Apelação Cível Nº 5008436-21.2024.4.02.5110/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
J. D. S. interpõe contra que julgou extinto, sem resolução do mérito (art. 485, VI, c.c art. 925 do CPC) o cumprimento individual de sentença coletiva em face da UNIÃO e da FUNASA.
O título executivo judicial, relativo ao reajuste de 28,86%, foi formado na Ação Civil Pública n.º 0005019-15.1997.4.03.6000, que tramitou perante a Justiça Federal do Estado do Mato Grosso do Sul, e a sentença ora impugnada concluiu pela restrição do alcance subjetivo aos servidores públicos daquela unidade federativa e, de conseguinte, que o exequente não detém legitimidade ativa.
O apelante alega que foi admitido pela FUNASA como celetista, em 2004, mas teve seu regime de trabalho transformado para estatutário pela Lei n.º 13.026/2014, o que reforça sua vinculação direta à UNIÃO e lhe confere direito a executar a sentença coletiva que determinou a incorporação do percentual de 28,86% às remunerações dos servidores públicos federais.
Advoga que a FUNASA é órgão nacional, não se limitando a uma jurisdição estadual específica e, por isso, a limitação subjetiva imposta pela sentença da ACP, restringindo os efeitos aos servidores lotados no Estado do Mato Grosso do Sul não se sustenta.
Argumenta, ainda, que a própria natureza da ação civil pública, ajuizada pelo MPF, visa proteger interesses coletivos de âmbito nacional, tudo a reforçar sua legitimidade ativa.
Articula, ademais, que a natureza temporária do vínculo, sequer distinguida no título executivo, não pode ser utilizada para negar o direito à percepção dos reajustes salariais concedidos à categoria, especialmente quando visam corrigir perdas inflacionárias e garantir a justa remuneração pelo trabalho prestado, sob pena de configurar enriquecimento ilícito da Administração Pública.
Destaca a inconstitucionalidade do art. 16 da Lei n.º 7.347/1985, reconhecida pelo STF, e a necessidade de observar o princípio da boa-fé, pois a Administração Pública, ao contratar o apelante, criou uma expectativa legítima de tratamento isonômico, especialmente no que diz respeito à remuneração.
Em , a UNIÃO defende a ilegitimidade ativa do exequente, pois a inicial da ACP, com seus documentos e aditamento, destacou a vinculação do pedido aos servidores do Estado do Mato Grosso do Sul. Argumenta que a interpretação lógico-sistemática do pedido, a boa-fé objetiva e o princípio da congruência levam à conclusão de que a condenação na ACP destinou-se apenas aos servidores federais do Estado do Mato Grosso do Sul.
Também advoga que, no período exequendo (1993 a 1998), a parte autora não tinha vínculo com a UNIÃO ou qualquer outra relação estatutária, adquirida apenas com a Lei n.º 13.026/2014.
Dedica, ainda, tópicos às alegações de que (i) os servidores federais lotados no Estado do Rio de Janeiro foram substituídos no antecedente processo coletivo n.º 0018400-98.1997.4.02.5101, proposto pelo Sintrasef/RJ, com coisa julgada formada anteriormente, aqui violada; de que (ii) a pretensão executória está prescrita.
A FUNASA, na sua , defende a manutenção da sentença, diante do vínculo funcional do exequente em outra unidade da federação, fora da delimitação do título judicial.
O MPF de opinar.
É o relatório.
VOTO
INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDA REPETITIVA - IRDR
Antes de adentrar no mérito, convém atentar para a circunstância de que a execução de títulos coletivos corriqueiramente se reflete em alto grau de litigiosidade em massa, pelas mais variadas controvérsias: interrupção de prescrição por protesto, legitimidade/limitação subjetiva, abrangência territorial do título, honorários, fracionamento de precatório. Não há como esgotar a exemplificação.
Apenas para ilustrar os impactos das controvérsias nessa fase, o STJ afetou o Tema Repetitivo n.º 1.169, para definir se a liquidação prévia do julgado é requisito indispensável para o ajuizamento de ação objetivando o cumprimento de sentença condenatória genérica proferida em demanda coletiva, de modo que sua ausência acarreta a extinção da ação executiva, ou se o exame quanto ao prosseguimento da ação executiva deve ser feito pelo magistrado com base no cotejo dos elementos concretos trazidos aos autos.
Naquele Tema, todos os recursos afetados são oriundos da Oitava Turma Especializada do TRF2 – nas demais, a orientação era uniforme. Veja-se, pois, que mesmo a divergência de um único órgão fracionário tem aptidão para abalar a segurança jurídica, o tratamento isonômico, e ensejar, sob os contornos (e requisitos) próprios do recurso especial, tratamento específico.
Ressalte-se, ainda – e com reflexos nesta ação –, o Tema n.º 1.075 da Repercussão Geral, que resultou na declaração de inconstitucionalidade do art. 16 da Lei n.º 7.347/1985, alterada pela Lei n.º 9.494/1997.
Feita essa introdução, o caso concreto ainda trata do revelho reajuste de 28,86%, agora em sede de execução individual de título executivo constituído em ação coletiva.
Especificamente, controverte-se, aqui, se o título executivo judicial formado na Ação Civil Pública n.º 0005019-15.1997.4.03.6000, que tramitou perante a Justiça Federal do Estado do Mato Grosso do Sul e no TRF da 3ª Região, beneficia somente os servidores daquele Estado. Há diversas questões reflexas, suscitadas pela UNIÃO, como a circunstância de ser o servidor temporário (contrato regulado pela Lei 8.745/93) no hiato do reajuste, a coisa julgada formada em ação coletiva com base territorial no Rio de Janeiro e outras alegações daí decorrentes - tudo a ser oportunamente decidido, a depender do desfecho deste incidente.
Para os fins deste voto preliminar, fundado no art. 976 do CPC, delimita-se a questão controvertida à limitação territorial do título executivo, com impacto subjetivo na legitimidade para executá-lo.
No âmbito da Quinta Turma Especializada, no julgamento da Apelação Cível n.º 5053482-60.2024.4.02.5101, por maioria, no quórum ampliado, prevaleceu o entendimento de que não há limites objetivos e subjetivos no título executivo, que o limite a contornos geográficos. O julgado abaixo reflete este resultado em equilíbrio tênue:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. LIQUIDAÇÃO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. APELAÇÃO CÍVEL. REAJUSTE DE 28,86%. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL DA COISA JULGADA COLETIVA. LEGITIMIDADE ATIVA. APELAÇÃO PROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta em liquidação individual de sentença proferida na Ação Civil Pública nº 0005019-15.1997.4.03.6000, ajuizada pelo Ministério Público Federal, com trânsito em julgado em 02/08/2019. A sentença recorrida, proferida pela 29ª Vara Federal do Rio de Janeiro, extinguiu o feito sem resolução do mérito com base na ilegitimidade ativa da autora, por não estar lotada no Estado de Mato Grosso do Sul, onde tramitou a ação coletiva originária. A apelante busca o reconhecimento de sua legitimidade para executar o título coletivo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir se a autora, domiciliada fora do Estado de Mato Grosso do Sul, possui legitimidade ativa para executar individualmente a sentença coletiva proferida na Ação Civil Pública nº 0005019-15.1997.4.03.6000, que reconheceu o direito ao reajuste de 28,86% a servidores públicos civis federais.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A ausência de delimitação territorial na petição inicial e no dispositivo da sentença da ação civil pública indica a abrangência nacional do título coletivo.
4. A decisão monocrática no reexame necessário e apelação da ação coletiva confirmou que a pretensão deduzida beneficia todos os servidores públicos civis federais, independentemente da lotação geográfica.
5. A redação do art. 16 da Lei nº 7.347/1985, alterada pela Lei nº 9.494/1997, que limitava territorialmente a eficácia das sentenças coletivas, foi declarada inconstitucional pelo STF (Tema 1.075), restabelecendo-se sua redação original e a eficácia erga omnes das sentenças civis públicas.
6. A jurisprudência do TRF2 é firme no sentido de reconhecer a abrangência nacional da sentença proferida na ACP nº 0005019-15.1997.4.03.6000, inclusive para execução individual por servidores lotados fora do Mato Grosso do Sul.
7. Reconhecida a legitimidade da parte autora para promover a execução individual, a extinção do processo sem resolução do mérito deve ser reformada.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação provida para reformar a sentença e reconhecer a legitimidade ativa da apelante para a execução individual da sentença proferida na Ação Civil Pública nº 0005019-15.1997.4.03.6000.
9. Teses de julgamento: 1. A sentença coletiva que não restringe territorialmente seus efeitos possui abrangência nacional. 2. É inconstitucional a limitação territorial imposta pelo art. 16 da Lei nº 7.347/1985 com a redação dada pela Lei nº 9.494/1997. 3. O servidor público federal domiciliado fora do território do órgão prolator da sentença coletiva possui legitimidade para sua execução individual.
Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 485, VI; Lei nº 7.347/1985, art. 16 (redação original e redação dada pela Lei nº 9.494/1997); CF/1988, art. 5º, XXXV.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1101937, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 14.06.2021 (Tema 1.075); TRF2, AC nº 5056041-87.2024.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Theophilo Antonio Miguel Filho, j. 25.03.2025; TRF2, AG nº 5008989-72.2024.4.02.0000, Rel. Des. Fed. Vera Lucia Lima da Silva, j. 26.07.2024.
(Relator Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro, Relator para acórdão Desembargador Federal Mauro Souza Marques da Costa Braga, julg. 30.7.2025).
Na Sexta Turma Especializada, o resultado é diferente, reconhecendo e impondo aquele órgão fracionário deste Tribunal limites geográficos na conformação subjetiva e objetiva do título executivo judicial coletivo. Os julgamentos também eram por maioria, vencido o Desembargador Federal Reis Friede (e.g. 5056922-64.2024.4.02.5101, Relator Desembargador Federal Poul Erik Dyrlund, julg. 5.5.2025), que, agora, passou a ressalvar seu entendimento pessoal:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL - EXECUÇÃO INDIVIDUAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 0005019-15.1997.4.03.6000 - ALCANCE SUBJETIVO - SERVIDORES LOTADOS NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA.
1 - Apelação interposta pela Parte Exequente em face de sentença que reconheceu a ilegitimidade ativa da parte autora e declarou extinta a execução, nos termos do art. 485, VI, e do art. 925, ambos do CPC, reconhecendo a ilegitimidade ativa do autor para propor a liquidação do título executivo judicial coletivo formado na Ação Civil Pública nº 0005019-15.1997.4.03.6000, que limitou-se aos servidores vinculados aos órgãos federais do Estado de Mato Grosso do Sul.
2 - Tendo em vista o princípio da congruência (art. 492 do CPC/15), os beneficiários da tutela obtida na ação coletiva foram apenas aqueles definidos no pedido inicial, ou seja, apenas os servidores públicos lotados no Estado do Mato Grosso do Sul, de modo que a pretensão individual de cumprimento deve observar a coisa julgada, sendo defeso rediscutir a lide ou modificar a sentença que a julgou. No caso concreto, o exequente, ora apelante, carece de legitimidade ativa, por pertencer ao Quadro de Pessoal do Ministério da Saúde e estar vinculado à Superintendência Estadual do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro.
3 - In casu, não há que se falar em contrariedade ao Tema 1075 do STF, tratando-se apenas de respeito ao comando do título executivo, o qual transitou em julgado antes mesmo da formação do paradigma. O efeito vinculante das teses jurídicas do Tema 1075 do STF não retroage imediatamente para atingir as decisões acobertadas pela preclusão máxima, conforme entendimento do STF no Tema 733 e nos termos do art. 535, § 7º do CPC/15.
4 - Ressalva do ponto de vista diverso, em prestígio ao princípio da colegialidade.
5 - Apelação desprovida.
(Apelação Cível n.º 5008320-15.2024.4.02.5110, Relator Desembargador Federal Reis Friede, julg. 22.8.2025).
Na Sétima Turma Especializada, assim como na Quinta, o órgão fracionário afasta limites geográficos ao título executivo, e o faze por unanimidade:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CUMPRIMENTO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. LEGITIMIDADE ATIVA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. AUSÊNCIA. APELAÇÃO PROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta por LUIZ CARLOS VERAS LIMA, da sentença proferida pela 5ª Vara Federal de São João de Meriti, no cumprimento de sentença, que julgou extinta a execução individual, decorrente de título executivo formado nos autos da ação civil pública nº 0005019-15.1997.4.03.6000, em razão da ilegitimidade ativa da parte exequente. A sentença condenou-o ao pagamento de honorários fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.
2. O apelante possui legitimidade para promover a liquidação/execução individual da sentença coletiva n.º 0005019-15.1997.4.03.6000, uma vez que os efeitos da sentença coletiva que se pretende executar não estão restritos aos servidores federais lotados no Estado de Mato Grosso do Sul.
3. O art. 16 da Lei nº 7.347/1985, com a redação dada pela Lei nº 9.494/1997, que limita a eficácia da coisa julgada da sentença coletiva aos limites do órgão prolator, foi declarado inconstitucional pelo STF, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.101.937/SP (Tema 1075).
4. Como título judicial não limitou os beneficiários aos servidores federais lotados no Estado do Mato Grosso do Sul, não há que se falar em ilegitimidade autoral em função da limitação dos substituídos à base territorial do órgão prolator. (TRF2, 6ª Turma Especializada, AG n. 5008989-72.2024.4.02.0000, Rel. Des. Fed. VERA LUCIA LIMA DA SILVA, Julgado em 26.7.2024).
5. Apelação provida. Sentença anulada.
(Apelação Cível n.º 5008563-56.2024.4.02.5110, Relator Desembargador Federal Luiz Norton Baptista de Mattos, julg. 17.9.2025).
Na Oitava Turma Especializada, vem prevalecendo o entendimento no sentido de que não há restrição à execução do título, mas por maioria, no quórum ampliado:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA COLETIVA. LEGITIMIDADE ATIVA. LIMITES SUBJETIVOS DA COISA JULGADA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1075 DO STF. AUSÊNCIA DE RESÍDUO COMPROVADO.
1. Rejeita-se a pretensão de execução individual fundada em sentença proferida na Ação Civil Pública nº 0005019-15.1997.4.03.6000, ajuizada pelo Ministério Público Federal, diante da ausência de vínculo funcional do exequente com o Estado do Mato Grosso do Sul, local ao qual se restringiu a eficácia subjetiva do título executivo judicial.
2. Reconhece-se que o título executivo coletivo vincula-se aos contornos da causa de pedir e do pedido formulado na ação originária, pelo que é incabível sua ampliação para alcançar servidores federais lotados em outras unidades da federação, inclusive quando a sentença tenha transitado em julgado antes da fixação da tese ao Tema 1075 do STF.
3. Fundamenta-se a conclusão na delimitação expressa da abrangência subjetiva feita pelo Ministério Público Federal na petição inicial da ação coletiva, na atuação restrita à Seção Judiciária de Mato Grosso do Sul e nas decisões subsequentes que confirmaram a limitação. Destaca-se, ainda, a inexistência de prova de que o exequente estivesse funcionalmente vinculado ao território abrangido pela sentença.
4. Determina-se a extinção da execução por inexistência de título executivo apto, e, subsidiariamente, assenta-se a ausência de resíduo indenizável, dados os pagamentos administrativos realizados, a necessidade de demonstração de saldo remanescente e a absorção da vantagem de 28,86% pelas reestruturações de carreira, conforme a tese firmada no Tema 549 do STJ.
5. Recurso improvido.
(Agravo de Instrumento n.º 5013073-82.2025.4.02.0000, Relator Desembargador Federal Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, julg. 11.11.2025).
Há, portanto, efetiva repetição de processos com a mesma controvérsia unicamente de direito, aplicando-se entendimentos antagônicos, com evidente risco de ofensa à isonomia e segurança jurídica, na medida em que servidores federais do Rio de Janeiro podem ou não obter o reajuste de 28,86% (superados, por ora, os demais requisitos para execução do título) de acordo com o Colegiado em que a distribuição tocar o recurso.
Nem era necessário enumerar os casos pendentes. A “efetiva repetição” é notória. Mas, para fins de estrito atendimento das exigências do art. 976 do CPC, destaco que, apenas sob minha relatoria, mais de dez recursos aguardam julgamento vinculados a essa controvérsia: 5003542-69.2025.4.02.0000, 5005159-64.2025.4.02.0000, 5055843-50.2024.4.02.5101, 5031004-58.2024.4.02.5101, 5008389-47.2024.4.02.5110, 5010112-71.2025.4.02.0000, 5007607-64.2024.4.02.5102, 5054044-69.2024.4.02.5101, 5008436-21.2024.4.02.5110, 5014784-25.2025.4.02.0000 e 50055936-62.2024.4.02.5117).
Quanto ao requisito negativo, não há recurso extraordinário ou repetitivo envolvendo essa controvérsia, apenas tangenciada pelo Tema n.º 1.025/STF, no caso com distinguishing.
Sublinho, ao ensejo, que a existência de divergência acaba estimulando a judicialização, na esperança de que a álea da distribuição toque Juízo ou Turma favorável aos exequentes, em primeiro e segundo graus.
Sob a ótica inversa, a pacificação da questão de forma desfavorável aos servidores/pensionistas desestimulará essa execução massificada. Caso se decida de forma favorável a eles, também haverá diminuição da litigiosidade, pois a UNIÃO e a FUNASA podem, eventualmente, deixar de recorrer dessa questão.
Além disso, estarão legalmente autorizados os E. Relatores a proferirem decisões monocráticas, provendo ou rejeitando recursos de forma mais simples e célere, na forma do artigo 932, "c", do CPC.1
Por sua vez, se a solução final for no sentido de limitação dos limites subjetivos do título executivo, os próprios juízos federais poderão julgar liminarmente os pedidos, antes mesmo da citação do réu (artigo 332, III, do CPC). 2
Enfim, os benefícios para uma prestação jurisdicional célere são inegáveis. Mas, muito além da celeridade, o maior ganho será a construção de um ambiente jurisdicional mais justo, onde a igualdade não só formal, mas material entre os jurisdicionados, seja, de fato, observada, não dependendo a fortuna ou o azar de uns e outros da distribuição aleatória, violando o princípio da segurança jurídica, comprometendo até mesmo a credibilidade do Poder Judiciário (artigo 976, II, do CPC).3
Tudo considerado, convém pronunciamento da Terceira Seção deste tribunal, competente para uniformizar a matéria, concretizando o comando do art. 926, caput, do CPC, além de facilitar o acesso à instância superior (art. 987 do CPC), permitindo a uniformização da matéria também no plano nacional.
Ante o exposto, voto no sentido de SUSCITAR o incidente de resolução de demandas repetitivas.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002639976v15 e do código CRC 36c38938.
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