Mandado de Segurança Cível (Turma) Nº 5014628-37.2025.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal JULIO DE CASTILHOS
RELATÓRIO
Trata-se de agravo interno interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra decisão monocrática que indeferiu, liminarmente, a petição inicial do presente mandado de segurança e julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, na forma do disposto nos artigos 330, inciso III e 485, inciso I, ambos do CPC e art. 5º, inciso II, da Lei nº 12.016/2009 ().
O impetrante busca a suspensão e posterior declaração de ilegalidade de uma ordem judicial proferida nos autos do processo nº 0008915-95.2022.8.19.0023, que determinou ao INSS a implantação de benefício previdenciário de auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença) em favor de ALINE SENRA CARVALHO, vítima de violência doméstica e familiar que obteve medida protetiva para se afastar do trabalho.
A decisão agravada foi proferida nos seguintes termos:
"Trata-se de Mandado de Segurança Cível impetrado pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra ato atribuído ao Juízo do Juizado Especial Adjunto Criminal e Violência Doméstica de Maricá/RJ. O impetrante busca a suspensão e posterior declaração de ilegalidade de uma ordem judicial proferida nos autos do processo nº 0008915-95.2022.8.19.0023, que determinou ao INSS a implantação de benefício previdenciário de auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença) em favor de ALINE SENRA CARVALHO, vítima de violência doméstica e familiar que obteve medida protetiva para se afastar do trabalho.
O INSS alega, em sua petição inicial, a ilegalidade do ato coator sob diversos fundamentos.
Inicialmente, a autarquia alega a nulidade das intimações realizadas no processo originário, ao argumento de que não teriam sido dirigidas pessoalmente ao órgão de Advocacia Pública encarregado de sua representação judicial, em afronta aos arts. 183 e 269, § 3º, do Código de Processo Civil, bem como ao disposto na Lei nº 11.419/2006.
Na sequência, sustenta a incompetência absoluta da Justiça Estadual para determinar a implantação de benefício previdenciário, por se tratar de autarquia federal, competindo à Justiça Federal o processamento e julgamento das causas em que figure como parte, nos termos do art. 109, inciso I e § 3º, da Constituição Federal.
Além disso, aponta ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que não foi parte no processo original, e a imposição de uma obrigação sem sua prévia oitiva violaria o artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal e o artigo 9º do Código de Processo Civil.
Por fim, sustenta a ilegalidade da concessão do benefício previdenciário de auxílio por incapacidade temporária, sob o argumento de que não há comprovação de incapacidade laborativa decorrente de doença ou lesão — requisito essencial à sua concessão. Afirma que, no caso, o afastamento decorreu de medida protetiva em razão de violência doméstica, matéria que, segundo a autarquia, insere-se no âmbito da assistência social e não da previdência social. Aduz que a concessão do benefício nessas circunstâncias ofende os princípios da legalidade, do equilíbrio financeiro e atuarial, da prévia fonte de custeio e da separação dos poderes.
Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da ordem judicial impugnada e, ao final, a concessão da segurança para reconhecer a ilegalidade do ato coator, afastando-se, assim, a obrigação de implantação do benefício previdenciário.
É o relatório. Decido.
Cumpre ressaltar que, em regra, a competência para processar e julgar mandados de segurança se define em razão da qualidade da autoridade coatora (ratione autoritatis), isto é, da função por ela exercida, se estadual ou federal, bem como pela sua graduação hierárquica.
Contudo, em hipótese como a dos autos, tal regramento deve ser interpretado em consonância com o dispositivo constitucional que descreve a competência da Justiça Federal (art. 109 da CF/88). O dispositivo constitucional, ao delimitar a competência ratione personae, não estabelece qualquer ressalva quanto à natureza da ação ou do procedimento. Assim, basta a presença de um dos entes federais elencados na norma em um dos polos da relação processual para atrair a competência da Justiça Federal, independentemente da espécie da demanda ou do provimento judicial buscado, prevalecendo, portanto, a regra de competência fundada na pessoa da parte.
Nesse sentido já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, in verbis: "a competência para julgamento de mandado de segurança impetrado por autarquia federal é da Justiça Federal (art. 109, I, da CF), mesmo que a autoridade coatora seja autoridade estadual. Aplicação do princípio federativo da prevalência do órgão judiciário da União sobre o do Estado-membro (Súmula 511/STF)" (CC129.174/DF, Rel. Min. Reynaldo Soares da Fonseca, Terceira Seção, DJe 16/09/2015; CC 68.584/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJe 16/04/2007; CC 58.108/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Rel. p/ acórdão Min. Luiz Fux, Primeira Seção, DJe 18/09/2006).
Na mesma linha orienta a Súmula 511 do STF, segundo a qual "compete à Justiça Federal, em ambas as instâncias, processar e julgar as causas entre autarquias federais e entidades públicas locais, inclusive mandado de segurança, ressalvada a ação fiscal".
No caso, tendo sido o presente mandamus impetrado por autarquia federal, prevalece a regra de competência ratione personae, prevista no art. 109, I, da Constituição Federal, fixando-se, portanto, a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito.
Dessa forma, configurada a competência, passo ao exame do pedido de provimento liminar.
Em que pesem os argumentos expendidos pelo impetrante, verifico que não se encontram presentes os pressupostos legais autorizadores da medida liminarmente requerida, na forma do disposto no art. 7º, inciso III, da Lei 12.016/2009.
Com efeito, o exame dos autos revela que o objeto da presente impetração consiste em desconstituir decisão judicial que o impetrante reputa ilegal e abusiva, proferida por Juízo de primeiro grau (Juizado Especial Adjunto Criminal e Violência Doméstica), nos autos do processo nº 0008915-95.2022.8.19.0023. A referida decisão determinou ao INSS a implantação de benefício previdenciário de auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença) em favor de ALINE SENRA CARVALHO, vítima de violência doméstica e familiar.
Observa-se, contudo, que o ato judicial impugnado é passível de impugnação por meio de recurso próprio, dotado, inclusive, de possibilidade de atribuição de efeito suspensivo, nos termos do art. 1.015, caput e parágrafo único, do Código de Processo Civil. Tal circunstância evidencia a inadequação da via mandamental, porquanto, conforme dispõe o art. 5º, inciso II, da Lei nº 12.016/2009, o mandado de segurança se mostra incabível quando o ato judicial questionado for passível de impugnação por recurso adequado, visto que o mandamus não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso.
Como amplamente consagrado na jurisprudência: "O mandado de segurança não se presta para amparar a revisão de ato de natureza jurisdicional, salvo em situação de absoluta excepcionalidade, a saber, em que ficar cabalmente evidenciado o caráter teratológico da medida impugnada" (AgRg no MS 22.047/DF, Rel. Min. João Otávio de Noronha, Corte Especial. DJe de 14/12/2015).
Na espécie, verifica-se que o ato impugnado não se mostra manifestamente teratológico ou flagrantemente ilegal, tampouco se observa que tenha resultado de abuso de poder ou, ainda, que ofenda a lógica técnico-jurídica ou padeça de qualquer vício extremo passível de ser detectado de plano, a ponto de ensejar o controle desse ato judicial pela via mandamental que, como visto, apresenta-se sempre como medida excepcional e extrema. Nesse sentido, orienta o entendimento jurisprudencial, de que é exemplo o seguinte julgado:
“PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPUGNAÇÃO DE DECISÃO JUDICIAL PASSÍVEL DE RECURSO COM EFEITO SUSPENSIVO. NÃO CABIMENTO. DECISÃO ILEGAL OU TERATOLÓGICA. AUSÊNCIA. PETIÇÃO INICIAL. INDEFERIMENTO.
I - Trata-se de mandado de segurança impetrado contra o Presidente da Terceira Turma desta Corte Superior e a relatora dos embargos de declaração no agravo interno no agravo em recurso especial, em desfavor de decisão que não conheceu do recurso, ante a incidência das Súmulas n. 7 e 182/STJ e ausência de impugnação dos fundamentos da decisão de inadmissibilidade.
II - O mandado de segurança, remédio constitucional previsto no art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei n. 12.016/2009, destina-se a "proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público".
III - Nos termos do art. 5º, II, da Lei n. 12.016/2009, não se concederá mandado de segurança de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo.
IV - De acordo com a jurisprudência consolidada no STJ, a utilização do presente remédio constitucional contra ato judicial é medida excepcional, cabível somente nos casos em que se pode demonstrar que a decisão possui manifesta ilegalidade ou está eivada de teratologia. Confira-se: (AgInt no MS n. 28.298/DF, relator Ministro João Otávio de Noronha, Corte Especial, julgado em 13/12/2022, DJe de 16/12/2022, AgInt no MS n. 28.621/DF, relator Ministro Og Fernandes, Corte Especial, julgado em 13/12/2022, DJe de 16/12/2022, AgRg nos EDcl no AgRg no MS n. 28.822/DF, relator Ministro Og Fernandes, Corte Especial, julgado em 5/10/2022, DJe de 10/10/2022 e AgInt nos EDcl no MS n. 27.827/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Corte Especial, julgado em 12/4/2022, DJe de 20/4/2022.)
V - O ato tido como coator é passível, em tese, de impugnação recursal (embargos de divergência, recurso extraordinário).
VI - Ainda que assim não fosse, considerando a excepcionalidade da utilização do remédio constitucional contra ato judicial, constata-se que não ficou demonstrado se tratar de decisão manifestamente ilegal ou teratológica. Insurge-se somente contra o seu aspecto meritório objetivando a sua reforma.
VII - Esta Corte há muito sedimentou o entendimento de que não cabe mandado de segurança contra ato jurisdicional dos órgãos fracionários ou de relator de seus membros, salvo se se tratar de flagrante e evidente teratologia, verificada de plano. Neste sentido: (RMS n. 46.144/MG, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3ª Região), Segunda Turma, julgado em 7/6/2016, DJe de 14/6/2016, AgRg no MS n. 21.883/DF, relator Ministro João Otávio de Noronha, Corte Especial, julgado em 4/5/2016, DJe de 20/5/2016 e AgRg no MS n. 20.508/SP, relator Ministro Og Fernandes, Corte Especial, julgado em 13/3/2014, DJe 21/3/2014).
VIII - Agravo interno improvido."
(STJ, AgInt no MS n. 30.015/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Corte Especial, julgado em 23/4/2024, DJe de 29/4/2024.)
Ademais, o Supremo Tribunal Federal formou maioria, no julgamento do RE 1.520.468, com repercussão geral reconhecida no Tema 1.370, no sentido de que mulheres seguradas da Previdência Social, afastadas do trabalho por medida protetiva judicial, têm direito a benefício equivalente ao auxílio por incapacidade temporária (antigo auxílio-doença); quando a mulher não for segurada, o benefício será assistencial, nos termos da LOAS. De acordo com o voto do relator, a responsabilidade pelo pagamento após os primeiros 15 dias recai sobre o INSS, cabendo ao empregador eventualmente custear apenas esse período inicial.
Destarte, considerando que, na hipótese, o ato judicial impugnado poderia ter sido atacado via recurso adequado, com possibilidade de atribuição de efeito suspensivo, e que, de outro lado, não restou cabalmente demonstrado caráter teratológico da medida impugnada, resta afastada a possibilidade de utilização do mandado de segurança.
Diante do exposto, indefiro a petição inicial e julgo extinto o processo, sem resolução de mérito, na forma do disposto nos artigos 330, inciso III e 485, inciso I, ambos do CPC e art. 5º, inciso II, da Lei nº 12.016/2009.
Sem honorários, nos termos das Súmulas 512 do STF e 105 do STJ.
Publique-se e intime-se.
Decorrido, in albis, o prazo recursal, dê-se baixa na distribuição e e arquivem-se os autos, observadas as devidas cautelas."
Irresignada, a autarquia federal, ora agravante, interpôs o presente agravo interno (), no qual sustenta que a decisão agravada merece ser reformada, uma vez que "o impetrante não era parte na ação 0008915-95.2022.8.19.0023, atraindo a incidência da Súmula 202-STJ, e, mais ainda, o impetrante sequer foi notificado adequadamente do ato coator, tendo ciência desse ato somente com muito atraso".
Alega, ainda, que a decisão agravada não enfrentou "sobre o fato de se haver imposto uma obrigação, com cominação de sanção pecuniária, a quem sequer foi parte no processo, nem sobre a ausência de intimação pessoal, prerrogativa da representação judicial do INSS, nem sobre o fato de se tratar de decisão datada de 2022, a que se deu ciência à representação judicial do INSS somente em 2025, inviabilizando qualquer interposição tempestiva de eventual recurso (daí porque a hipótese de caber, ou não, recurso com efeito suspensivo é inócua neste caso), nem sobre a supressão absurda, injustificada e injustificável das garantias de devido processo legal, ampla defesa e contraditório (art. 5º, LIV e LV da Constituição), por impor obrigação e sanção a quem não foi parte na ação, nem sobre a Súmula 202-STJ, que, considerando todos esses aspectos, firmou entendimento de que, para o terceiro, como é o caso do INSS, não há óbice ao ajuizamento de mandado de segurança por haver previsão de recurso com efeito suspensivo."
Defende que a decisão agravada é flagrantemente ilegal e teratológica, visto que "sanciona quem sequer foi parte no processo, quem sequer teve oportunidade de examinar, dentro de sua competência administrativa, o cabimento ou descabimento da concessão de benefício previdenciário".
Assevera que "sequer houve requerimento de auxílio por incapacidade temporária, e, se o propósito do auxílio previdenciário seria o afastamento da sra. ALINE SENRA DE CARVALHO do ambiente de trabalho onde haveria risco de novas agressões, o prévio desligamento do emprego - aliás, mencionado pela mesma ALINE SENRA DE CARVALHO como algo que ela pretendia (de próprio punho: “gostaria que a empresa me mandasse embora para que eu possa receber meus direitos”) - já a afastou desse risco, não havendo fundamento para a concessão de qualquer benefício previdenciário, já que não está presente o seu fundamento legal: não há qualquer prova, ou mesmo qualquer alegação, de incapacidade laborativa temporária, de modo que não se perfaz o requisito próprio desse benefício, descrito no art. 59 da Lei 8.213/91".
Por fim sustenta que o valor da multa revela-se manifestamente desproporcional, de modo que não apenas a sua imposição configura medida teratológica, mas também o montante arbitrado apresenta-se igualmente exorbitante e desarrazoado.
Requer, assim, o conhecimento e provimento do agravo interno para que, em juízo de retratação, seja reformada a decisão monocrática e, em caso negativo, seja levado o presente agravo interno para julgamento pelo órgão colegiado.
Requer, ainda, o deferimento de decisão liminar, inaudita altera parte, que suspenda os efeitos do ato coator, que exclua a incidência de multa ou qualquer outra sanção ou, sucessivamente, que reduza seu valor de modo a que não se converta em fonte de enriquecimento excessivo, e, ao final, que seja deferida a ordem de segurança, tal como requerida na petição inicial.
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
Conforme relatado, trata-se de mandado de segurança impetrado pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, contra ato atribuído ao Juízo do Juizado Especial Adjunto Criminal e Violência Doméstica de Maricá/RJ, por meio do qual se busca a suspensão e posterior declaração de ilegalidade de ordem judicial proferida nos autos do processo nº 0008915-95.2022.8.19.0023, que determinou ao INSS a implantação de benefício previdenciário de auxílio por incapacidade temporária em favor de ALINE SENRA CARVALHO, vítima de violência doméstica e familiar que obteve medida protetiva para se afastar do trabalho.
Do exame dos autos, bem como dos argumentos expendidos pelo impetrante, ora agravante, não vislumbro motivos que justifiquem a reforma da decisão agravada.
Com efeito, o indeferimento da petição inicial do presente mandamus alicerçou-se no fundamento de que, sendo o motivo da impetração ato judicial consubstanciado em decisão judicial proferida por juízo de primeiro grau (Juizado Especial Adjunto Criminal e Violência Doméstica), que estaria sujeita à impugnação, mediante recurso próprio, dotado, inclusive, de possibilidade de atribuição de efeito suspensivo, afigura-se inadequado o manejo de mandado de segurança.
Ademais, ressaltou-se que, de acordo com o art. 5º, inciso II, da Lei 12.016/2009, a via mandamental se mostra incabível quando o ato judicial questionado for passível de impugnação por recurso adequado, visto que o mandamus não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso e que, como amplamente consagrado na jurisprudência: "O mandado de segurança não se presta para amparar a revisão de ato de natureza jurisdicional, salvo em situação de absoluta excepcionalidade, a saber, em que ficar cabalmente evidenciado o caráter teratológico da medida impugnada" (AgRg no MS 22.047/DF, Rel. Min. João Otávio de Noronha, Corte ESpecial, DJE 14/12/2015), o que não se verifica no caso dos autos.
Insta consignar, ainda, que, conforme o entendimento firmado no âmbito do próprio Superior Tribunal de Justiça, o comando expresso na referida Súmula 202/STJ, que desvincula a impetração de mandado de segurança por terceiro, contra ato judicial, da interposição de recurso, não é absoluto, estando a demandar uma interpretação lógico-sistemática de modo a compatibilizá-lo com as disposições do art. 5º, inciso II, da Lei nº 12.016/2009 e com a própria Súmula 267 do Supremo Tribunal Federal, resultando na conclusão de que, em casos como os dos autos, cabe à parte impetrante “esclarecer, por meio de argumentos plausíveis, por que razão deixara de recorrer, na ocasião própria, da decisão tida como contrária aos seus interesses” (cf. RMS 26297/BA, Min. Fernando Gonçalves), o que, na espécie, não foi cumprido, de plano, pelo impetrante.
De outro lado, enfatizou-se que, no caso, verifica-se que o ato impugnado não se mostra manifestamente teratológico ou flagrantemente ilegal, tampouco revela que tenha resultado de abuso de poder, na medida em que a decisão judicial exarada pelo Juízo de primeiro grau analisou a questão suscitada de forma clara e precisa, contendo fundamentação coerente com a hipótese dos autos, e que não ofende a lógica técnico-jurídica ou padeça de qualquer vício extremo passível de ser detectado de plano, a ponto de ensejar o controle desse ato judicial pela via mandamental que, como visto, apresenta-se sempre como medida excepcional e extrema.
Cumpre registrar que a decisão impugnada encontra-se em perfeita consonância com a tese de repercussão geral recentemente fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.370, a seguir transcrita:
1) Compete ao juízo estadual, no exercício da jurisdição criminal, especialmente aquele responsável pela aplicação da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), fixar a medida protetiva prevista no art. 9º, § 2º, II, da referida lei, inclusive quanto à requisição de pagamento de prestação pecuniária em favor da vítima afastada do local de trabalho, ainda que o cumprimento material da decisão fique sob o encargo do INSS e do empregador;
2) Nos termos do que dispõe o art. 109, I, da Constituição Federal, compete à Justiça Federal processar e julgar as ações regressivas que, com fundamento no art. 120, II, da Lei nº 8.213/1991, deverão ser ajuizadas pela Autarquia Previdenciária Federal contra os responsáveis nos casos de violência doméstica e familiar contra a mulher;
3) A expressão constante da Lei (“vínculo trabalhista”) deve abranger a proteção da mulher visando à manutenção de sua fonte de renda, qualquer que seja ela, da qual tenha que se afastar em face da violência sofrida, conforme apreciação do Poder Judiciário. A prestação pecuniária decorrente da efetivação da medida protetiva prevista no art. 9º, § 2º, II, da Lei nº 11.340/2006 possui natureza previdenciária ou assistencial, conforme o vínculo jurídico da mulher com a seguridade social:
(i) previdenciária, quando a mulher for segurada do Regime Geral de Previdência Social, como empregada, contribuinte individual, facultativa ou segurada especial, hipótese em que a remuneração dos primeiros 15 dias será de responsabilidade do empregador (quando houver), e o período subsequente será custeado pelo INSS, independentemente de cumprimento de período de carência. No caso de inexistência de relação de emprego de segurada do Regime Geral de Previdência Social, o benefício será arcado integralmente pelo INSS;
(ii) assistencial, quando a mulher não for segurada da previdência social, hipótese em que a prestação assume natureza de benefício eventual decorrente de vulnerabilidade temporária, cabendo ao Estado, na forma da Lei nº 8.742/1993 (LOAS), prover a assistência financeira necessária. Nesse caso, o juízo competente deverá atestar que a mulher destinatária da medida de afastamento do local de trabalho não possuirá, em razão de sua implementação, quaisquer meios de prover a própria manutenção.
Assim, não há que se falar em violação da prerrogativa de intimação pessoal da Procuradoria do INSS, uma vez que a autarquia previdenciária é mera executora da determinação do Juizado Especial Adjunto Criminal e Violência Doméstica de implantação do benefício, e não parte do processo, nos estritos termos fixados no julgamento do tem 1.370 pelo STF.
Dessa forma, conclui-se que, na hipótese, considerando-se que o ato judicial impugnado poderia ter sido atacado via recurso adequado, com possibilidade de atribuição de efeito suspensivo, e que, de outro lado, não restou cabalmente demonstrado caráter teratológico da medida impugnada, resta afastada a possibilidade de utilização do mandado de segurança, na forma do art. 5º, II, da Lei 12.016/2009.
Destarte, não tendo a parte recorrente apresentado elementos aptos a infirmar os fundamentos da decisão agravada, permanecem hígidos os motivos que embasaram o entendimento anteriormente adotado, os quais se sustentam por si mesmos, razão pela qual o recurso não merece provimento.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao agravo interno interposto pelo INSS, mantendo-se incólume a decisão que indeferiu a petição inicial do mandado de segurança.
Documento eletrônico assinado por ALEXANDRE DA SILVA ARRUDA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002668791v53 e do código CRC b4d2c97d.
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Signatário (a): ALEXANDRE DA SILVA ARRUDA
Data e Hora: 19/02/2026, às 19:01:27