Contudo, o acórdão mencionou e ponderou tais precedentes.
A propósito, sobre o ponto considerado omisso pela parte embargante, consta do :
A UNIÃO, em sua defesa, argumenta que, apesar da autonomia funcional e orçamentária, a Câmara Municipal não possui personalidade jurídica própria, sendo um órgão do MUNICÍPIO. Assim, para fins de responsabilidade tributária, o MUNICÍPIO seria o único sujeito passivo das obrigações, conforme o art. 18 da CF/88, o art. 41 do Código Civil e o art. 75 do CPC. Essa tese é corroborada por precedentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ), como os citados na contestação e na sentença, que afirmam que a Câmara de Vereadores não possui legitimidade para discutir em juízo a validade da cobrança de contribuições previdenciárias, cabendo ao Município figurar no polo ativo ou passivo da demanda. '
O acórdão não ignorou os precedentes do STJ, mas os considerou em sua análise, reconhecendo a tese formal da ausência de personalidade jurídica da Câmara, para então aprofundar a discussão sob a ótica dos princípios constitucionais da separação de poderes e da intranscendência das sanções, que relativizam a aplicação estrita dessa tese em relação à penalização do Poder Executivo municipal.
A embargante alega que o acórdão se omitiu ao qualificar a retenção do FPM como "sanção financeira" e não como mero mecanismo de compensação de créditos. Contudo, o acórdão explicitamente qualificou a natureza da retenção, afastando a compreensão de mera compensação.
A propósito, sobre o ponto considerado omisso pela parte embargante, consta do :
A retenção de FPM, no caso em tela, possui natureza de sanção financeira. Ao condicionar o repasse de verbas federais ao pagamento de débitos da Câmara Municipal, a União impõe ao Poder Executivo municipal uma penalidade por uma dívida que não gerou e sobre a qual não tem controle direto. O Município já repassa à Câmara os duodécimos necessários para sua manutenção e para o cumprimento de suas obrigações, incluindo as previdenciárias. (…) A retenção do FPM, nesse contexto, não se configura como um mero mecanismo de adimplemento de obrigação inadimplida pelo ente federativo como um todo, mas sim como uma sanção indevidamente aplicada ao Poder Executivo por ato de outro Poder.
O acórdão claramente adotou a tese de que a retenção configura uma sanção financeira, justificando essa qualificação em face do impacto no Poder Executivo e na prestação de serviços públicos. A decisão, portanto, não se omitiu, mas fez uma opção interpretativa fundamentada.
A embargante argumenta que o acórdão se omitiu quanto ao regime constitucional de controle e responsabilidade dos órgãos municipais, em especial a competência do Tribunal de Contas. No entanto, o voto embargado abordou a questão da fiscalização.
A propósito, sobre o ponto considerado omisso pela parte embargante, consta do :
'Se a Câmara não cumpre suas obrigações, a responsabilidade pela fiscalização e eventual responsabilização recai sobre os órgãos de controle competentes (Tribunal de Contas, Ministério Público), e não sobre o Poder Executivo municipal, que já cumpriu sua parte ao repassar os recursos.
O acórdão expressamente indicou a responsabilidade dos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas e o Ministério Público, pela fiscalização e responsabilização das Câmaras Municipais. Assim, o tema foi considerado, afastando a alegação de omissão.
Desse modo, verifica-se que a decisão proferida por esta E. 8ª Turma Especializada se encontra devidamente fundamentada e sem vícios.
Os embargos de declaração revelam mero inconformismo com o julgado e pretendem rediscutir a matéria sob outros argumentos, o que, a toda evidência, não pode ocorrer pela via eleita.
Em síntese, não há nenhuma omissão, obscuridade, contradição ou erro a justificar o manejo dos aclaratórios, na forma do art. 1.022 do CPC.
Considerar-se-ão prequestionadas as matérias constitucionais e/ou infraconstitucionais debatidas nos autos, nos termos do art. 1.025 do CPC/2015.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO aos embargos de declaração.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002620955v8 e do código CRC 5f51131e.
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