Apelação Cível Nº 5001926-61.2025.4.02.5108/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença (evento 655, TERMOAUD1), proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de São Pedro da Aldeia/RJ, que julgou improcedente o pedido formulado em ação de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de A. C. D. M. C. B., E. D. P., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L..

A ação teve origem em desmembramento do feito nº 0001237-25.2013.4.02.5108, proposta com fundamento nos arts. 9º, caput e inciso IV, 10, caput, incisos I e VIII, e 11, inciso V, todos da Lei nº 8.429/92, sob a alegação de que os réus teriam participado de um esquema de dispensa indevida de licitação e desvio de verbas públicas federais oriundas dos convênios TC/PAC 169/09 e TC/PAC 411/2011, celebrados entre o Município de Arraial do Cabo e a FUNASA, executados por meio da Empresa de Saneamento de Arraial do Cabo – ESAC.

Na sentença, o Juízo de origem concluiu que, embora houvesse indícios de irregularidades administrativas, não restou demonstrado o nexo entre os contratos de locação firmados e a aplicação de recursos federais provenientes dos referidos convênios. Entendeu-se ausente o dolo específico necessário à configuração de ato de improbidade e também inexistente o prejuízo ao erário federal, considerando, inclusive, a manifestação da FUNASA no sentido de que as prestações de contas foram aprovadas, o saldo não utilizado foi devolvido e o objeto conveniado foi devidamente executado.

Em suas razões recursais (evento 658, APELACAO1), o Ministério Público Federal defende que a sentença contrariou o disposto no § 1º do art. 1.272 do Código Civil, ao afastar a natureza de copropriedade dos recursos públicos repassados via convênio. Sustenta que as provas constantes dos autos demonstram que os contratos de locação de veículos foram celebrados de maneira direta, com recursos federais e utilizados para fins diversos daqueles previstos, configurando desvio de finalidade e enriquecimento ilícito. Requer, assim, a reforma da sentença para condenar os réus pelos atos de improbidade narrados na inicial. Subsidiariamente, pugna pela remessa dos autos à Justiça Estadual, caso se reconheça a ausência de interesse da União, pela ausência de utilização de recursos federais.

Foram apresentadas contrarrazões por todos os réus. A. C. D. M. C. B. (evento 669, CONTRAZAP1) sustentou que a sentença deve ser mantida, pois não há nos autos prova de que os valores pagos a título de locação tenham se originado de verbas federais. Alegou que a ESAC possui receitas próprias, inclusive provenientes da exploração de estacionamento público municipal, não havendo vínculo entre os contratos impugnados e os convênios celebrados com a FUNASA. Destacou, ainda, que a prestação de contas foi aprovada pela FUNASA e não houve manifestação da Fundação em sentido contrário.

H. C. B. (evento 670, CONTRAZAP1) também defendeu a manutenção da sentença, reiterando que os documentos dos autos não comprovam a utilização de recursos federais nos contratos celebrados com a ESAC. Ressaltou que os valores foram pagos com recursos distintos e que a FUNASA não apontou qualquer irregularidade na execução dos convênios. Sustentou, ainda, que não houve dolo ou obtenção de proveito pessoal, tratando-se de serviço efetivamente prestado, com o uso do próprio veículo no desempenho de funções municipais.

L. L. D. A. A. (evento 672, CONTRAZAP1) argumentou, em contrarrazões, que a imputação ministerial se baseia apenas em presunções, não havendo nos autos prova da origem federal dos recursos utilizados nos pagamentos realizados pela ESAC. Afirmou que não há qualquer elemento concreto que vincule os contratos de locação aos valores repassados pela FUNASA e que a simples coincidência temporal não é suficiente para configurar improbidade administrativa. Reforçou que a ausência de dano ao erário federal foi reconhecida na própria sentença, a qual deve ser mantida.

P. R. K. L. (evento 671, CONTRAZAP1), por sua vez, sustentou que sequer recebeu valores pelo contrato de locação celebrado, o qual teria sido rescindido antes do pagamento. Destacou que o veículo disponibilizado à ESAC chegou a ser utilizado por curto período, mas não houve enriquecimento ilícito nem prejuízo à Administração Pública. Argumentou que não há qualquer prova de que os valores previstos no contrato tenham sido oriundos de recursos dos convênios com a FUNASA e que, por isso, a sentença deve ser integralmente mantida.

O Ministério Público Federal, em parecer exarado pela Procuradoria Regional da República da 2ª Região (evento 5, PARECER1), manifestou-se pelo provimento do recurso, sustentando que restaram configurados atos de improbidade administrativa praticados pelos apelados, com prejuízo ao erário, e que a sentença recorrida não observou a presunção legal de copropriedade das verbas federais alocadas por convênio. Requereu, ainda que, subsidiariamente, seja determinada a remessa dos autos à Justiça Estadual, caso não reconhecida a competência da Justiça Federal.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002695595v4 e do código CRC 69cb4a89.

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Apelação Cível Nº 5001926-61.2025.4.02.5108/RJ

VOTO

Conforme relatado, cuida-se de apelação interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa ajuizada em face de A. C. D. M. C. B., E. D. P., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L., afastando a ocorrência de atos ímprobos relacionados à suposta malversação de recursos oriundos dos Convênios TC/PAC 169/09 e TC/PAC 411/2011, firmados entre o Município de Arraial do Cabo e a Fundação Nacional de Saúde – FUNASA.

Em suas razões recursais, o Ministério Público Federal sustenta, em síntese, que a prova produzida nos autos seria suficiente para demonstrar a existência de um esquema voltado à dispensa indevida de licitação e ao direcionamento de contratos de locação de veículos, os quais teriam sido custeados, ao menos em parte, por recursos federais repassados no âmbito dos referidos convênios. Defende que, ainda que não seja possível identificar com precisão o caminho contábil de cada pagamento, a natureza federal das verbas seria presumida, dada a vinculação da EMPRESA DE SANEAMENTO DE ARRAIAL DO CABO - ESAC à execução do objeto conveniado.

O Parquet também argumenta que a inexistência de utilização efetiva de alguns dos veículos locados, aliada à existência de vínculos pessoais entre contratantes e dirigentes da empresa pública municipal, revelaria o dolo necessário à configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. Sustenta, ainda, que a aprovação das contas pela FUNASA não afastaria, por si só, a ocorrência de improbidade, especialmente quando evidenciada a prática de irregularidades administrativas relevantes.

Por fim, afirma que a sentença teria adotado um padrão probatório excessivamente rigoroso, incompatível com a tutela da probidade administrativa, requerendo a reforma do julgado para condenar os réus nos termos da capitulação indicada na inicial e reiterada nas alegações finais.

Esses são os pontos centrais da insurgência recursal. Passa-se ao exame.

1. Da competência da Justiça Federal

Aduz o MPF em suas razões de apelação:

"Veja-se que a sentença recorrida entendeu, equivocamente, que as verbas públicas utilizadas pela ESAC para o aluguel dos veículos não tiveram origem federal e, ao mesmo tempo, paradoxalmente, não declinou de competência em favor da Justiça Estadual. Se, no entender do Juízo federal, a locação de veículos questionada usou somente verbas públicas municipais e/ou estaduais, a consequência lógica seria o declínio de competência para a esfera estadual, sob pena da fraude nos contratos de locação de veículos cair em verdadeiro limbo jurídico.

(...)

Desse modo, os elementos de prova juntados aos autos evidenciam que o esquema fraudulento de alugueis fictícios de veículos para desvio de verbas públicas alcançou, ao menos em parte, os recursos federais oriundos dos convênios celebrados pelo FUNASA, o que, por si só, já se mostra suficiente para reconhecer a competência da Justiça Federal no caso em epígrafe".

Nesse aspecto, o Ministério Público apresenta uma contradição no bojo da sentença. Porém, no que se refere à alegada origem federal das verbas utilizadas para pagamento dos contratos de locação, a referida sentença concluiu não ser possível estabelecer, com segurança, o nexo entre os pagamentos questionados e os recursos oriundos dos convênios celebrados com a FUNASA, o que não acarreta a inexistência de verbas federais envolvidas, mas, sim, da ausência de elementos probatórios suficientes para afirmar que tais recursos tenham sido efetivamente empregados nas contratações impugnadas.

Com efeito, o exame da proposta orçamentária apresentada pela ESAC para a execução das obras vinculadas aos convênios não contempla despesas relativas à locação de veículos. As notas fiscais emitidas no âmbito da execução conveniada, por sua vez, não registram qualquer rubrica relacionada a esse tipo de despesa. Acrescente-se a isso a existência de contratos cuja finalidade declarada não se relaciona diretamente com a execução das obras de melhorias sanitárias, mas com outras atividades da empresa municipal, como atendimento ao setor de estacionamento público e necessidades gerais da ESAC.

Nesse contexto, embora o Ministério Público Federal sustente a desnecessidade de rastreamento específico das verbas, o conjunto probatório não permite afirmar, com o grau de certeza exigido para um juízo condenatório, que os valores pagos aos particulares decorreram da utilização de recursos federais repassados pelos convênios. A dúvida identificada pelo juízo de origem, longe de ser meramente abstrata, decorre da própria estrutura documental dos autos e não pode ser superada por presunções genéricas.

Confira-se, por pertinente, o seguinte trecho da sentença, o qual é adotado como fundamento por este voto:

"Ocorre que não restou comprovada nos autos a existência de dolo específico nas condutas atribuídas aos réus Aurora, Edineia, Henrique, Lidce e Patrick, consistente na vontade livre e consciente de obter proveito próprio ou alheio em detrimento da União, nem a origem federal dos recursos públicos supostamente desviados, os quais, nos termos da petição inicial, seriam oriundos dos convênios TC/PAC 169/09 e TC/PAC 411/2011, firmados entre o Município de Arraial do Cabo e a Fundação Nacional de Saúde para execução de obras de melhorias sanitárias naquele município".

Embora não tenha sido possível demonstrar, com precisão suficiente para fins condenatórios, que os valores pagos aos particulares decorreram diretamente da utilização de recursos federais, tal circunstância não afasta o fato de que houve repasse de verbas da União ao Município de Arraial do Cabo por meio dos convênios celebrados com a FUNASA, o que é suficiente para atrair a competência da Justiça Federal para processar e julgar a presente ação de improbidade administrativa, não sendo cabível o declínio de competência para a Justiça Estadual, como requer subsidiariamente o MPF em seu recurso de apelação.

Como se não bastasse tal afirmação, resta assente na jurisprudência dessa Corte, de que a presença do MPF no polo ativo da demanda constitui vis attractiva da competência da Justiça Federal para processar e julgar a presente demanda:

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PRESENÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL NO POLO ATIVO DA DEMANDA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INEXISTÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11, DA LEI Nº 8.429/92. ATO QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS. COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO DO AGENTE. DOSIMETRIA. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE MULTA CIVIL. DESPROVIMENTO DOS RECURSOS. 1 - A presença do Ministério Público Federal no polo ativo da demanda é suficiente para determinar a competência da Justiça Federal, nos termos do artigo 109, inciso I, da Constituição Federal, o que não dispensa o juiz de verificar a sua legitimidade ativa para a causa em questão. 2 - Da atenta leitura dos fatos narrados na petição inicial, identifica-se interesse federal a justificar o ajuizamento da presente demanda pelo Ministério Público Federal. Com efeito, nos termos do artigo 198, da Constituição Federal, as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, no qual tem a União posição central de coordenação e fiscalização, havendo evidente interesse no regular funcionamento do sistema, o que legitima a atuação do Ministério Público Federal na hipótese tratada nos presentes autos, em que se aponta a irregularidade na nomeação efetivada para o cargo de Secretário de Saúde de Município, responsável, de acordo com o artigo 9º, inciso III, da Lei nº 8.080/90, pela direção do Sistema Único de Saúde - SUS no âmbito municipal. 3 - O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento pacificado no sentido da submissão dos agentes políticos municipais à lei de improbidade administrativa, sem prejuízo, inclusive, de eventual responsabilização política e criminal. (...) 16 - Recursos de apelação desprovidos. (TRF2, QUINTA TURMA ESPECIALIZADA, AC 0000163-51.2009.4.02.5115, Rel. Juiz Federal Convocado VIGDOR TEITEL, e-DJF2R 05.06.2018) (g.n.)

Superada a questão acerca da competência da Justiça Federal para o deslinde da presente ação de improbidade administrativa, passa-se ao exame da aprovação da prestação de contas pela FUNASA.

2. Da aprovação da prestação de contas pela FUNASA e seu desinteresse em integrar a presente demanda

O Ministério Público defende que a aprovação da prestação de contas dos convênios pela FUNASA não tem o condão de afastar a prática de improbidade administrativa pelo desvio de verbas públicas federais. O Parquet fundamenta que a FUNASA não investigou especificamente os contratos fictícios de locação de veículos, além do fato das obras terem sido totalmente realizadas pela ESAC, o que não impediria de que parte das verbas fosse desviada para fins escusos, mediante os aluguéis fictícios de veículos, sem conhecimento do órgão fiscalizador, portanto. 

Assim, resta incontroverso que a FUNASA, órgão concedente dos recursos, aprovou a prestação de contas final dos convênios, reconhecendo a regular execução do objeto, a devolução de eventual saldo remanescente e a inexistência de prejuízo ao erário federal (evento 90, OUT2 e evento 209, OUT1), tendo expressamente informado não possuir interesse em intervir no feito.

Decorre do conjunto probatório acostado aos autos (Nota nº 090/PGF/SUEST/RJ/2014, da Procuradoria Federal junto à Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, subscrita pela Procuradora Federal Fátima Regina Ribeiro):

1. A ação de improbidade administrativa em referência decorre de apuração instaurada para examinar supostas irregularidades na execução dos Convênios TC/PAC nº 0169/2009 e TC/PAC nº 0411/2011, firmados entre a Fundação Nacional de Saúde e o Município de Arraial do Cabo, voltados à implementação de melhorias sanitárias domiciliares, com execução a cargo da Empresa de Saneamento de Arraial do Cabo – ESAC.

2. Os convênios mencionados tiveram como objeto a construção de unidades sanitárias domiciliares, tendo sido pactuados valores globais específicos, com liberação dos recursos federais condicionada à comprovação da execução física das etapas previstas, conforme medições e relatórios técnicos regularmente apresentados.

3. A execução financeira dos convênios observou o modelo de repasse por etapas concluídas, inexistindo liberação antecipada de recursos ou pagamento desvinculado da comprovação da execução do objeto. Os valores foram transferidos à medida em que as obras avançavam, segundo os parâmetros estabelecidos nos respectivos planos de trabalho.

4. No âmbito da fiscalização administrativa, foi constatado que os recursos federais foram aplicados na finalidade pactuada, com execução física substancial do objeto conveniado, alcançando percentual superior a noventa por cento das metas previstas, conforme relatórios técnicos e vistorias realizadas.

5. Eventuais ajustes ou correções identificados durante o acompanhamento da execução não comprometeram a finalidade do convênio nem resultaram em prejuízo ao erário federal, tendo sido adotadas as providências administrativas cabíveis para regularização das pendências apontadas.

6. A prestação de contas final apresentada pelo Município de Arraial do Cabo foi analisada pelos setores técnicos competentes da FUNASA, que atestaram a regular aplicação dos recursos, a compatibilidade entre execução física e financeira e a inexistência de dano aos cofres públicos federais.

7. Constatou-se, ainda, que eventual saldo remanescente não utilizado foi devidamente devolvido à União, em conformidade com as normas que regem a execução e o encerramento de convênios administrativos, reforçando a regularidade da gestão dos recursos repassados.

8. Diante desse cenário, concluiu-se, no âmbito administrativo, pela adequação da execução dos convênios, pela inexistência de prejuízo ao erário federal e pela ausência de elementos que justificassem a adoção de medidas sancionatórias adicionais, razão pela qual a FUNASA informou não possuir interesse em intervir na ação judicial em curso, conforme manifestação subscrita pela Procuradora Federal Fátima Regina Ribeiro, então responsável pela atuação da Procuradoria Federal junto à FUNASA.

Por seu turno, alega o MPF: 

"Deve-se registrar, ainda, que o fato da UNIÃO e da FUNASA terem manifestado desinteresse em ingressar no polo ativo da demanda não afasta a competência da Justiça Federal. Em verdade, foi evidente o intuito dos órgãos federais de não intervir no feito para não tornar o andamento processual ainda mais moroso em razão do elevado número de partes".

No entanto, restou comprovado que União, igualmente, dispensou manifestação, o que, embora não seja decisivo por si só, reforça a conclusão de que não se evidenciou dano concreto a bens ou interesses federais no âmbito específico da execução conveniada.

Superada as questões acerca do efeito jurídico da aprovação de contas pela FUNASA e da manifestação de desinteresse na demanda feita pela Fundação e pela União, passa-se ao exame do dolo específico na conduta dos atos de improbidade administrativa reputados aos réus.

3. Da ausência de configuração do dolo específico na conduta dos atos de improbidade administrativa

No tocante ao elemento subjetivo, o Ministério Público defende que as provas produzidas nos autos são suficientes para comprovar que A. C. D. M. C. B., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L. praticaram os atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º, caput e inciso IV, 10, caput, incisos I e VIII, e 11, inciso V, todos da Lei nº 8.429/92, restando evidente o dolo específico dos réus em desviar recursos públicos em proveito próprio e/ou alheio, in casu, verbas públicas de origem federal.

No entanto, a Lei nº 14.230/2021 consolidou a exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, afastando a possibilidade de responsabilização fundada em culpa ou em presunções de intenção. Nesse novo regime jurídico, não basta a constatação de irregularidades formais ou mesmo de condutas administrativas inadequadas, uma vez ser exigida a demonstração de que o agente atuou com a finalidade específica de obter proveito próprio ou alheio indevido, ou de causar lesão ao erário.

Nesses termos, o tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989) - STF:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

E sua aplicação na jurisprudência dessa Corte:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E RECURSO ADESIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE PROVA DOLOSA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO ADESIVO NÃO CONHECIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta pela FIOCRUZ contra sentença que julgou improcedente ação civil de improbidade administrativa movida em face de seu ex-servidor e de empresa fornecedora de materiais, em razão da ausência de comprovação de dolo específico.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Discute-se se as condutas dos réus configuram ato de improbidade administrativa, com base na necessidade de comprovação do dolo específico, nos termos da Lei nº 14.230/2021.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A jurisprudência do STF, consolidada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), determina que as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 aplicam-se retroativamente aos processos em curso, exigindo a demonstração do dolo específico e da lesividade relevante para a caracterização de atos de improbidade.
4. O dolo específico pressupõe a vontade consciente de alcançar o resultado ilícito descrito na lei, sendo insuficiente a mera voluntariedade ou a culpa. A conduta do pregoeiro, sem prova de intenção deliberada de lesar o erário, não atende ao novo critério legal.
5. A absolvição criminal fundamentada na ausência de provas do dolo (art. 386, V e VII, do CPP) não impede a análise cível, mas reforça a conclusão de que sua conduta não caracteriza ato de improbidade.
6. A instrução probatória da ação civil não foi capaz de produzir elementos robustos que demonstrem que o réu atuou com o propósito específico de fraudar o certame ou beneficiar a empresa corré. A atuação do pregoeiro ocorreu em setor recém-estruturado, sem padronização de procedimentos e sem indícios de conluio entre licitantes.
7. O recurso adesivo não pode ser conhecido, pois carece de interesse recursal, uma vez que a sentença lhe foi inteiramente favorável, sendo vedada a utilização do recurso apenas para reformar fundamentos da decisão.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação desprovida. Recurso adesivo não conhecido.
Teses de julgamento:
1. As alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 aplicam-se retroativamente aos processos em curso quanto à comprovação do dolo específico e da lesividade relevante para a caracterização de atos de improbidade administrativa.
2. A ausência de comprovação do dolo específico na conduta do agente público impede a responsabilização por improbidade administrativa, ainda que constatadas irregularidades.
3. A absolvição criminal por ausência de dolo não impede a análise cível, mas pode corroborar a inexistência do elemento subjetivo exigido pela nova redação da Lei nº 8.429/1992.
4. O recurso adesivo é incabível quando ausente sucumbência, sendo vedada sua utilização para simples modificação dos fundamentos da sentença favorável.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à apelação da FIOCRUZ e NÃO CONHECER do recurso adesivo de MARIO LUIZ ALBERNAZ AYROSA, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2 , Apelação Cível, 0153450-03.2014.4.02.5101, Rel. ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO , 8ª TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, julgado em 06/08/2025, DJe 08/08/2025 06:55:37)

No caso concreto, embora existam indícios de falhas na condução de determinados contratos e, em situações pontuais, de utilização questionável dos veículos locados, não se produziu prova robusta e inequívoca de que os réus tenham agido com a intenção consciente de desviar recursos federais ou de causar prejuízo deliberado à União. A prova colhida, inclusive a emprestada da esfera penal, não permite reconstruir um quadro de atuação dolosa nos moldes exigidos pela legislação vigente.

O MPF sustenta que os referidos réus foram condenados na esfera criminal, em primeira instância, pelo Juízo da 1ª Vara Federal de São Pedro da Aldeia, em razão dos mesmos fatos objeto dessa ação de improbidade administrativa, no âmbito das ações penais nº 5001564- 35.2020.4.02.5108 e 5001577-34.2020.4.02.5108. E por meio de prova testemunhal e do depoimentos dos réus, apresentou alguns indícios de que a locação de veículos foi realizada entre pessoas próximas através de contratação direta e não atingiram seu fim precípuo, qual seja, transportar os funcionários da empresa pública. 

Consta nas razões de apelação:

"Dessa forma, A. C. D. M. C. B. e H. C. B. obtiveram contratação direta, com dispensa indevida de licitação, beneficiando-se do desvio de dinheiro público por serviço não prestado, incidindo na prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, caput e inciso VI, 10, caput, incisos I e VIII, e 11, inciso V, todos da Lei nº 8.429/92. 

(...)

Nesse sentido, P. R. K. L. obteve contratação direta, com dispensa indevida de licitação, beneficiando-se do desvio de dinheiro público por serviço não prestado, incidindo na prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, caput e inciso VI, 10, caput, incisos I e VIII, e 11, inciso V, todos da Lei nº 8.429/92.

(...)

Dessa forma, L. L. D. A. A. obteve contratação direta, com dispensa indevida de licitação, beneficiando-se do desvio de dinheiro público por serviço não prestado, incidindo na prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, caput e inciso VI, 10, caput, incisos I e VIII, e 11, inciso V, todos da Lei nº 8.429/92.

(...)

Diante do exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL requer seja conhecido o presente recurso de apelação e, ao final, seja provido, a fim de reformar a sentença preferida no ev. 655, julgando-se totalmente procedentes os pedidos veiculados na petição inical em relação aos réus A. C. D. M. C. B., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L.".

Nesse sentido, o Ministério Público Federal, ao longo da instrução e nas razões recursais, não individualizou de forma precisa a conduta ímproba atribuída a cada um dos réus, tampouco estabeleceu, com a necessária clareza, a correspondência entre os fatos imputados, a capitulação legal específica e as sanções pretendidas em relação a cada demandado. Essa deficiência não é meramente formal, pois compromete o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa e impede a formação de um juízo condenatório seguro.

A improbidade administrativa, por sua natureza sancionatória, não admite condenação baseada em ilações, presunções amplas ou inferências genéricas. No caso, a análise global da prova não autoriza afirmar, com segurança, a ocorrência dos atos ímprobos descritos na inicial.

A controvérsia devolvida a esta instância não se resolve a partir da mera constatação de irregularidades administrativas ou de falhas procedimentais em contratações realizadas pela ESAC. O que se exige, para fins de condenação por improbidade administrativa, sobretudo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, é a demonstração concreta e segura dos elementos estruturantes do ilícito, notadamente a tipicidade, o dolo específico e, conforme o caso, o efetivo dano ao erário.

Dessa forma, ainda que se reconheça a existência de indícios de irregularidades administrativas que poderiam ensejar apuração em outras esferas, o conjunto probatório produzido não sustenta a condenação dos réus por improbidade administrativa nos termos postulados pelo Ministério Público Federal.

Ante o exposto, VOTO no sentido de NEGAR PROVIMENTO à apelação interposta pelo Ministério Público Federal.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002695596v28 e do código CRC ce780a3e.

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Apelação Cível Nº 5001926-61.2025.4.02.5108/RJ

VOTO DIVERGENTE

Consoante relatado trata-se de julgar apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em ação de improbidade administrativa ajuizada em desfavor de A. C. D. M. C. B., E. D. P., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L., relativa a suposta malversação de recursos dos Convênios TC/PAC 169/09 e 411/2011, celebrados entre o Município de Arraial do Cabo e a FUNASA

Iniciado o julgamento, o Eminente Relator proferiu voto pelo desprovimento do recurso, com os seguintes fundamentos: (i) rejeitou a alegação de contradição quanto à competência, assentando que, embora não houvesse prova segura de que os pagamentos dos contratos de locação de veículos teriam decorrido diretamente de verbas federais (inexistindo previsão orçamentária e rubricas fiscais compatíveis e havendo contratos com finalidades dissociadas do objeto conveniado), o mero repasse de recursos da União por convênio e a presença do MPF no polo ativo atrairiam a competência da Justiça Federal; (ii) destacou que a FUNASA aprovou a prestação de contas, reconheceu a execução do objeto, a inexistência de dano ao erário federal e manifestou desinteresse em intervir, circunstância que, embora não fosse por si só decisiva, reforçaria a ausência de prejuízo federal concreto; e (iii) no mérito, enfatizou que, após a Lei nº 14.230/2021 (à luz do Tema 1.199 do STF), seria imprescindível a comprovação de dolo específico, o que não teria sido verificado, pois a prova não seria robusta para demonstrar atuação consciente dos réus visando desviar verbas federais, além de o MPF não ter individualizado adequadamente as condutas, capitulações e sanções por demandado, sendo vedada a condenação por presunções em matéria sancionatória.

Peço vênia ao eminente Relator para divergir em parte do entendimento por ele adotado, por compreender que o recurso do Ministério Público Federal merece provimento parcial.

A controvérsia cinge-se à existência de atos de improbidade administrativa relacionados à celebração, nos anos de 2010 a 2013, de sucessivos contratos de locação de veículos pela EMPRESA DE SANEAMENTO DE ARRAIAL DO CABO – ESAC, no contexto da execução de convênios firmados entre o Município de Arraial do Cabo e a FUNASA, havendo indícios de direcionamento, dispensa indevida de licitação e utilização de contratos simulados para desvio de recursos públicos.

De início, acompanho o voto do Relator quanto à competência da Justiça Federal, bem como quanto à irrelevância, por si só, da aprovação das contas pela FUNASA para afastar eventual responsabilização por improbidade. Todavia, divirjo no tocante à conclusão pela inexistência de dolo específico.

É certo que, após a Lei nº 14.230/2021, exige-se a demonstração de dolo específico para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, nos termos fixados pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. Entretanto, a exigência de elemento subjetivo qualificado não se confunde com a necessidade de prova direta da intenção íntima do agente, sendo plenamente admissível sua comprovação por meio de conjunto probatório convergente e circunstancialmente robusto.

No caso concreto, diferentemente do entendimento adotado pelo insigne Relator, verifico que o conjunto probatório ultrapassa a esfera de meras irregularidades administrativas.

Restou demonstrado nos autos que houve sucessivas contratações diretas para locação de veículos, com fundamento em dispensa indevida de licitação; que os contratos beneficiaram particulares com vínculos pessoais ou proximidade com a estrutura administrativa local; que há indícios consistentes de que parte dos veículos não cumpriu a finalidade contratual declarada; e que os réus foram condenados na esfera criminal, em primeira instância, pelos mesmos fatos, pela prática dos crimes previstos nos arts. 89 da Lei nº 8.666/93 e 312 do Código Penal. Especificamente, foram condenados:

• A. C. D. M. C. B. (arts. 89 da Lei nº 8.666/93, por duas vezes em continuidade delitiva, e 312 do CP, também em continuidade delitiva);

• H. C. B. (arts. 89 da Lei nº 8.666/93, por duas vezes, e 312 do CP, igualmente em continuidade delitiva);

• L. L. D. A. A. (art. 89, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e art. 312 do CP);

• P. R. K. L. (art. 89, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e art. 312 do CP).

Ainda que a independência das instâncias impeça automática transposição da condenação penal para a esfera cível, a existência de decisão criminal condenatória — fundada em instrução probatória ampla — constitui elemento de significativa densidade probatória quanto à materialidade dos fatos e à consciência da ilicitude.

Não se trata aqui de presunção genérica, mas de constatação de que as contratações se inseriram em um contexto reiterado de direcionamento e utilização indevida da máquina administrativa, revelando vontade livre e consciente de frustrar o caráter competitivo da licitação e de beneficiar particulares determinados, com repercussão patrimonial.

Quanto à origem federal dos recursos, ainda que não se possa rastrear contabilmente cada pagamento, o esquema foi implementado no contexto da execução de convênios federais, com fluxo financeiro concomitante e integração estrutural entre as atividades da ESAC e os recursos transferidos pela União, sendo suficiente, para fins de responsabilização, a demonstração de que os atos atentaram contra bens e interesses federais.

Assim, entende-se configurados, ao menos os atos previstos no art. 10, caput, incisos I e VIII, da Lei nº 8.429/92 (lesão ao erário); e os atos previstos no art. 11, inciso V, da Lei nº 8.429/92 (violação aos princípios da administração pública).

Quanto à ré E. D. P., não se evidencia, com a mesma robustez, participação dolosa no esquema descrito, devendo ser mantida a improcedência em seu favor.

Veja-se que o próprio Ministério Público Federal, em suas razões recursais, reconhece expressamente que o reexame do conjunto probatório não evidenciou conduta dolosa de EDINEIA voltada a causar dano ao erário, tampouco demonstrou lesividade relevante ao bem jurídico tutelado, nos termos exigidos pelo art. 11, § 4º, da Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Com efeito, no caso concreto, além da ausência de demonstração de participação consciente em eventual esquema de direcionamento contratual, verifica-se que o valor atribuído à locação de veículo supostamente recebida por EDINEIA correspondeu a R$ 600,00, quantia isolada e de pequena expressão econômica, incapaz, por si só, de caracterizar ofensa relevante aos princípios da Administração Pública.

Diante desse cenário, impõe-se a reforma parcial da sentença para condenar A. C. D. M. C. B., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L. pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, aplicando-se as sanções de forma proporcional à gravidade das conduta; mantendo-se a improcedência quanto à ré E. D. P..

Do exposto, DIVIRJO DO RELATOR e voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação do Ministério Público Federal, para CONDENAR A. C. D. M. C. B., H. C. B., L. L. D. A. A. e P. R. K. L. (a) de forma solidária, ao ressarcimento integral do dano, a ser apurado em fase de liquidação de sentença, acrescido de correção monetária e juros legais desde o efetivo prejuízo; (b) à perda da função pública, caso estejam no exercício de cargo, emprego ou função pública à época do trânsito em julgado; (c) à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 6 (seis) anos; (d) ao pagamento de multa civil equivalente a 1 (uma) vez o valor do dano apurado, a ser revertida em favor da pessoa jurídica lesada; e (e) à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 5 (cinco) anos. Condeno ainda os réus ora condenados ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da condenação, nos termos do art. 85 do CPC.

Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002730445v5 e do código CRC bf972bf8.

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Apelação Cível Nº 5001926-61.2025.4.02.5108/RJ

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE MUNICÍPIO E FUNASA. LOCAÇÃO DE VEÍCULOS PELA EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. AFASTADA A UTILIZAÇÃO DE RECURSOS FEDERAIS NAS CONTRATAÇÕES QUESTIONADAS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL MANTIDA. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELA FUNASA. IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença que julgou improcedente o pedido de condenação formulado em ação de improbidade administrativa ajuizada em razão de supostos atos ímprobos envolvendo a dispensa indevida de licitação e o direcionamento de contratos de locação de veículos, com alegado desvio de recursos oriundos dos Convênios TC/PAC 169/09 e TC/PAC 411/2011, firmados entre o Município de Arraial do Cabo e a Fundação Nacional de Saúde – FUNASA.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a Justiça Federal é competente para julgar a ação, diante da controvérsia sobre a origem federal dos recursos; (ii) estabelecer se a aprovação das contas pela FUNASA e sua manifestação de desinteresse em intervir afastam a caracterização de improbidade administrativa; (iii) determinar se houve comprovação do dolo específico necessário à responsabilização dos réus pelos atos descritos nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A competência da Justiça Federal é mantida diante da presença do Ministério Público Federal no polo ativo da demanda e da existência de repasse de recursos federais ao município, ainda que não se comprove sua aplicação direta nos contratos questionados.

4. A aprovação das contas pela FUNASA, com a constatação de execução substancial das metas conveniadas, devolução de saldo e ausência de prejuízo ao erário federal, aliada à manifestação expressa de desinteresse da União e da Fundação em integrar a demanda, reforça a conclusão de que não houve lesão concreta a bens federais.

5. A responsabilização por improbidade administrativa, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não bastando presunções genéricas ou irregularidades formais nos procedimentos administrativos.

6. O conjunto probatório constante dos autos, inclusive a prova emprestada da esfera penal, não permite concluir, com o grau de certeza necessário, que os réus tenham atuado com a intenção deliberada de desviar recursos públicos em benefício próprio ou de terceiros.

7. A imputação de condutas sem individualização clara, sem demonstração do nexo entre os fatos, os dispositivos legais violados e as sanções pretendidas para cada réu compromete o contraditório e a ampla defesa, inviabilizando a condenação.

8. A mera existência de vínculos pessoais entre contratantes e dirigentes da empresa pública, assim como o uso questionável de veículos locados, não são suficientes, por si, para configurar improbidade administrativa sem a prova do elemento volitivo doloso.

IV. DISPOSITIVO

9. Recurso desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por maioria, vencido o Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, NEGAR PROVIMENTO à apelação interposta pelo Ministério Público Federal, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 23 de fevereiro de 2026.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002695597v6 e do código CRC 6f8f9da9.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 10/02/2026 A 23/02/2026

Apelação Cível Nº 5001926-61.2025.4.02.5108/RJ

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

Votante: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

Votante: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária