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Apelação Cível Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação contra sentença (evento 6 do 1º grau) por meio da qual foi extinta execução fiscal promovida por conselho regional de fiscalização do exercício de profissão liberal, sob o fundamento, em resumo, de que as obrigações tributárias deduzidas em juízo são inexigíveis enquanto irregular a fixação da alíquota da anuidade mediante ato administrativo do próprio Conselho.

Em suas razões recursais, o Conselho pede a anulação e, alternativamente, a reforma da sentença, sustentando, em síntese, que as obrigações tributárias deduzidas em juízo são exigíveis enquanto regular a fixação da alíquota da anuidade mediante ato administrativo dele próprio.

Sem contrarrazões recursais, na medida em que, na primeira instância, não foi perfectibilizada a citação e, consequentemente, a estabilização subjetiva da demanda com a formação do actum trium personarum.

Ficou dispensado o franqueamento de manifestação ao MPF, conforme o Enunciado nº 189 da Súmula do STJ.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002643345v2 e do código CRC 98918bfc.

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Apelação Cível Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

VOTO

Em primeiro lugar, não obstante o entendimento consagrado nos termos do Enunciado nº 66 da Súmula do STJ, pelo qual "compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por conselho de fiscalização profissional", cumpre pontuar a competência deste órgão colegiado, estabelecida nos arts. 16 c/c 2º, §§ 7º, “c”, e 10, c/c 13, III (com nova redação dada por meio do art. 8º da Emenda Regimental nº 28/2014), do RI-TRF-2, excetuada apenas a situação transitória descrita no art. 302 do Regimento, com nova redação dada por meio do art. 35 daquela ER — em consonância com o que consta no Enunciado nº 50 da Súmula do TRF-2, pelo qual “as anuidades da Ordem dos Advogados do Brasil não têm natureza tributária e estão afetas às Turmas Especializadas em Direito Administrativo”.

Ao apreciar a ADI nº 1.717/DF (e, antes disso, a respectiva ADI nº 1.717 MC/DF), o STF declarou a inconstitucionalidade material ex tunc do § 4º (dentre outros) do art. 58 da Lei nº 9.649/1998, por meio do qual fora estabelecido que “os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas e jurídicas [...]” — na linha da não-recepção material das regras similares constantes nos diplomas específicos de cada entidade, por força do art. 34, § 5º, do ADCT.

Para tanto, como razões de decidir, finalmente restou consagrado que a anuidade a conselho regional de fiscalização do exercício de profissão liberal — resguardadas as peculiaridades da OAB — tem natureza jurídica de contribuição social lato sensu, da espécie contribuição profissional, e, portanto, de tributo, na forma do art. 149, caput, 1ª parte, da CRFB, submetida, assim, à indelegabilidade e exclusividade da competência tributária da União, por força daquele artigo c/c o art. 7º, caput, 1ª parte, do CTN, bem como às limitações constitucionais do poder de tributar, com destaque para o princípio da legalidade tributária, por força dos arts. 24, caput, I, c/c 48, I, c/c 149, caput, 2ª parte, c/c 150, caput, I, da CRFB (observado o art. 25, caput, I, do ADCT), c/c o art. 97 do CTN, sem que haja exceção, in casu, à tipicidade tributária que reveste de legalidade estrita o elemento quantitativo da respectiva obrigação.

Nesse ponto, merece transcrição a respectiva ementa, redigida nos seguintes termos, in verbis (com grifos nossos):

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS.

1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58.

2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados.

3. Decisão unânime.”

[ADI nº 1.717/DF, STF, Pleno, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, julg. em 07/11/2002.]

Corroborando esse entendimento, merece transcrição a ementa de julgado referencial proferido no âmbito daquela Corte Suprema, redigida nos seguintes termos, in verbis (com grifos nossos):

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ANUIDADE COBRADA POR CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL – CARÁTER TRIBUTÁRIO DESSA CONTRIBUIÇÃO ESPECIAL (CF, ART. 149, “CAPUT”) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI FORMAL (CF, ART. 150, I) – IMPOSSIBILIDADE DE CRIAÇÃO OU MAJORAÇÃO DE REFERIDAS EXAÇÕES TRIBUTÁRIAS MEDIANTE SIMPLES RESOLUÇÃO – PRECEDENTES DO STF – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”

[RE nº 613.799-AgR/DF, STF, Segunda Turma, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julg. em 17/05/2011.]

Poucos anos depois, foi editada a Lei nº 11.000/2004, cujo art. 2º, caput, estabeleceu que “os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas [...]”.

Todavia, como aquele texto legal praticamente reproduziu o conteúdo do supra transcrito art. 58, § 4º, da Lei nº 9.649/1998, veio a ser parcialmente acolhida, com eficácia ex tunc (ainda que incidenter tantum e inter partes), no âmbito do Plenário desta Corte Regional — na forma dos arts. 480 e ss. do antigo CPC, conforme o art. 97 da CRFB, e em observância ao Enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF —, a Argüição de Inconstitucionalidade nº 0000963-58.2008.4.02.5101, do qual adveio o Enunciado nº 57 da Súmula do TRF-2, pela qual “são inconstitucionais a expressão ‘fixar’, constante do caput, e a integralidade do § 1º do art. 2º da Lei nº 11.000/04”.

A propósito, este Verbete é encampado, hic et nunc, a partir de autorização dada por meio do art. 481, § ún., do antigo CPC, ou do art. 949, § ún., do novo CPC.

Por oportuno, pontue-se que, além de ter sido negado seguimento ao MI nº 2.603/DF (e em seguida negado provimento aos respectivos EDs), no âmbito do STF, em razão de estar em vigor a Lei nº 11.000/2004, restou prejudicada a ADI nº 3.408/DF — por meio da qual se pede a declaração da inconstitucionalidade material, exatamente, do mesmo art. 2º, caput, daquela Lei (dentre outros correlatos) —, em função do reconhecimento de sua revogação tácita pela Lei nº 12.514/2011.

Cumpre pontuar que, em prol das descritas tipicidade tributária e legalidade estrita, guardadas pelo STF, este Relator sempre rechaçou essa técnica de fixação de alíquota mediante delegação ilimitada, descrita no art. 3º, § ún. II, da Lei nº 12.514/2011; e, também, a técnica de fixação de alíquota mediante delegação limitada, estabelecida no art. 1º, caput c/c § 1º, da Lei nº 6.994/1982 e, mais recentemente, no art. 6º, caput c/c § 2º, da Lei nº 12.514/2011, ou em regras similares constantes nos diplomas específicos de cada entidade, amparadas pelo art. 3º, caput, desta Lei.

No entanto, em razão de stare decisis, este Relator passou a aceitar a técnica de fixação de alíquota mediante delegação limitada, em função da conclusão do julgamento ampliado, em 28/07/2016, no âmbito do presente órgão julgador, na forma do art. 942 do novo CPC, das ACs nºs 0045190-55.2016.4.02.5101 e 0042772-47.2016.4.02.5101; e principalmente tendo em vista o encerramento da apreciação, em 30/06/2016, no âmbito do STF, sob o regime da repercussão geral (nos termos dos arts. 543-A e 543-B do antigo CPC, incluídos por meio do art. 2º da Lei nº 11.418/2006, e do Regimento Interno daquela Corte Suprema), do RE nº 704.292/PR (substituto do ARE nº 641.243 RG/PR) (Tema nº 540) — em linha similar à do ARE nº 748.445/SC (Tema nº 692) e do RE nº 838.284/SC (Tema nº 829) —, merecendo transcrição a ementa deste julgado, redigida nos seguintes termos, in verbis (com grifos nossos):

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TRIBUTÁRIO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CONTRIBUIÇÕES. JURISPRUDÊNCIA DA CORTE. LEGALIDADE SUFICIENTE. LEI Nº 11.000/04. DELEGAÇÃO AOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS DO PODER DE FIXAR E MAJORAR, SEM PARÂMETRO LEGAL, O VALOR DAS ANUIDADES. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. Na jurisprudência da Corte, a ideia de legalidade, no tocante às contribuições instituídas no interesse de categorias profissionais ou econômicas, é de fim ou de resultado, notadamente em razão de a Constituição não ter traçado as linhas de seus pressupostos de fato ou o fato gerador. Como nessas contribuições existe um quê de atividade estatal prestada em benefício direto ao contribuinte ou a grupo, seria imprescindível uma faixa de indeterminação e de complementação administrativa de seus elementos configuradores, dificilmente apreendidos pela legalidade fechada. Precedentes.

2. Respeita o princípio da legalidade a lei que disciplina os elementos essenciais determinantes para o reconhecimento da contribuição de interesse de categoria econômica como tal e deixa um espaço de complementação para o regulamento. A lei autorizadora, em todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade.

3. A Lei nº 11.000/04 que autoriza os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a fixar as anuidades devidas por pessoas físicas ou jurídicas não estabeleceu expectativas, criando uma situação de instabilidade institucional ao deixar ao puro arbítrio do administrador o estabelecimento do valor da exação – afinal, não há previsão legal de qualquer limite máximo para a fixação do valor da anuidade.

4. O grau de indeterminação com que os dispositivos da Lei nº 11.000/2000 operaram provocou a degradação da reserva legal (art. 150, I, da CF/88). Isso porque a remessa ao ato infralegal não pode resultar em desapoderamento do legislador para tratar de elementos tributários essenciais. Para o respeito do princípio da legalidade, seria essencial que a lei (em sentido estrito) prescrevesse o limite máximo do valor da exação, ou os critérios para encontrá-lo, o que não ocorreu.

5. Não cabe aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas realizar atualização monetária em patamares superiores aos permitidos em lei, sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88.

6. Declaração de inconstitucionalidade material sem redução de texto, por ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal, do art. 2º da Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua incidência a autorização dada aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento, da integralidade do seu § 1º.

7. Na esteira do que assentado no RE nº 838.284/SC e nas ADI nºs 4.697/DF e 4.762/DF, as inconstitucionalidades presentes na Lei nº 11.000/04 não se estendem às Leis nºs 6.994/82 e 12.514/11. Essas duas leis são constitucionais no tocante às anuidades devidas aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, haja vista que elas, além de prescreverem o teto da exação, realizam o diálogo com o ato normativo infralegal em termos de subordinação, de desenvolvimento e de complementariedade.

8. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é medida extrema, a qual somente se justifica se estiver indicado e comprovado gravíssimo risco irreversível à ordem social. As razões recursais não contêm indicação concreta, nem específica, desse risco, motivo pelo qual é o caso de se indeferir o pleito. 9. Negado provimento ao recurso extraordinário.”

[RE com repercussão geral nº 704.292/PR (Tema nº 540), STF, Pleno, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, julg. em 19/10/2016.]

Vale frisar que também foi decididamente relevante o encerramento da apreciação, em 06/10/2016, da ADI nº 4.697/DF — em linha similar à da ADI nº 5.127/DF — e da ADI nº 4.762/DF, quando foi declarada, quase à unanimidade, a constitucionalidade material e formal do art. 6º, caput c/c § 2º, da Lei nº 12.514/2011 (dentre outros correlatos).

Portanto, se o parâmetro quantitativo máximo, a seu tempo, não foi o que remanesceu no art. 1º, caput c/c § 1º, da Lei nº 6.994/1982 — aplicável, ressalte-se, apenas até sua longínqua não-recepção material, por força do art. 34, § 5º, do ADCT, ou, no máximo, ab-rogação expressa por meio do art. 87 da Lei nº 8.906/1994 (”Estatuto da Advocacia”), esdruxulamente repetida, por força do art. 66 da Lei nº 9.649/1998 (preservado quando da apreciação da ADI nº 1.717/DF no âmbito do STF) —, tampouco é o que veio a ser estabelecido no art. 6º, caput c/c § 2º, da Lei nº 12.514/2011, ou em regras similares constantes nos diplomas específicos de cada entidade, amparadas pelo art. 3º, caput, desta Lei, padecem de inexigibilidade as próprias obrigações a que corresponde o título executivo que se encontram fora de tal parâmetro, por falta de conformação constitucional dos respectivos atos administrativos constitutivos, na linha do ditado, para momento processual similar, no art. 475-L, § 1º, do antigo CPC, ou nos arts. 525, § 12, e 353, § 5º, do novo CPC, pelo qual “considera-se também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição Federal”.

Cumpre pontuar que este Relator sempre considerou que, no caso da instituição da anuidade por meio da Lei nº 12.514/2011, publicada em 31/10/2011, conforme o princípio da anterioridade tributária, delineado (quanto a suas dimensões de anterioridade de exercício e nonagesimalidade) nos termos do art. 150, caput, III, "b" e "c" (aplicável por força do art. 149, caput, 1ª parte), da CRFB, c/c o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, c/c o art. 1º da Lei nº 810/1949, poderiam ser cobradas (nos termos do caput daquele artigo), a partir de 30/01/2012, as anuidades referentes aos exercícios de 2012 e seguintes — inclusive levando-se em consideração que o fato gerador daquele tributo é a simples inscrição do profissional liberal ou da respectiva pessoa jurídica na entidade ao longo do exercício ânuo (ainda que por tempo limitado), conforme o art. 5º da Lei nº 12.514/2011.

No entanto, em razão de stare decisis, este Relator passou a considerar que podem ser cobradas, somente as anuidades referentes aos exercícios de 2013 e seguintes, em função de reiterados julgamentos no âmbito do presente órgão julgador (cf., inter plures, AC nº 0546369-16.2006.4.02.5101, Rel. Des. Fed. JOSÉ ANTONIO NEIVA, julg. em 22/11/2018; e AC nº 0034890-86.2016.4.02.5116, Rel. Des. Fed. LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO, julg. em 18/12/2018) — não obstante todos os pronunciamentos monocráticos no âmbito do STF, frequentemente evocados, sempre se limitarem a reconhecer questionamento sobre normas infraconstitucionais, impróprias àquela Corte Suprema, independentemente de na instância inferior ter sido rejeitada (cf., e. g., RE nº 873.678/RS, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, julg. em 17/06/2015) ou acolhida (cf., e. g., ARE nº 1.138.938/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, julg. em 05/09/2018; ARE nº 906.120/RS, Rel. Min. LUIZ FUX, julg. em 30/09/2015) a anuidade referente ao exercício de 2012.

Definido isso, e em conclusão, evidencia-se, a partir do confronto entre o quantum das obrigações tributárias deduzidas em juízo e as alíquotas concretamente adotadas, a presença de específico pressuposto processual de validade e, mais precisamente, de título executivo correspondente a obrigação exigível, a deslegitimar a extinção do feito sem resolução de mérito, na forma dos arts. 267, caput, IV, c/c 795, do antigo CPC, ou dos arts. 485, caput, IV, c/c 925, do novo CPC (aplicável a partir de autorização dada por meio do art. 1º da LEF).

Em face do exposto, voto no sentido de dar provimento à apelação, reformando a sentença e, assim, determinando a retomada do curso da execução fiscal sobre toda a CDA.

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Apelação Cível Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

VOTO DIVERGENTE

Malgrado os judiciosos fundamentos do voto do Douto Relator, tenho que outra deve ser a solução do caso.

Consoante cediço, a Lei nº14.195/2021 elevou o piso para o ajuizamento das execuções fiscais pelos Conselhos para 5 (cinco) vezes o constante do inciso I do caput do art. 6º da Lei 12.514/2021(5 X R$500,00 = R$ 2.500,00, atualizados pelo INPC desde 10/2011),

No caso em tela, a execução foi ajuizada em setembro/2025 – após a publicação da Lei n. 14.195/2021 e a CDA se refere à cobrança de anuidades inadimplidas no valor de R$ 5.394,65 (Evento 1-ANEXO 4), quantia inferior ao limite mínimo estabelecido no art. 8º, da Lei nº 12.514/2011, com a redação dada pela Lei n. 14.195/2021, como condição de procedibilidade para o ajuizamento da execução (R$ 5.443,08), conforme se verifica:

Dessa forma, a execução fiscal não atingiu o limite mínimo estabelecido no art. 8º, da Lei nº 12.514/2011, impondo-se a extinção do processo, sem resolução de mérito, em razão da falta de condição de procedibilidade.

Por tais fundamentos, peço vênia para divergir do Desembargador Federal Relator, e voto no sentido de julgar extinto o processo, de ofício, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, inciso IV do CPC; e julgo prejudicada a apelação.

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Apelação Cível Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. ANUIDADES. APLICAÇÃO DA LEI N.º 12.514/2011, COM AS ALTERAÇÕES DA LEI N.º 14.195/2021. VALOR MÍNIMO PARA AJUIZAMENTO NÃO ALCANÇADO. EXTINÇÃO DO PROCESSO, DE OFÍCIO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO (ART. 485, INCISO IV DO CPC) . APELAÇÃO PREJUDICADA.

1. Consoante cediço, a Lei nº14.195/2021 elevou o piso para o ajuizamento das execuções fiscais pelos Conselhos para 5 (cinco) vezes o constante do inciso I do caput do art. 6º da Lei 12.514/2021(5 X R$500,00 = R$ 2.500,00, atualizados pelo INPC desde 10/2011).

2. No caso em tela, a execução foi ajuizada em setembro/2025 – após a publicação da Lei n. 14.195/2021, e a CDA se refere à cobrança de anuidades inadimplidas  no valor de R$ 5.394,65 (Evento 1-ANEXO 4), quantia inferior ao limite mínimo estabelecido no art. 8º, da Lei nº 12.514/2011, com a redação dada pela Lei n. 14.195/2021, como condição de procedibilidade para o ajuizamento da execução (R$ 5.443,08).

3. Dessa forma, a execução fiscal não atingiu o limite mínimo estabelecido no art. 8º, da Lei nº 12.514/2011, impondo-se a extinção do processo, sem resolução de mérito, em razão da falta de condição de procedibilidade.

4. Extinção do processo, de ofício, sem resolução de mérito (art. 485, inciso IV do CPC). Apelação prejudicada.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por maioria, vencido o relator, julgar extinto o processo, de ofício, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, inciso IV do CPC; e julgar prejudicada a apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 17 de dezembro de 2025.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 17/12/2025

Apelação Cível Nº 5099947-93.2025.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Divergência - GABINETE 19 - Desembargador Federal FERREIRA NEVES.