Apelação Cível Nº 5009822-16.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela DISTRIBUIDORA SUL DE PETRÓLEO LTDA nos autos da ação ordinária ajuizada em face da AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP) e MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, em que objetiva: (i) julgar, ao final, totalmente procedente a presente ação, de modo a declarar o direito da Autora em adquirir, nos termos dos incisos I e II, do artigo 3º, da Resolução nº 791/19, os CBIOS em observância ao seu faturamento individual, devendo ser reconhecido o cumprimento da sua meta individual instituída no Despacho ANP nº 322/ 2023 e 1319/2023, devendo ser extinta a obrigação quando do pagamento via depósito judicial do valor justo e proporcional à responsabilidade da Autora, que deve ser apurado em sede de perícia técnica; (ii) subsidiariamente, requer que o MM. Juízo determine o afastamento das penalidades previstas em lei, devendo ser concedido, excepcionalmente, prazo complementar para cumprimento da meta individual estabelecida;
Como causa de pedir, alega a parte autora a ilegalidade da exigência de cumprimento da meta individual de descarbonização instituída no âmbito do Programa RenovaBio mediante a aquisição e aposentadoria de Créditos de Descarbonização – CBIOs, sustentando que o preço praticado no mercado organizado teria assumido caráter excessivamente oneroso e especulativo.
Afirma, com base nisso, ser possível a substituição da obrigação legal por depósito judicial em valor correspondente ao preço unitário que entende razoável por CBIO, requerendo o reconhecimento desse depósito como forma válida de adimplemento da meta individual referente ao exercício de 2022, bem como a suspensão das penalidades administrativas decorrentes do alegado descumprimento.
Evento 59 – A magistrada de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos, com fulcro no art. 487, I, do CPC. Custas na forma da lei. Condenou a parte autora em honorários de sucumbência, no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor da causa atualizado, a ser dividido proporcionalmente, em favor da ANP e da União Federal, nos termos do art. 85, §2º, do CPC.
Evento 68 – Embargos de declaração da parte autora, os quais foram negado provimento (evento 78).
Evento 86 – Irresignada a parte autora apela, sustentando, em síntese, que o modelo de cumprimento da meta individual teria se tornado excessivamente oneroso em razão do suposto caráter especulativo do mercado de CBIOs; que o preço praticado na B3 inviabilizaria o cumprimento da obrigação sem prejuízo à atividade econômica; que seria possível a conversão da obrigação de fazer em obrigação de pagar mediante depósito judicial; bem como que o Judiciário poderia, excepcionalmente, intervir para modular os efeitos da política pública, inclusive fixando preço máximo para aquisição dos créditos. Requer, ao final, a reforma da sentença.
Evento 91 – Contrarrazões da União.
Evento 93 – Contrarrazões da ANP.
É o relatório.
VOTO
Como relatado, trata-se de apelação interposta por DISTRIBUIDORA SUL DE PETRÓLEO LTDA contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação ordinária ajuizada em face da AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS – ANP e da UNIÃO, na qual a autora pretendia, em síntese, ver reconhecido o direito de cumprir sua meta individual de descarbonização referente ao exercício de 2023 mediante depósito judicial em valor que reputa suficiente, ao preço unitário máximo de R$ 12,02 por CBIO, com suspensão das penalidades administrativas previstas no âmbito do Programa RenovaBio.
A sentença recorrida afastou a preliminar de ilegitimidade passiva da ANP, indeferiu a produção de prova pericial e, no mérito, reconheceu a plena legalidade do regime instituído pela Lei nº 13.576/2017, concluindo que a obrigação imposta aos distribuidores de combustíveis não é de pagar quantia em dinheiro, mas de comprovar a aquisição e aposentadoria de Créditos de Descarbonização – CBIOs, ativo ambiental negociado em mercado organizado, razão pela qual julgou improcedentes os pedidos. Condenou a autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.
Em suas razões recursais, a apelante sustenta, em síntese, que o modelo de cumprimento da meta individual teria se tornado excessivamente oneroso em razão do suposto caráter especulativo do mercado de CBIOs; que o preço praticado na B3 inviabilizaria o cumprimento da obrigação sem prejuízo à atividade econômica; que seria possível a conversão da obrigação de fazer em obrigação de pagar mediante depósito judicial; bem como que o Judiciário poderia, excepcionalmente, intervir para modular os efeitos da política pública, inclusive fixando preço máximo para aquisição dos créditos. Requer, ao final, a reforma da sentença.
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
De início, não procede a preliminar de cerceamento de defesa. A controvérsia posta nos autos é eminentemente de direito e diz respeito à legalidade do modelo normativo instituído pelo Programa RenovaBio, bem como à possibilidade jurídica de substituição da obrigação legal de aquisição e aposentadoria de Créditos de Descarbonização – CBIOs, consistente na retirada definitiva desses títulos de circulação como forma de comprovação do cumprimento da meta individual, por simples depósito judicial em dinheiro.
A prova pericial pretendida, voltada à análise da formação de preços em mercado organizado e à alegação genérica de especulação no mercado de CBIOs, mostra-se inadequada e irrelevante para o deslinde da controvérsia, não sendo apta a infirmar o regime jurídico estabelecido em lei. O indeferimento da prova, portanto, não configurou cerceamento de defesa, mas exercício legítimo do poder-dever do magistrado de dirigir o processo, nos termos do art. 370 do Código de Processo Civil.
Também não procede a alegação de nulidade da sentença por ausência de julgamento conjunto. Embora a apelante sustente a existência de conexão com os processos nº 5009822-16.2024.4.02.5101 e outros correlatos, a reunião de feitos prevista no art. 55, §1º, do Código de Processo Civil não possui caráter absoluto, tratando-se de faculdade do julgador, condicionada à utilidade concreta da decisão conjunta e à prevenção de risco efetivo de decisões conflitantes.
No caso, além de um dos processos conexos já haver sido sentenciado, circunstância expressamente ressalvada pelo próprio §1º do art. 55 do CPC, o presente feito encontrava-se regularmente instruído e apto a julgamento, não se verificando prejuízo processual à parte autora decorrente da tramitação autônoma da demanda. Ademais, a identidade de pedidos e de causa de pedir invocada pela apelante não impõe, por si só, a nulidade da sentença, sobretudo quando ausente demonstração de risco concreto de decisões inconciliáveis ou de efetivo cerceamento ao direito de defesa.
Superadas as preliminares, passa-se ao exame do mérito.
A Política Nacional de Biocombustíveis – RenovaBio foi instituída pela Lei nº 13.576/2017 como instrumento central da política energética e ambiental brasileira, com objetivos expressos de redução das emissões de gases de efeito estufa, cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris e estímulo à expansão sustentável dos biocombustíveis na matriz energética nacional.
Trata-se de política pública estruturada a partir de critérios técnicos e econômicos definidos pelo legislador e operacionalizados pelos órgãos reguladores competentes.
Nesse contexto, a legislação instituiu metas nacionais de descarbonização, desdobradas em metas individuais compulsórias aplicáveis a todos os distribuidores de combustíveis, proporcionais à respectiva participação de mercado na comercialização de combustíveis fósseis no ano anterior.
A comprovação do cumprimento dessas metas não se dá por meio de pagamento em dinheiro, mas pela aquisição e aposentadoria de Créditos de Descarbonização – CBIOs, conforme expressamente previsto no art. 7º, §2º, da Lei nº 13.576/2017.
Confira-se:
Art. 7º A meta compulsória anual de que trata o art. 6º desta Lei será desdobrada, para cada ano corrente, em metas individuais, aplicadas a todos os distribuidores de combustíveis, proporcionais à respectiva participação de mercado na comercialização de combustíveis fósseis no ano anterior.
§ 2º A comprovação de atendimento à meta individual por cada distribuidor de combustíveis será realizada, anualmente, a partir da aposentadoria dos Créditos de Descarbonização em sua propriedade até 31 de dezembro de cada ano. (Redação dada pela Lei nº 15.082, de 2024)
A sentença recorrida enfrentou de forma adequada essa questão ao consignar que “a obrigação estabelecida para as distribuidoras de combustíveis não é de pagar quantia em dinheiro, mas sim de comprovar a aquisição dos CBIOs”. Tal conclusão decorre diretamente do texto legal e afasta, de plano, a pretensão da apelante de substituir a obrigação ambiental por simples depósito judicial em valor unilateralmente fixado.
Não há, no ordenamento jurídico, qualquer previsão que autorize a conversão da obrigação de adquirir e aposentar CBIOs em obrigação pecuniária. Admitir tal substituição implicaria desnaturar o próprio mecanismo concebido pelo legislador, que se apoia na lógica de mercado para incentivar a produção eficiente de biocombustíveis e a redução efetiva das emissões. A conversão pretendida esvaziaria o conteúdo ambiental da política pública e comprometeria seus objetivos estruturantes.
Igualmente improcede a alegação de que o Judiciário poderia intervir para fixar preço máximo ou controlar o valor dos CBIOs sob o argumento de suposta especulação. Os créditos de descarbonização são negociados em mercado organizado, nos termos do art. 15 da Lei nº 13.576/2017, sem qualquer regime legal de controle de preços. O valor dos CBIOs decorre de mecanismos de oferta e demanda, inexistindo base normativa para a imposição judicial de tabelamento ou de preço artificialmente fixado.
Quanto aos alegados vícios de implementação do RenovaBio, não se verifica nos autos demonstração concreta de impossibilidade de aquisição de CBIOs no mercado. A volatilidade de preços, própria de mercados organizados e de ativos negociados em bolsa, não configura, por si, ilegalidade ou abusividade do sistema.
De outro lado, cabe destacar que o próprio Comitê RenovaBio, coordenado pelo Ministério de Minas e Energia, monitora continuamente a oferta, demanda e preços dos CBIOs, tendo inclusive adotado medidas excepcionais de ajuste de prazos quando necessário, o que demonstra a atenção do Poder Público às condições de mercado e a capacidade de resposta do sistema regulatório diante de situações excepcionais.
No que tange às penalidades previstas no art. 9º da Lei nº 13.576/2017, cabe destacar que tais sanções são aplicadas em processo administrativo próprio, com observância do contraditório e da ampla defesa, sendo a multa graduada proporcionalmente ao descumprimento da meta individual, em conformidade com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
A existência de penalidades não afasta a legalidade do regime, constituindo, ao contrário, elemento essencial para a efetividade da política pública ambiental.
Nesse sentido, já se pronunciou esta Corte Regional:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. ANP. CRÉDITOS DE DESCARBONIZAÇÃO. CBIOS. DESPACHO ANP N.º 374/2022. RESOLUÇÃO ANP Nº 791/2019. PRECIFICAÇÃO. OPERAÇÃO COMPLEXA. LEGALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO.
(...) 6. A precificação da unidade de Crédito de Descarbonização é composta por operação complexa, que contempla variáveis em seu processo e ainda é submetido à dinâmica de mercado organizado (art. 15 da Lei n.º 13.576/2017). Como bem destacado pela sentença, "é possível constatar que "as distribuidoras de combustíveis estão sujeitas às metas de redução de emissão de efeito estufa, de forma proporcional à sua participação do mercado, e devem comprovar o cumprimento mediante aquisição de Créditos de Descarbonização (CBIO), ativo financeiro negociável em bolsa, derivado da certificação do processo produtivo de biocombustíveis com base nos respectivos níveis de eficiência alcançados em relação a suas emissões. Por se tratar de ativo negociado em mercados organizados (Bolsa de Valores), é esperado que seu preço não fique estável, podendo oscilar, conforme as condições de mercado".
7. Não cabe ao Poder Judiciário reapreciar os critérios adotados pela Administração Pública, salvo quando eivados de vício de legalidade, o que, a priori, não se observa no presente caso. Tal prerrogativa insere-se no mérito administrativo, que corresponde à atividade discricionária da Administração Pública, quando a lei lhe confere espaços para atuar de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade, atendendo sempre aos princípios da legalidade, publicidade, moralidade administrativa, impessoalidade. (...)”
(TRF2 , Apelação Cível, 5102260-95.2023.4.02.5101, Rel. MARCELO PEREIRA DA SILVA , 8ª TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordão - MARCELO PEREIRA DA SILVA, julgado em 07/05/2025, DJe 16/05/2025 16:59:25)
Registre-se, por oportuno, que os precedentes do Tribunal Regional Federal da 1ª Região invocados pela apelante referem-se a situações fáticas distintas e foram proferidos em cognição sumária, no contexto de tutelas de urgência, não constituindo orientação vinculante para este Tribunal. Eventual divergência jurisprudencial entre Tribunais Regionais não autoriza, por si só, a reforma da sentença.
Não há violação aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade ou livre iniciativa. O RenovaBio representa intervenção legítima do Estado no domínio econômico, com expressa previsão constitucional no art. 174, destinada à proteção do meio ambiente, nos termos do art. 225 da Constituição Federal, e ao cumprimento de compromissos internacionais.
A imposição de metas proporcionais à participação de mercado preserva a isonomia entre os agentes econômicos, e a metodologia de cálculo adotada pela ANP encontra-se em plena conformidade com a legislação vigente, especialmente a Resolução ANP nº 791/2019.
A manutenção da sentença também se impõe à luz do princípio da separação dos poderes e da necessária deferência judicial às escolhas técnicas do legislador e do regulador em matéria de política pública ambiental e energética. A intervenção pretendida pela apelante implicaria substituir o juízo técnico-administrativo por decisão judicial destituída de amparo normativo, com potencial impacto sistêmico negativo sobre o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris.
Diante desse cenário, a sentença recorrida enfrentou adequadamente as questões suscitadas, apresentando fundamentação suficiente, coerente e alinhada ao ordenamento jurídico vigente, razão pela qual deve ser integralmente mantida.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso, e aplico a majoração dos honorários advocatícios em 1% sobre o valor fixado na sentença, nos termos do artigo 85, §11, do CPC.
Documento eletrônico assinado por POUL ERIK DYRLUND, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002700407v2 e do código CRC 92b86e2e.
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Signatário (a): POUL ERIK DYRLUND
Data e Hora: 28/01/2026, às 14:19:07