Apelação Cível Nº 5026826-41.2025.4.02.5001/ES
RELATORA: Juíza Federal KARLA NANCI GRANDO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória/ES, nos autos de nº 5026826-41.2025.4.02.5001, que concedeu a segurança, para determinar que a autoridade coatora, no prazo de 30 (trinta) dias, dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) – .
Nas razões da apelação do INSS (), é sustentado que, mesmo inexistindo vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo.
Alegou, ainda, que o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade, devendo ser afastada a incidência da multa diária.
Acrescentou que o segurado pretende a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em consideração critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público.
E que pretende a parte autora a separação dos poderes, com a imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise do requerimento administrativo, utilizando de ferramentas disponíveis pelo Poder Público.
Argumentou que é importante asseverar que a concretização da isonomia resulta não apenas em tomar decisões por critério aspectos meramente formais (igualdade formal), mas sim uma efetiva garantia de tratamento igualitário (igualdade material), mantendo-se tratamento equânime entre todos os integrantes da sociedade.
Defendeu a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados, informando que, no caso em apreço, sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 (trinta) dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício.
Acrescentou que o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, do INSS Digital, da concessão automática de determinados benefícios, instituindo trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros.
Subsidiariamente, o apelante requereu, ainda, a aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no recurso extraordinário nº 631.240/MG.
Por fim, pugnou, em suma, pelo provimento do recurso, com a reforma da sentença.
E, subsidiariamente, requereu: a) afastamento da ordem concedida, sem a imposição de multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais), sem qualquer limitação ao valor total eventualmente a ser pago à esse título; b) a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 (noventa) dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 (cento e oitenta) dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela Autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado.
Contrarrazões recursais apresentadas ().
Intimado o Ministério Público Federal informou que a matéria objeto da demanda não se enquadra nas hipóteses de intervenção obrigatória, nos moldes do artigo 178 do CPC ().
Os autos foram redistribuídos a este Gabinete, diante da incompetência da 8ª Turma Especializada deste Tribunal, uma vez que a discussão sobre a competência para julgar mandados de segurança com objeto similar ao dos presentes autos já foi alvo de deliberação pelo Egrégio Órgão Especial desta Corte, nos autos do Conflito de Competência nº 5008623-96.2025.4.02.0000, restando assentado que a pretensão de implantação de benefício previdenciário ou assistencial, ainda que já deferido administrativamente, atrai a competência das Turmas Especializadas em Direito Previdenciário ().
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Inicialmente, em que pese silenciado a respeito pelo Juízo Singular, observo que a sentença sujeita-se à Remessa Necessária, pois, consoante o § 1º do art. 14 da Lei nº 12.016/2009, "Concedida a segurança, a sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição".
Assim, conheço da Remessa Necessária, de ofício, e da Apelação, eis que presentes seus pressupostos de admissibilidade.
Logo, a autuação deve ser retificada, para fazer constar Apelação Cível/Remessa Necessária Cível como Classe da Ação.
No caso em apreço, observa-se que o impetrante teve seu pedido de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição indeferido (). E, deste indeferimento, foi interposto recurso ordinário (), tendo a 07ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, por meio do acórdão 07ª JR/6889/2025, acolhido parcialmente o recurso administrativo ().
Porém, alegou o impetrante, em síntese, que o impetrado não cumpriu o acórdão em tela (), não sendo observado pela autoridade coatora os prazos estabelecidos nos arts. 48 e 49, ambos da Lei nº 9.784/1999.
No mérito, entendo que ficou configurada a mora administrativa no cumprimento do acórdão do , desrespeitando o art. 5º, LXXVIII da Constituição da República, que assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…)
LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Por sua vez, o art. 174 do Decreto nº 3.048/1999 e o art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/1991 preveem o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a efetiva implantação do benefício após a decisão administrativa favorável.
No caso em exame, a mora administrativa é substancial e notória, o que caracteriza o cometimento de ato ilegal pela autoridade impetrada e autoriza, portanto, a concessão da segurança pleiteada por meio deste mandamus.
Sobre a questão, confira-se julgado desta Corte Regional em caso análogo:
PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ADMINISTRATIVO. DECISÃO FAVORÁVEL DA JUNTA DE RECURSOS. DIREITO LÍQUIDO E CERTO AO CUMPRIMENTO DA DECISÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. CONCEDIDA A SEGURANÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO E REMESSA IMPROVIDOS. - Remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSS, em face de sentença proferida nos autos de ação mandamental, que ratificou a medida liminar deferida no evento 4, concedendo a segurança vindicada para determinar à autoridade coatora que proceda o cumprimento do acórdão da 24ª Junta de Recursos/CRPS, proferido em 18/02/2021, bem como a implantação do benefício de auxílio-doença previdenciário, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa. -Com base nas informações trazidas na petição inicial e em seus anexos, constata-se que, de fato, o recurso ordinário interposto foi conhecido e provido integralmente, à unanimidade, pelos membros da 24ª Junta de Recursos/CRPS, conforme Acordão nº 1536/2021, proferido em 18/02/2021. O procedimento administrativo foi automaticamente encaminhado pelo órgão julgador para a esfera administrativa, onde permaneceu sem tramitação e sem que houvesse o cumprimento da decisão do CRPS até 05/04/2022, quando foi impetrado o writ. - Sem dúvida, restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o procedimento administrativo. Observa-se um intervalo superior a 01 (um) ano, sem qualquer resposta acerca do que foi determinado pela Junta de Recursos e sem qualquer notícia da interposição de recurso atacando a decisão do órgão julgador, evidenciando excesso de prazo da Autarquia, o que configura afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), sendo, portanto, legítimo o inconformismo do impetrante. - O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio. - Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99). - O §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91 prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado). - No que respeita à pretensão recursal de afastamento de multa diária, cumpre dizer que, no processo em análise, não houve cominação da sanção, descabendo, pois, o pleito. - Remessa e Apelação do INSS Improvidos.
(TRF2, APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5024067-03.2022.4.02.5101, 1a. TURMA ESPECIALIZADA, Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 21/10/2022) (Grifou-se)
Ademais, deve-se esclarecer, ainda, que o acolhimento do pleito autoral não importa em violação aos princípios da isonomia, da impessoalidade ou da separação dos poderes, pois, além de não haver impedimento para que outros cidadãos, diante de igual situação de atraso, busquem a via jurisdicional na defesa de seus direitos, apenas se está analisando se houve o cumprimento dos prazos estabelecidos pela legislação de regência.
Desta forma, não se está interferindo na atividade executiva da entidade previdenciária, e sim dando aplicação ao disposto na legislação, em estrito cumprimento ao disposto no artigo 5º, XXXV da Constituição da República Federativa do Brasil (“XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”).
Já no que se refere à insuficiência de força de trabalho para a execução das suas atividades administrativas, não há insensibilidade à questão, que, diga-se de passagem, afeta todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016.
Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir, ver revisado seu benefício previdenciário ou obter documento que lhe diga respeito.
Ademais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência. Nesse sentido, confiram-se:
PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA DA ADMINISTRAÇÃO. ATO OMISSIVO. INÉRCIA DO IMPETRADO QUANTO AO CUMPRIMENTO DE ACÓRDÃO ADMINISTRATIVO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CONCESSÃO DA ORDEM. RECURSO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDOS.
1. A hipótese dos autos é de remessa necessária e de apelação em mandado de segurança contra sentença pela qual foi concedida a ordem para que seja cumprido em 20 (vinte) dias o Acórdão 1º CA 11ª JR/5771/2020, e o INSS recorre alegando que, ao contrário do que constou da sentença, o recurso especial interposto pelo INSS contra o acórdão administrativo a que se pretende dar cumprimento, não é intempestivo, e desse modo, não há decisão definitiva a cumprir.
2. A análise do caso concreto conduz à conclusão de que a sentença merece ser mantida por seus jurídicos fundamentos, não havendo qualquer motivo que justifique a modificação, pois está de acordo com a jurisprudência consolidada sobre a matéria, uma vez que é líquido e certo o direito da parte autora de obter a segurança para cumprimento de decisão final administrativa, ultrapassado qualquer prazo razoável que teria a Administração Pública Federal para adotar os procedimentos administrativos necessários para a implantação do benefício (artigo 41-A, parágrafo 5º, da Lei n. 8.213/91 – 45 dias). A atitude do ente previdenciário fere os princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), bem como da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88), e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).
3. No caso dos autos, o acórdão administrativo que concedeu ao autor aposentadoria por tempo de contribuição foi proferido em 17/09/2020, e até a data da impetração do presente writ, mais de 2 (dois) meses depois, em 09/12/2020, o processo administrativo ainda se encontrava paralisado.
4. Ressalte-se que houve interposição de recurso especial administrativo pelo INSS contra a decisão que havia concedido a aposentadoria ao autor, porém o referido recurso era manifestamente intempestivo, e já havia sido proferida a decisão do evento 25, deferindo a liminar, para que a autoridade coatora cumprisse a determinação contida no acórdão da Junta Recursal, haja vista a flagrante intempestividade do recurso especial interposto.
5. Confirmando ter sido essa a análise correta do caso, registre-se que já há informação nos autos sobre o julgamento do recurso especial do INSS, constando na íntegra o acórdão administrativo no evento 75 – Anexo 2, cuja conclusão foi a que já era esperada, ou seja, decidiu-se pelo não-conhecimento do recurso da autarquia, por intempestivo.
6. Recurso e remessa oficial desprovidos.
(TRF2, Remessa Necessária nº 5007793-29.2020.4.02.5102, 2ª TurmaEspecializada, Rel. Des. Fed. Flavio Lucas, julg. 14/11/2022)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. ART. 49 DA LEI Nº 9.784/99. DIREITO AO EXAME DO PEDIDO EM TEMPO RAZOÁVEL (ART. 5º, LXXVIII, CONSTITUIÇÃO DE 1988). CIRCUNSTÂNCIA QUE REPRESENTA AMEAÇA, POR PARTE DE AUTORIDADE PÚBLICA, AO DIREITO “LÍQUIDO E CERTO” DA PARTE IMPETRANTE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. DESPROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA.
1 - O Mandado de Segurança se caracteriza por ser procedimento de natureza sumária, indicado à proteção de direito líquido e certo ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade, que deve ser comprovado de plano, não se permitindo dilação probatória.
2 - O requerimento administrativo da parte impetrante, apresentado em 03/11/2021, ainda não havia sido apreciado na data da impetração do mandamus, em 14/06/2022.
3 - A norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período. Não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo do impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988).
4 - Embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC, estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. Restou firmado o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto.
5 - Não há dúvidas de que a circunstância representa ameaça, por parte de autoridade pública, ao direito “líquido e certo” da parte impetrante e, ainda que cumprida a obrigação, a sentença que concedeu a segurança deve ser mantida.
6 - Remessa necessária desprovida.
(TRF2, Remessa Necessária nº 5004223-73.2022.4.02.5002, 2ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. Wanderley Sanan Dantas, julg. 12/06/2023)
Portanto, diante de documentação colacionada aos autos, lícito e legítimo é o provimento judicial no sentido de conceder a segurança, para determinar que autoridade coatora, no prazo de 30 (trinta) dias, dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) - .
Na hipótese, a sentença aplicou multa no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) - .
Quanto à multa determinada em caso de descumprimento, também deixo de acolher as razões da Autarquia, no sentido de que “a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo”.
Entendo que o valor acima fixado, a título de multa coercitiva, não é excessivo, em prestígio aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Se for o caso, a pertinência da multa poderá ser posteriormente apreciada e revogada, o que não acarreta prejuízo, portanto, à Fazenda Pública.
É cediço que, como advertência e nos termos dos artigos 536 e 537 do CPC, o magistrado pode utilizar de meio coercitivo indireto, a fim de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública. Neste sentido:
[...] O STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.474.665/RS, sob o manto dos repetitivos, esclareceu ser possível a imposição de multa à Fazenda Pública nas obrigações de fazer. Assim, esse instituto não é dirigido apenas ao particular, sendo permitida sua fixação também em desfavor da Fazenda Pública. [...]
(STJ, REsp 1830511/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 01/10/2019, DJe 11/10/2019)
Ademais, não se desconhece que eventual valor da multa deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, adequando-se às peculiaridades do caso concreto, mas entendo que a apuração de tais parâmetros deve ocorrer no momento de seu arbitramento, em observância ao propósito intimidatório da medida, com o objetivo de persuadir a parte a cumprir a obrigação determinada pelo Juízo.
Assim, reconhecida a inércia injustificada do INSS na ocasião do julgamento do mérito do mandamus, entendo que eventual fixação de um limite global de multa, em sede recursal, enfraquece o caráter coercitivo da medida, o que não deve ser admitido.
Não merece melhor sorte, ainda, o pedido subsidiário de ampliação do prazo para análise do requerimento administrativo, adotando-se parâmetro adotado pelo STF no recurso extraordinário nº 631.240/MG, eis que a questão dos autos difere da discussão tratada no citado recurso, qual seja, o prévio requerimento administrativo para caracterizar a presença de interesse de agir.
Por fim, considerando que no caso em questão restou demonstrado que o próprio impetrado já reconheceu o direito à concessão do benefício, nada justifica a demora excessiva em dar cumprimento à decisão emanada de seu próprio órgão, devendo, portanto, ser mantida a sentença in totum.
Com vistas a possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, consideram-se prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto.
Isto posto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e à apelação, mantendo a sentença por seus próprios termos.
Documento eletrônico assinado por KARLA NANCI GRANDO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002665517v10 e do código CRC aa135a86.
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