Apelação/Remessa Necessária Nº 5064393-10.2019.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE NAVEGACAO DE APOIO PORTUÁRIO SINDIPORTO BRASIL opõe em face do que negou provimento à remessa e ao recurso de apelação, cuja ementa foi redigida nos seguintes termos:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DO AFRMM. ALEGAÇÃO DE ASSIMETRIA CONCORRENCIAL. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.301/2022 (“BR DO MAR”). PERDA PARCIAL DO OBJETO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO REMANESCENTE. RECURSO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDOS.
I. CASO EM EXAME
1. Ação civil pública ajuizada por sindicato de empresas do segmento de apoio portuário em face do BNDES, visando compelir a instituição financeira a interromper a liberação de recursos das contas vinculadas ao Adicional sobre o Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) para construção de novas embarcações, sob alegação de que o uso “transversal” desses valores — gerados em mercados distintos de navegação — gera assimetria concorrencial em afronta aos princípios da livre concorrência e da livre iniciativa. O juízo de origem reconheceu parcialmente a perda de objeto em virtude da superveniência da Lei nº 14.301/2022 e julgou improcedente o pedido remanescente, sob fundamento de que a intervenção judicial configuraria ingerência indevida em políticas públicas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a superveniência da Lei nº 14.301/2022 implica perda superveniente do objeto da ação quanto às liberações de recursos ocorridas após 06 de julho de 2022; e (ii) estabelecer se subsiste interesse jurídico e fundamento constitucional para estender judicialmente a vedação legal à utilização “transversal” dos recursos do AFRMM aos saldos acumulados sob a legislação anterior, em nome do princípio da livre concorrência.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A superveniência da Lei nº 14.301/2022, ao incluir o §5º no art. 19 da Lei nº 10.893/2004, vedou expressamente a utilização de recursos das contas vinculadas em segmentos de navegação diversos daqueles que os geraram, satisfazendo a pretensão autoral no tocante aos efeitos futuros e acarretando perda superveniente do objeto da ação quanto a tais liberações.
4. O art. 22 da mesma lei instituiu regime de transição de 180 dias, com manutenção temporária do regime anterior até 06 de julho de 2022, após o qual a nova regra tornou-se plenamente aplicável, independentemente de regulamentação, não subsistindo interesse processual quanto ao período posterior.
5. No tocante aos saldos acumulados sob a égide da legislação anterior, a política pública de fomento à indústria naval, embora tenha produzido assimetria concorrencial, não se mostrava manifestamente ilegal ou inconstitucional, tratando-se de opção político-legislativa voltada à promoção do desenvolvimento nacional e da redução de desigualdades regionais.
6. A intervenção judicial retroativa para restringir a utilização desses saldos implicaria afronta aos princípios da separação dos poderes e da segurança jurídica, substituindo o juízo de conveniência do legislador, que deliberadamente modulou os efeitos da nova política de forma prospectiva.
7. O controle judicial de políticas públicas deve se limitar à verificação de arbitrariedades ou omissões absolutas, não sendo cabível substituir o mérito administrativo ou legislativo por juízo judicial de oportunidade.
8. A sentença, ao reconhecer a perda parcial do objeto e julgar improcedente o pedido quanto ao período pretérito, harmoniza-se com a jurisprudência constitucional e prestigia a atuação primária do Poder Legislativo na correção das políticas públicas.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso e remessa necessária desprovidos.
Teses de julgamento:
1. A superveniência da Lei nº 14.301/2022 acarreta perda superveniente do objeto das ações que buscam vedar a utilização “transversal” dos recursos do AFRMM em relação às liberações ocorridas após 06 de julho de 2022.
2. O controle judicial de políticas públicas de fomento econômico limita-se à verificação de manifesta ilegalidade ou omissão, não alcançando o mérito da política adotada pelo legislador, razão pela qual não é possível determinar que a vedação legal não se aplique retroativamente aos saldos acumulados sob a legislação anterior.
A parte embargante alega, em síntese, a existência de quatro vícios no acórdão. Segundo o embargante, o julgado não teria enfrentado a tese central sobre o dever do Poder Judiciário de intervir para afastar uma situação de manifesta incerteza regulatória e assimetria concorrencial já reconhecida em cinco instâncias administrativas, limitando-se o decisum a invocar de maneira genérica o princípio da separação de poderes, sem examinar concretamente o alcance do dever jurisdicional de tutela efetiva.
O segundo vício consistiria em contradição e omissão, por ter o acórdão reconhecido a existência de assimetria concorrencial e de distorções decorrentes da forma de utilização dos recursos do AFRMM e, concomitantemente, concluído pela inexistência de lesão juridicamente tutelável, desconsiderando o peso probatório dos reconhecimentos nas vias administrativas e negando eficácia prática à própria constatação.
O terceiro ponto de irresignação apontou omissão ao não se manifestar sobre a tese específica de inconstitucionalidade material do artigo 22 da Lei nº 14.301/2022 (BR do Mar), na parte em que não modulou adequadamente os efeitos relativos aos valores já depositados nas contas vinculadas, o que consolidaria uma vantagem competitiva indevida e seria incompatível com os direitos constitucionais à livre iniciativa e à livre concorrência.
Por fim, o embargante alegou omissão ao não mencionar a fundamentação que justifica o indeferimento do pleito para realização de sustentação oral formulado nos autos, vício que repercutiria diretamente na validade do decisum, configurando afronta ao devido processo legal, ao artigo 937, inciso I, do Código de Processo Civil, e cerceamento de defesa.
O BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL - BNDES apresentou pugnando pelo não conhecimento dos embargos por inadequação da via eleita ou, subsidiariamente, pelo seu não provimento.
A UNIÃO FEDERAL também apresentou , reiterando o não cabimento dos embargos para a rediscussão da matéria. No mérito, defendeu a legalidade da política pública de execução do AFRMM, citando o entendimento dos Tribunais Superiores sobre a excepcionalidade do controle judicial de políticas públicas. Especificamente sobre o cerceamento de defesa, a UNIÃO ressaltou a existência de fundamentação clara no despacho de , que indeferiu a sustentação oral presencial com base na Resolução TRF2 nº 83/2025, a qual prevê a possibilidade de manifestação virtual, em consonância com a jurisprudência que afasta a nulidade quando assegurada a sustentação oral por meio eletrônico.
É o necessário relatório.
VOTO
Os embargos de declaração, segundo a norma do art. 1.022 do CPC, constituem recursos de fundamentação vinculada, restritos a situações em que manifesta a incidência do julgado em obscuridade, contradição ou omissão, admitindo-se também a sua utilização para a correção de inexatidões materiais e, ainda, com um pouco de liberalidade, para reconsideração ou reforma de decisões manifestamente equivocadas.
Têm alcance limitado, porquanto servem, tão somente, para remediar pontos que não estejam devidamente claros, seja em razão da falta de análise de um determinado aspecto considerado fundamental, seja por haver contradição interna ou obscuridade nos pontos já decididos, de tal sorte que o antecedente do desfecho decisório não se harmoniza com a própria decisão, que, com efeito, torna-se ilógica.
O Excelso Supremo Tribunal Federal, o Colendo Superior Tribunal de Justiça e este Egrégio TRF da 2ª Região possuem entendimento consolidado no sentido de que o órgão julgador não está obrigado a se expressar sobre todos os argumentos apresentados pela embargante, ou sobre dispositivos constitucionais, ou infraconstitucionais, quando o acórdão ou sentença se pronunciam de forma clara e suficiente, acerca das questões suscitadas, manifestando-se sobre todos os argumentos que, em tese, poderiam infirmar a conclusão adotada pelo Juízo. Confiram-se os precedentes:
"... A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o órgão judicante não é obrigado a se manifestar sobre todos os argumentos das partes, bastando que explicite as razões suficientes para a formação de seu convencimento, conforme o art. 93, IX, da Constituição Federal." (Rcl 70083 AgR-ED, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 06-11-2024, DJe-s/n 08-11-2024)."
"... A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que não incorre em negativa de prestação jurisdicional o julgador que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos trazidos pelo vencido, adota fundamentação suficiente para decidir de modo integral a lide, apenas não acatando a tese defendida pela parte recorrente." (EDcl no AgInt na ImpExe na ExeMS n. 19.677/DF, Relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, Primeira Seção, julgado em 17/12/2024, DJEN de 20/12/2024)."
"... O julgador não está obrigado a se manifestar sobre todos os dispositivos legais invocados, mas apenas sobre aqueles necessários à resolução da controvérsia, conforme o princípio do livre convencimento motivado." (TRF2, AgInt 5004125-88.2024.4.02.0000, Relator: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, 8ª Turma Especializada, DJ: 10/02/2025)."
Na hipótese, o embargante sustenta que o padece de contradição e omissão ao: (a) reconhecer a assimetria concorrencial, mas afastar a lesão jurídica tutelável, invocando genericamente a separação de poderes; e (b) não analisar a tese de inconstitucionalidade material do artigo 22 da Lei nº 14.301/2022.
A alegação de contradição reside na premissa de que o reconheceu o diagnóstico de assimetria concorrencial, mas não impôs a consequência jurídica postulada (intervenção judicial retroativa). Contudo, o , em consonância com o , dedicou seção específica para o enfrentamento dessa questão, o que afasta de plano a alegada omissão. A conclusão de que não caberia ao Poder Judiciário intervir retroativamente nos saldos acumulados sob a égide da legislação anterior, a despeito do reconhecimento da assimetria concorrencial, não se configura como uma contradição interna ao julgado, mas sim como o resultado de uma profunda ponderação entre princípios constitucionalmente relevantes.
O julgado foi cristalino ao sopesar o princípio da livre concorrência (artigo 170, IV, da Constituição Federal) com os princípios da discricionariedade administrativa na formulação de políticas públicas de fomento econômico (artigo 174 da Constituição Federal), da segurança jurídica e da separação dos poderes. A conclusão adotada foi a de que a política pública pretérita, consubstanciada na redação original do artigo 19, I, 'f', da Lei nº 10.893/2004, embora tenha gerado uma distorção concorrencial, não era manifestamente ilegal ou inconstitucional em sua origem, tratando-se de uma opção político-legislativa voltada a objetivos maiores, como o desenvolvimento nacional e regional.
O fato de cinco instâncias administrativas terem reconhecido a assimetria concorrencial foi considerado, mas não foi tido como suficiente para autorizar o Poder Judiciário a exercer uma função de legislador positivo ou de administrador do Fundo, intervindo de forma retroativa e impondo uma restrição de uso dos recursos que o próprio Poder Legislativo, ao editar a Lei nº 14.301/2022, optou por modular prospectivamente. A contradição que o embargante enxerga é, na verdade, a coerência da decisão judicial em prestigiar a solução política dada pelo Legislativo, respeitando a modulação temporal imposta e evitando um quadro de insegurança jurídica.
O embargante alega omissão no tocante à tese de inconstitucionalidade material do artigo 22 da Lei nº 14.301/2022, que, ao estabelecer um regime de transição para os saldos preexistentes, teria perpetuado a assimetria concorrencial.
Em verdade, o tratou da interpretação e dos efeitos do artigo 22 da Lei nº 14.301/2022 de forma clara. O julgado analisou a ratio da Lei BR do Mar, que visou corrigir a assimetria concorrencial, mas reconheceu que o legislador, ao fazê-lo, estabeleceu uma transição, conforme o artigo 22, mantendo o regime anterior até 06 de julho de 2022. O considerou que "a partir dessa data [06.07.2022], a nova regra do § 5º do art. 19 passou a ter aplicabilidade plena, independentemente da edição do ato regulamentar pelo CDFMM, cuja omissão não pode ter o condão de perpetuar a aplicação de um regime legal transitório e já exaurido".
A análise do , portanto, abrangeu a validade e a aplicação da norma transitória, concluindo que a escolha legislativa de aplicação prospectiva não poderia ser alterada pelo Judiciário. Ao reconhecer que o legislador optou por uma modulação temporal para "preservar a segurança jurídica dos agentes que atuavam sob a norma antiga", o rejeitou a tese de inconstitucionalidade material do artigo 22, por entender que a opção legislativa se deu dentro do espectro de constitucionalidade, sopesando a livre concorrência com a segurança jurídica. O decisum adotou a tese de que, embora a norma possa ser considerada imperfeita ou insatisfatória pela parte, sua disciplina sobre os saldos preexistentes não a torna manifestamente inconstitucional, prevalecendo a modulação temporal e a segurança jurídica sobre a intervenção judicial retroativa.
Portanto, a matéria foi devidamente enfrentada, não havendo omissão a ser sanada. O que o embargante busca é um pronunciamento explícito de inconstitucionalidade, tese que, embora tenha sido considerada, foi rechaçada pelos fundamentos jurídicos adotados no , os quais se mostram suficientes para a conclusão do julgado.
O embargante alega, ainda, a ocorrência de omissão no por este não ter se manifestado sobre o alegado cerceamento de defesa, decorrente do indeferimento do pedido de sustentação oral presencial e da oposição ao julgamento virtual.
Embora o e o tenham se concentrado na análise do mérito e nas questões preliminares da apelação (ilegitimidade e perda de objeto), a questão do indeferimento da sustentação oral foi objeto de decisões prévias e fundamentadas no curso do processamento do feito (eventos e ), as quais foram proferidas por este Relator e são parte integrante do processo. Tais decisões, ao indeferir a oposição ao julgamento virtual e o pedido de reconsideração, enfrentaram expressamente os argumentos do embargante sobre o artigo 2º, II, da Resolução TRF2 nº 83/2025 e o artigo 937, I, do Código de Processo Civil.
A ausência de menção direta no sobre o tema não configura omissão que vicie o julgado, pois se trata de questão processual já resolvida em momento oportuno, por meio de decisões interlocutórias fundamentadas que gozam de preclusão. Contudo, para fins de prequestionamento e para afastar qualquer dúvida sobre a análise da matéria por este Colegiado, deve ser ratificada, no presente momento, a fundamentação contida na decisão de evento .
Portanto, reitera-se que a decisão que indeferiu a oposição ao julgamento virtual e o pedido de sustentação oral presencial encontra-se devidamente fundamentada, alinhada com as normas regimentais e com a jurisprudência que prestigia a validade do julgamento eletrônico, desde que a defesa técnica seja assegurada por meios digitais. A omissão apontada é suprida pela ratificação das decisões anteriores, afastando-se o alegado cerceamento de defesa e a pretensão de nulidade do .
Os embargos de declaração revelam mero inconformismo com o julgado e pretendem rediscutir a matéria sob outros argumentos, o que, a toda evidência, não pode ocorrer pela via eleita.
Em síntese, não há nenhuma omissão, obscuridade, contradição ou erro a justificar o manejo dos aclaratórios, na forma do art. 1.022 do CPC.
Considerar-se-ão prequestionadas as matérias constitucionais e/ou infraconstitucionais debatidas nos autos, nos termos do art. 1.025 do CPC/2015.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO aos embargos de declaração.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002677568v4 e do código CRC 068e7111.
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Data e Hora: 08/01/2026, às 17:52:47