Apelação/Remessa Necessária Nº 5056283-51.2021.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação interposta por V. A. C., por representação, com relação a sentença do evento 22 (processo originário) que, nos autos do mandado de segurança impetrado em face do GERENTE EXECUTIVO CENTRO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO, concedeu a ordem para que se procedesse à apreciação do requerimento administrativo, protocolo nº 71697296, de 02/10/2020, referente ao NB. 21/195.351.551-4, em 30 dias, prorrogável por igual período se de forma expressamente motivada.

Em seu questionamento (evento 43 do processo originário), a impetrante/apelante mostra-se insatisfeita pelo fato de não haver sido fixada multa pecuniária ou qualquer outro ato coercitivo pelo descumprimento da ordem. E por entendê-la necessária, aliás, desde o seu pedido inicial, nos termos dos artigos 497, 536, § 1º e 537 do Código de Processo Civil, reitera pedido para que ela seja arbitrada pelo ato de desobediência, no valor diário de R$ 1.000,00, com reversão em seu favor.

Contrarrazões no evento 52 (processo originário), observando que a sentença proferida em 27/07/2021, concedeu prazo de 30 dias prorrogáveis por igual período, porém, antes mesmo do prazo vencido (23/08/2021), a impetrante apelante recorre de uma pretensão não resistida, configurando a falta de interesse de agir, deve a improcedência do pedido ser reconhecida.

Por força da remessa necessária e da apelação, foram os autos remetidos a este Tribunal, tendo o Ministério Público Federal, no evento 4, opinado pelo desprovimento da apelação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MARCELO DA ROCHA ROSADO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000847291v3 e do código CRC 0e1e0790.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5056283-51.2021.4.02.5101/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e da apelação porque presentes seus pressupostos.

A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF. art. 5º, LXXVIII).

Desse modo, a demora abusiva da Administração Pública para analisar procedimento administrativo viola diversas garantias constitucionais, inclusive o direito de petição, como já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

"O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no art. 5º, XXXIV, 'a', da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apresentar tempestiva resposta. (...) A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir obrigação que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da eficiência, na medida em que denuncia a incapacidade do Poder Público em desempenhar, num prazo razoável, as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento (nesse sentido, o comando do art. 5º, LXXVIII, da CF). Fere, também, a moralidade administrativa, por colocar em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve depositar, na Administração. Por isso que semelhante conduta se revela ilegal e abusiva, podendo ser coibida pela via mandamental, consoante previsto no art. 1.º, caput, da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009" (MS 19.132/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe 27.3.2017).

O legislador buscou atender ao comando constitucional, disciplinando o dever de a Administração Pública decidir de modo célere. De modo geral, o administrador possui prazo de 30 dias para decidir, contados da conclusão da instrução do processo administrativo, nos termos do art. 49, da Lei 9.784/99.

O processo administrativo previdenciário, entretanto, tem prazo específico, previsto no § 5º, do art. 41-A da Lei 8.213/91: “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”.

É importante destacar, todavia, que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, inviabilizando o atendimento do prazo assinalado pelo legislador. Esse fato deve ser considerado no presente caso, na forma do art. 22, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro: “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. Tal disposição é essencial no presente caso, uma vez que, como alertam as clássicas palavras de Georges Ripert, “quando o Direito ignora a realidade, a realidade se vinga ignorando o Direito”.

Considerando as reais dificuldades do gestor previdenciário, provocadas pela notória escassez de recursos humanos e pessoais, considero razoável o prazo de 120 dias para a análise do requerimento administrativo. Caso esgotado esse prazo, deve o INSS analisar o requerimento no prazo máximo de 30 dias.

No presente caso, face da sua juridicidade, faço minhas as palavras contidas no i. parecer do Procurador Regional da República da 2ª Região, Dr. Vagner Leão da Costa:

“Trata-se de mandado de segurança impetrado por V. A. C., representada por seu curador M. A. F. C., contra ato do CHEFE DO SETOR DE BENEFICIOS INSS APS COPACABANA - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Rio de Janeiro, com vistas à prolação de ordem que determine a imediata análise do processo administrativo de Revisão - Entidade Conveniada (NB 21/195.351.551-4), protocolo de requerimento administrativo n.º 71697296.

Alega que a autoridade coatora, até a data da impetração do presente mandamus, não havia apreciado seu pedido administrativo de revisão de benefício, o qual fora protocolado em 02/10/2020, violando seu direito líquido e certo de ter seu pedido analisado em tempo razoável.

O d. juiz de piso concedeu a segurança, cabendo destacar o seguinte trecho da r. sentença, in verbis:

(...) Registre-se que o artigo 49 da Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração federal, prevê que, concluída a instrução, a administração tem prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. ”

Cumpre ressaltar, portanto, que somente após a conclusão da instrução inicia-se a contagem do prazo de 30 (trinta dias) para Administração decidir, previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/1999.

Em suma, é forçoso concluir que o art. 49 da Lei 9.784/99, invocado pela impetrante, assinala o prazo de 30 dias para que a Administração promova sua decisão final no processo administrativo, a contar da conclusão da fase de instrução processual e não do protocolo do requerimento feito pelo administrado.

Em outros termos, a lei não fixa um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução. É preciso então analisar todo o contexto, para possibilitar aferir se, no caso concreto, foi ultrapassado o prazo razoável de duração do processo administrativo.

Segundo narrado, o requerimento administrativo foi protocolado em 02/10/2020 e a presente ação mandamental impetrada em 07/06/2021.

São decorridos mais de 9 meses sem finalização do requerimento, o que em situações normais seria considerado desarrazoado. Não obstante, a situação fática narrada pelo INSS não pode ser desconsiderada. É fato notório que está havendo aposentadoria em massa de servidores do INSS, sem reposição dos quadros por parte do Governo Federal. Igualmente é fato notório que a demanda de serviços previdenciários vem aumentando enormemente em razão dos requerimentos de aposentadoria por segurados receosos de serem prejudicados pela reforma da previdência. Mais do que uma ordem cronológica de requerimentos de benefícios, é preciso ponderar que alguns benefícios (v.g., pensão por morte), significam a única fonte de sustento dos dependentes, situação drástica que tende a não ocorrer nessa corrida pelas concessões de aposentadorias.

A evocação dos princípios da Separação dos Poderes e da Reserva do Possível não convence, porquanto não se prestam a tolher o direito do administrado de ver respeitado o direito positivo ou o poder/dever do Judiciário de reconhecer e e remediar o descumprimento das normas jurídicas.

É mesmo possível que a situação vertente ultrapasse os limites e a alçada da Autoridade Impetrada, mas isso por si só não a exonera da legitimidade passiva para a causa ou de fazer cumprir o que restar decidido nestes autos, pois considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado (art. 6º, §3º, Lei 12.016/09), no caso, omitir-se de dar andamento ao requerimento, e não aquela com poderes para solucionar o problema.

 A alegação de quebra da isonomia merece mais intenso escrutínio, uma vez que toda a coletividade de segurados e beneficiários conta com a legítima expectativa de que os requerimentos serão decididos pela autarquia com base em critério uniforme e isonomicamente aplicado.

No ponto, é possível que uma jurisdição que solucione conflitos em um cenário de amplo descumprimento de direitos dos administrados eventualmente atue de maneira não uniforme ou mesmo favoreça quem tenha mais fácil acesso ao processo.

Contudo, sendo inafastável a jurisdição, não se pode tolher o direito de ação, sendo certo que os tribunais, mediante seus centros de inteligência, estão atuando para identificar e propor tratamento adequado de demandas estratégicas ou repetitivas e de massa no Poder Judiciário brasileiro (Resolução CNJ nº 349, de 23/10/2020).

Portanto, centrado o juiz apenas no caso concreto, descabe invocar elementos de decisão voltados à macro solução questão, até por falta de elementos fáticos e jurídicos nos autos para tanto.

Assim, promove-se a isonomia quando se assegura respeito à ordem jurídica, mediante reconhecimento e remediação da violação de direitos subjetivos.

Em que pese o reconhecimento pelo Juízo de que não há indício de omissão voluntária por parte da Autoridade Coatora, dada a situação fática narrada pelo INSS que não pode ser desconsiderada, há que ser ponderado, por outro lado, que a Impetrante também não pode ficar ad eternum aguardando uma resposta por parte da Impetrada quanto ao seu requerimento, devendo ser fixado um prazo razoável de mais 30 dias para que se faça uma análise no requerimento administrativo.

 Importante consignar que, escoado o prazo de 30 dias, a omissão da Autoridade Coatora deverá ser interpretada como indeferimento, devendo a Impetrante se socorrer das vias ordinárias para pleitear a revisão do benefício.

Considerando que não cabe ao Judiciário adentrar no mérito administrativo substituindo o juízo de valor a ser realizado pela autarquia, certo é que o comando "proceder à apreciação do pedido" que constará do dispositivo não significa necessariamente decisão de deferimento/indeferimento.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA e JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, com base no art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora adote as providências cabíveis a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, excepcionalmente prorrogável por igual período de forma expressamente motivada, proceda à apreciação do pedido de revisão do benefício NB 1953515514, protocolo de requerimento n.º 71697296 (CPF da Impetrante n° 07434376759).

Alinhe-se, por oportuno, que obrou com acerto o em. julgador ao desprover os embargos de declaração opostos pela autora, eis que a “aplicação de multa é medida coercitiva de cumprimento da obrigação, e não pedido em si. Dessa forma, tal pedido poderá ser analisado caso ocorra o descumprimento por parte do Impetrado”.

Nessa perspectiva, correto o decisum que determinou a efetivação de providências para que se proceda à apreciação do pedido de revisão do benefício em questão, no prazo de 30 (trinta) dias, excepcionalmente prorrogável por igual período de forma expressamente motivada.

A propósito do tema transcrevem-se os seguintes julgados:

MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DECORRIDO OPRAZO LEGAL PARA ANÁLISE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO VIOLADO. VIA ADEQUADA. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO IMPROVIDAS. 1. Na hipótese dos autos, a impetrante formulou requerimento administrativo (Nº 184.792.042-5) de concessão de benefício de pensão por morte em 06/08/2018, o qual permaneceu pendente de apreciação pelo INSS além do prazo legal, sendo que até a data da impetração deste mandamus a autarquia ainda não havia proferido decisão, encontrando-se o processo administrativo ainda “em análise”. 2. Cumpre ressaltar que a duração razoável dos processos é garantia constitucionalmente assegurada aos administrados consoante expressa disposição do art. 5º, inc. LXXVIII, da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional nº 45/04. 3. Com efeito, a Administração Pública tem o dever de analisar em prazo razoável os pedidos que lhe são submetidos, sob pena de causar prejuízo ao administrado e de descumprir o princípio da celeridade processual, também assegurado constitucionalmente aos processos administrativos. 4. Ademais, consoante preconiza o princípio constitucional da eficiência, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, o administrado não pode ser prejudicado pela morosidade excessiva na apreciação de requerimentos submetidos à Administração Pública. Assim, a via mandamental é adequada para a garantia do direito do administrado. 5. O art. 49 da Lei nº 9.784/99 fixa o prazo de até 30 dias para que a Administração Pública decida a questão posta em processo administrativo, salvo se houver motivo que justifique de maneira expressa a prorrogação do referido lapso temporal. Além do aludido prazo legal, o art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991 e o art. 174 do Decreto nº 3.048/1999, que dispõem especificamente sobre a implementação de benefícios previdenciários, preveem o prazo de 45 dias para o primeiro pagamento, contados a partir da data da apresentação dos documentos necessários pelo segurado. 6. Não se observa, ainda, violação aos princípios da separação dos poderes (artigo 2º, CF/88), pois o Judiciário foi legitimamente chamado à sua atividade jurisdicional, ante pleito de proteção a direito constitucional. E da isonomia, sendo que todos são iguais perante a lei, na medida de suas desigualdades, o que reclama da Administração a aferição das urgências no caso concreto. 7. No caso vertente, resta evidenciado que a autoridade impetrada desrespeitou os prazos estabelecidos em legislações ordinárias, que regulam tanto o processo administrativo em geral, como os processos administrativos de requerimentos de benefícios no âmbito da Previdência Social. 8. Inexiste amparo legal para a omissão administrativa da autarquia previdenciária, verificando-se no caso o descumprimento de normas legais e a violação aos princípios da legalidade, da razoável duração do processo, da eficiência na prestação de serviço público, sujeitando-se, portanto, ao controle jurisdicional visando a reparação de lesão a direito líquido e certo. 9. Por derradeiro, não há condenação em honorários advocatícios em sede de mandado de segurança, nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF. 10. Remessa oficial, tida por interposta, e apelação do INSS não providas (APELAÇÃO CÍVEL.SIGLA_CLASSE: ApCiv 5002180- 19.2018.4.03.6121, TRF3 – 3ª Turma, Intimação via sistema DATA: 09/10/2020.)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REEXAME NECESSÁRIO.REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. INSS. PRAZO RAZOÁVEL. LEI N.º 9.784/99. SENTENÇA MANTIDA. - Pretende-se no presente mandamus que a autoridade impetrada seja compelida a dar andamento ao pedido de aposentadoria por tempo de contribuição NB (42) 170.513.849-4. - A deficiência interna do ente público, em razão do elevado número de solicitações, em comparação com a precária estrutura de trabalho existente, não pode servir de justificativa para o descumprimento do seu dever legal (Lei n.º 9.784/99, artigos 48 e 49) e para a violação do direito constitucionalmente garantido do impetrante de obter resposta em tempo razoável (art. 5º, inciso LXXVIII). Precedentes. - Dessa forma, requerido o benefício em 26/05/2015, constata-se que a parte autora, na data de impetração do presente mandado de segurança (17/03/2016), encontrava-se há mais de 9 meses à espera da análise de sua pretensão de concessão de aposentadoria e evidencia-se que foi ultrapassado o prazo legal, bem como que, ainda que se considerem as dificuldades de recursos humanos e estruturais, além do elevado número de solicitações sob sua responsabilidade, transcorreu tempo suficiente para que a administração pública, no caso o INSS, concluísse o procedimento. Nesse contexto, merece acolhimento o pedido apresentado pela impetrante, que efetivamente não pode ficar à mercê da administração, à espera, por tempo indeterminado, que seu pleito seja atendido. - Remessa oficial a que se nega provimento. (REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL – 366458. PROCESSO_ANTIGO_FORMATADO: 2016.61.19.002680-4, RELATORC, TRF3 – QUARTA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:30/08/2019.)

Ante o exposto, opina o Ministério Público Federal pelo conhecimento e desprovimento da apelação, mantendo-se a r. sentença prolatada, por seus próprios fundamentos. “

Portanto, correta a sentença que concedeu a ordem para que fosse procedida à apreciação do requerimento administrativo, protocolo nº 71697296, de 02/10/2020, referente ao NB. 21/195.351.551-4, em 30 dias, prorrogável por igual período se de forma expressamente motivada.

Assim sendo, voto no sentido de negar provimento à apelação e à remessa necessária.

Documento eletrônico assinado por MARCELO DA ROCHA ROSADO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000847292v3 e do código CRC ddc0f6f7.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5056283-51.2021.4.02.5101/RJ

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO - NECESSIDADE DE ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO EM PRAZO RAZOÁVEL –  APELAÇÃO e remessa necessária, Às QUAis SE NEGA PROVIMENTO – SENTENÇA MANTIDA.

1 - A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF. art. 5º, LXXVIII).

2 – Considerando as reais dificuldades do gestor previdenciário, provocadas pela notória escassez de recursos humanos e pessoais, considero razoável fixar o prazo de 120 dias para a análise do requerimento administrativo. Caso esgotado esse prazo, deve o INSS analisar o requerimento no prazo máximo de 30 dias.

3 – Portanto, correta a sentença que concedeu a ordem para que fosse procedida à apreciação do requerimento administrativo, protocolo nº 71697296, de 02/10/2020, referente ao NB. 21/195.351.551-4, em 30 dias, prorrogável por igual período se de forma expressamente motivada.

4 - Apelação e remessa necessária, desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de abril de 2022.

Documento eletrônico assinado por MARCELO DA ROCHA ROSADO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000847293v3 e do código CRC 453cb738.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/04/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5056283-51.2021.4.02.5101/RJ

RELATOR: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): JOSÉ AUGUSTO SIMÕES VAGOS

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

Votante: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário