Documento:20002677063

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

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Apelação Cível Nº 5039110-72.2025.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

VOTO

Trata-se de apelação cível interposta por AMERICANAS S.A - EM RECUPERACAO JUDICIA, da sentença proferida pela 7ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro nos autos de embargos à execução fiscal nº 5039110-72.2025.4.02.5101, que julgou improcedente os pedidos e manteve a multa aplicada pela SUSEP no processo administrativo nº 15414.616944/2020-61, CDA nº 4.154.000107/24-23, no valor atualizado de R$ 204.832,80.

Conheço a apelação, porque presentes os pressupostos de admissibilidade.

I - DA INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE

A prescrição intercorrente no processo administrativo ocorre somente nos casos em que há paralisação do processo por 3 anos, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999:

"Art. 1^o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1^o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso."

A infração, que gerou a multa, ocorreu em 03/11/2014 (evento 11, DOC2, fl. 3).

O processo administrativo iniciou-se em 2015.

A autuada apresentou defesa em 20/08/2015 (evento 11, DOC2, fl. 19).

A SUSEP juntou análise técnica em 2017 (evento 11, DOC2, fl. 49).

O Procurador Chefe da AGU acompanhou a análise técnica da SUSEP em 29/05/2018 (evento 11, DOC2, fl. 66).

Assim, o Coordenador Geral da SUSEP rejeitou a defesa da autuada e aplicou pena de advertência e de multa no valor de R$ 108.000,00, em 10/01/2021 (evento 11, DOC2, fl. 74).

A autuada interpôs recurso administrativo e o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada Aberta e de Capitalização negou-lhe provimento em 18/12/2023 (evento 11, DOC2, fl. 76/80).

No processo, a SUSEP produziu parecer técnico (2017), houve manifestação da Procuradoria Federal (2018), parecer conclusivo (2019), decisão na primeira instância administrativa (2021) e decisão final na instância recursal (2023).

Os referidos atos, pareceres e decisões, não se confundem com meros despachos de encaminhamento e representam análise instrutória, o que é suficiente para afastar a alegação de inércia administrativa.

Não houve paralização do processo administrativo por 3 (três) anos entre data da infração e a data da decisão final no recurso.

Desse modo, não ocorreu a prescrição intercorrente do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999.

II - DA INFRAÇÃO E DA PENALIDADE IMPOSTA

II.a - DA EMISSÃO DE BILHETES DE SEGURO SEM INFORMAÇÕES

A SUSEP autuou a apelante porque vende contratos de seguro, mas emite bilhetes sem informações com o nome e o endereço completo do segurado.

A AMERICANAS S.A. apenas alegou que tais informações são preenchidas manualmente (evento 53, PET1, fl. 14):

"Assim, o bilhete emitido pela Apelante é impresso com os dados passíveis de inclusão mecânica e, aqueles que não o são, tais como nome e endereço do segurado, são obrigatoriamente preenchidos à mão."

Contudo, os colaboradores da apelante não efetuam o preenchimento manual, tanto é que a a SUSEP promoveu a atuação por este motivo.

Aliás, a apelante não apresentou qualquer bilhete preenchido de forma manual com as informações dos segurados, de modo que descumpriu o art. 373, I, do CPC.

O colaborador da apelante, Felipe Amoedo, emitiu o bilhete nº 78100010581531 como forma de demonstrar a rotina da venda do contrato de seguro e a emissão dos bilhetes.

No documento, não há as informações mínimas exigidas e o colaborador não efetuou a preenchimento manual.

Nesse sentido, a emissão do bilhete nº 78100010581531 serviu justamente para demonstrar que a apelante não cumpre a obrigação de informar o nome e o endereço completo do segurado, nem mesmo de forma manual.

O fato de o segurado poder acessar o serviço "on line" com informações complementares e que inexistem reclamações de consumidores não exime a apelante da multa, porque a previsão legal exige a informação no bilhete e no momento da venda, e não em momento posterior por consulta na "internet".

A SUSEP provou a materialidade da conduta da apelante ao apresentar os bilhetes nºs 781000102419967, 781000102405514 e 781000102581531 sem o nome e o endereço do segurado. Portanto, a apelante descumpriu previsão legal.

A SUSEP sustentou a legalidade na aplicação da multa em razão de potencial negativa de indenização ao consumidor (evento 11, DOC2, fl. 62/63):

"DAS PENALIDADES CABIVÉIS ÀS INFRAÇÕES III. IV e V

10. Quanto aos Itens III, IV e V. da mesma forma, verifica-se que a gravidade da infração, impede a aplicação de mera Recomendação, a teor do § 4o do art.2° da Res. CNSP n.° 243/11 ou advertência, nos termos do art. 3o do citado normativo. Com efeito, as irregularidades potencializam prejuízo aos consumidores (eventual negativa de indenização indevida pela seguradora, já que o bilhete não contempla o nome e o endereço do segurado), de forma que não pode ser considerada infração de menor gravidade, sob risco de instabilidade nas relações jurídicas decorrentes dos contratos de seguro. Vale registrar, ainda, que a defesa insiste em manter o atual procedimento conforme descrito à fl.: 212: “Assim, o bilhete emitido pela Representada é impresso com os dados passíveis de inclusão mecânica, e aqueles que não o são, tais como nome e endereço do segurado, são obrigatoriamente preenchidos à mão.’'’ (grifo nosso), ou seja, apesar da fiscalização ter obtido apenas dois bilhetes nessa situação, o preenchimento de dados à mão por ocasião do pagamento e aquisição do seguro no caixa indicam que tal irregularidade deva ser recorrente."

Entretanto, o fato gerador da multa não ocorreu por esse motivo.

A multa decorreu da falta de informação do nome e do endereço completo do segurado no bilhete do seguro.

A exigência de informação no bilhete está prevista no art. 3º, VI, da Resolução CNSP nº 285/2013:

"Art. 3º. Os bilhetes de seguro emitidos pelas sociedades seguradoras deverão conter, no mínimo, os seguintes elementos de caracterização do contrato:

(...)

VI - nome ou razão social do segurado, seu endereço completo e respectivo CNPJ, se pessoa jurídica, ou CPF, se pessoa física;"

O descumprimento da obrigação na emissão correta do bilhete resulta em multa, e não advertência, prevista no art. 31 da Resolução CNSP Nº 243/2011:

"Art. 31. Emitir apólice, certificado, bilhete, proposta, extrato, título de capitalização ou qualquer comunicado ou documento relativo a plano de seguro, de capitalização, ou de previdência, ou a contrato de resseguro em desacordo com a legislação ou, ainda, contrato de resseguro com características diversas da estabelecida na nota de cobertura. (Redação do caput dada pela Resolução SUSEP Nº 331 DE 09/12/2015).

Sanção: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais)."

A SUSEP descreveu os atos praticados pelos colaboradores da apelante, citou a exigência prevista na legislação e a legislação que prevê a respectiva multa pelo descumprimento da obrigação (evento 11, DOC2, fls. 13/17):

"2. Emitir bilhete de seguro em desacordo com a legislação.

2.1. Emitir o bilhete de seguro n° 781000102419967 sem conter o nome e o endereço completo do segurado.

Do(s) fato(s) punível(is):

O artigo 3o, inciso VI da Resolução CNSP N° 285/13 estabelece que os bilhetes de seguro emitidos pelas sociedades seguradoras deverão conter, entre outros elementos, o nome ou razão social do segurado, seu endereço completo e respectivo CNPJ, se pessoa jurídica, ou CPF, se pessoa física.

A organização varejista LOJAS AMERICANAS S.A., na qualidade de representante de seguros, oferta seguros de garantia estendida em nome da sociedade seguradora MAPFRE SEGUROS GERAIS S.A., através das suas lojas físicas, com poderes para emitir bilhetes de seguro em nome desta sociedade seguradora, conforme item 1.1.3 do extrato do contrato de representação de seguros de fls.137/147.

Constatou-se que no bilhete de seguro n° 781000102419967, emitido pela mencionada organização varejista, não constaram o nome e o endereço completo do segurado.

Dispositivo(s) infringido(s):

Artigo 3o, inciso VI da Resolução CNSP N° 285/13.

Da materialidade da(s) infração(ões):

Em inspeção a lojas da bandeira comercial LOJAS AMERICANAS localizadas no Estado do Rio de Janeiro, coletaram-se cópias de bilhetes de seguro, entre outros documentos.

Em inspeção a esses bilhetes, constatou-se que no bilhete n° 781000102419967 (fls. 168), não foram preenchidos os campos referentes ao nome e ao endereço do segurado.

Questionada sobre esse indício de irregularidade, através da Carta n° 25/2015/SUSEP/DIFIS/ CGFIS/COSU1/DISU2 (código CIO), a organização varejista alegou que o preenchimento de tais informações é obrigatório, que essas informações são preenchidas a mão, em procedimento incluído no treinamento da equipe de colaboradores, e que o lapso do colaborador resultou em reforço para a observação da conduta correta (fls.61/134).

Assim, entende-se configurada a infração pela emissão do bilhete de seguro em questão em desacordo com a legislação, em virtude da ausência de preenchimento dos campos referentes ao nome e ao endereço do segurado.

Do tempo da(s) infração(ões):

Fixou-se como data da infração o dia 10/10/2014, data de emissão do bilhete de seguro.

(...)

Da Fixação e da dosimetria da pena:

O(s) fato(s) punível(is) constitui(em) infração(ões) prevista(s) no artigo 31 da Resolução CNSP n° 243/2011, cabendo, ajuízo do órgão julgador, a aplicação da sanção administrativa ali prevista:

Art. 31. Emitir apólice ou bilhete de seguro, proposta, certificado, produto de qualquer natureza, título de capitalização ou de plano de previdência ou contrato de resseguro em desacordo com a legislação ou, ainda, contrato de resseguro com características diversas da estabelecida na nota de cobertura. Sanção: multa de RS 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

(...)

2.2. Emitir o bilhete de seguro n° 781000102405514 sem conter o nome e o endereço completo do segurado.

Do(s) fato(s) punível(is):

Constatou-se que no bilhete de seguro n° 781000102405514, emitido pela mencionada organização varejista, não constaram o nome e o endereço completo do segurado.

Dispositivo(s) infringido(s):

Artigo 3o, inciso VI da Resolução CNSP N° 285/13.

Da materialidade da(s) infração(ões):

Em inspeção a lojas da bandeira comercial LOJAS AMERICANAS localizadas no Estado do Rio de Janeiro, coletaram-se cópias de bilhetes de seguro, entre outros documentos.

Em inspeção a esses bilhetes, constatou-se que no bilhete n° 781000102405514 (fls.169), não foram preenchidos os campos referentes ao nome e ao endereço do segurado.

Do tempo da(s) infração(ões):

Fixou-se como data da infração o dia 10/10/2014, data de emissão do bilhete de seguro.

(...)

Da fixação e da dosimetria da pena:

Arl. 31. Emitir apólice ou bilhete de seguro, proposta, certificado, produto de qualquer natureza, titulo de capitalização ou de plano de previdência ou contrato de resseguro em desacordo com a legislação ou, ainda, contrato de resseguro com características diversas da estabelecida na nota de cobertura. Sanção: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

(...)

2.3. Emitir o bilhete de seguro n° 781000102581531 sem conter o nome e o endereço completo do segurado.

Do(s) fato(s) punível(is):

Constatou-se que no bilhete de seguro n° 781000102581531, emitido pela mencionada organização varejista, não constaram o nome e o endereço completo do segurado.

Dispositivo(s) infringido(s):

Artigo 3o, inciso VI da Resolução CNSP N° 285/13. Da materialidade da(s) infração(ões):

Em inspeção a lojas da bandeira comercial LOJAS AMERICANAS localizadas no Estado do Rio de Janeiro, coletaram-se cópias de bilhetes de seguro, entre outros documentos.

Em inspeção a esses bilhetes, constatou-se que no bilhete n° 781000102581531 (fls.170), não foram preenchidos os campos referentes ao nome e ao endereço do segurado.

Do tempo da(s) infração(ões):

Fixou-se como data da infração o dia 03/11/2014, data de emissão do bilhete de seguro.

(...)

Da fixação e da dosimetria da pena:

A motivação do ato que aplicou a multa está descrita detalhadamente no processo administrativo: ocorreu o cumprimento do art. 2º e do art. 50 da Lei nº 9784/1999, do art. 37 da CF e não se aplica o art. 53 da Lei nº 9.784/1999 e a Súmula nº 473 do STJ.

Por fim, o art. 2º da Lei nº 4.717/65 é inaplicável porque este processo não é ação popular.

III - DA IMPOSSIBILIDADE DE REDUÇÃO NO VALOR DA MULTA

A atuação da entidade reguladora, ao fixar a multa no valor original de R$ 108.000,00 (evento 11, DOC2, fl. 74), observou o limite de valor previsto no art. 31 da Resolução CNSP Nº 243 DE 06/12/2011, o que, por sua vez, encontra-se dentro da margem de discricionariedade.

A aplicação da multa considerou a prática reiterada da apelante de emitir bilhetes em desacordo com a legislação.

Além disso, a SUSEP considerou o fato de que não houve prejuízo ao consumidor e inexistiu vantagem econômica em favor da apelante. Assim, deixou de fixar o valor da multa em grau máximo (R$ 500.000,00).

Dentro dessa ótica, desde que a sanção aplicada observe os parâmetros legais e não se evidencie situação de flagrante ilegalidade ou violação à razoabilidade e à proporcionalidade, é defeso ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo, sob pena de violar o poder discricionário conferido à ANS.

Transcrevo os seguintes julgados que corroboram esse raciocínio:

"DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PLANO DE SAÚDE ODONTOLÓGICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. MULTA APLICADA PELA ANS POR NEGATIVA DE COBERTURA DE PROCEDIMENTO ODONTOLÓGICO. LEGALIDADE DA SANÇÃO. DESPROPORCIONALIDADE NÃO CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta por ODONTOPREV S.A. contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de multa administrativa imposta pela Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, no valor de R$ 79.200,00, em decorrência de negativa de cobertura ao procedimento denominado “restauração de metal (bloco)”, solicitado por beneficiária de plano odontológico. A recorrente sustenta que não houve negativa de cobertura, que teria havido reparação voluntária e eficaz, e que a penalidade seria desproporcional.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve negativa indevida de cobertura a procedimento odontológico pela operadora de plano de saúde, apta a ensejar a sanção administrativa imposta pela ANS; (ii) verificar se a multa aplicada pela autarquia apresenta vício de legalidade ou desproporcionalidade que justifique sua anulação, substituição ou redução judicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR

(...)

6. A multa de R$ 79.200,00 se encontra dentro dos parâmetros previstos no art. 77 da RN nº 124/2006 e decorre de juízo discricionário da Administração, não passível de reexame judicial na ausência de abuso de poder.

7. A jurisprudência limita o controle judicial sobre sanções administrativas à legalidade e regularidade do procedimento, não cabendo substituição da penalidade por advertência por decisão judicial.

8. Presentes os requisitos do art. 85, §11, do CPC, é cabível a majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, no percentual de 1%, conforme orientação firmada pelo STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação desprovida.

10. Tese de julgamento:

a) A negativa de cobertura de procedimento odontológico, ainda que posteriormente realizado, caracteriza infração administrativa quando realizada fora do prazo regulamentar da ANS.

b) A reparação tardia não configura, por si só, excludente de infração administrativa na forma da RN nº 343/2013.

c) A multa aplicada pela ANS em procedimento sancionador goza de presunção de legalidade e somente pode ser revista judicialmente em caso de ilegalidade, desvio de finalidade ou manifesta desproporcionalidade.

d) A majoração dos honorários advocatícios é devida em grau recursal nos termos do art. 85, §11, do CPC, quando desprovido o recurso e preenchidos os requisitos legais.

Dispositivos relevantes citados: RN/ANS nº 343/2013, art. 8º; RN/ANS nº 124/2006, art. 77; RN/ANS nº 396/2016; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, 2ª Seção, DJE 19.10.2017; TRF2 , Apelação Cível, 5080898-76.2019.4.02.5101, Rel. Theophilo Antonio Miguel Filho, 7a. Turma Especializada, Rel. do Acordao - Theophilo Antonio Miguel Filho, julgado em 25/10/2023, DJe 14/11/2023; TRF2 , Apelação Cível, 5030276-27.2018.4.02.5101, Rel. Marcelo Pereira DA Silva, 8a. Turma Especializada, Rel. do Acordão - Marcelo Pereira da Silva, julgado em 26/05/2021, DJe 16/06/2021; TRF-4 - AC: 50089671420174047110 RS, Relatora: Vivian Josete Pantaleão Caminha, Data de Julgamento: 20/07/2022, 4ª Turma."

(TRF2, AC 5041017-29.2018.4.02.5101, Relator Desembargador Federal Mauro Souza Marques da Costa Braga, 5ª T., julgado em 09/06/2025).

"APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ANS. ADMINISTRADORA DE PLANO DE SAÚDE. RESOLUÇÃO NORMATIVA 78/2006. DESCUMPRIEMNTO DO CONTRATO. COBRANÇA INDEVIDA. ÔNUS DA PROVA DA EXECUTADA. LEGALIDADE DA MULTA IMPOSTA.

1. Apelação interposta em face de sentença que julga improcedente o pedido autoral. Cinge-se a controvérsia em definir se a CDA que embasou a cobrança da multa imposta pela recorrente encontra-se eivada de vício de nulidade.

(...)

15. Além disso, não merece ser acolhido seu pedido de redução de multa, eis que incide no caso o art. 78 da RN n.º 124/06 decorrente do descumprimento do contrato por parte da apelante. Dessa forma, o valor fixado a título de multa não se mostra desarrazoado ou desproporcional, quando determinado em observância aos limites estabelecidos em lei e observada a condição econômica do infrator. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5034011-34.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 15.4.2021; TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 5013777-31.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJE 9.12.2019; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 004426920164025101, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, e-DJF2R 17.2.2017.

(...)

18. Apelação não provida."

(TRF2, AC 5097512-54.2022.4.02.5101, Relator Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro, 5ª T., julgado em 09/06/2025).

Segundo orientação pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça, não é permitido ao Judiciário reduzir o valor da penalidade para fixá-lo no mínimo legal, em observância ao princípio da separação dos poderes:

"ADMINISTRATIVO. GÁS DE COZINHA. INFRAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. REDUÇÃO PELO JUDICIÁRIO. DIMINUIÇÃO PARA VALOR ABAIXO DO MÍNIMO LEGAL. IMPOSSIBILIDADE.

1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem que considerou desproporcional a penalidade imposta pela ANP, tendo substituído o importe arbitrado pela Agência, por um valor abaixo do mínimo legal.

2. O acórdão regional deve ser reformado, haja vista que a multa foi aplicada pela ANP no mínimo legal e que, diante do princípio da legalidade estrita, a ser seguido pela Administração, e da ausência de declaração de inconstitucionalidade, não poderia a Corte de origem afastar os critérios legais do art. 3º, I, da Lei 9.847/1.999 sem a respectiva declaração e violação ao art. 97 da CF.

3. No caso, os fundamentos utilizados pelo Tribunal a quo devem ser superados. Para se considerar penalidade administrativa como desproporcional, parte-se do pressuposto de ter ela sido imposta acima do mínimo normativo, sem motivação razoável, o que não ocorreu. No caso concreto, a multa foi aplicada no piso previsto.

Nesse sentido a jurisprudência do STJ: RMS 13.487/SC, Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de 17.9.2007; REsp 983.245/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 12/2/2009.

4. Recurso Especial provido."

(REsp n. 1.921.904/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/3/2021, DJe de 17/12/2021.)

Portanto, não há elementos suficientes para afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo.

IV - DO TERMO INICIAL DA SELIC

A interposição de recurso administrativo não impede o início da mora, de modo que a suspensão da exigibilidade do crédito (art. 151, III, do CTB) não importa na suspensão da incidência de juros e de correção, nos termos do art. 161, §1º, do CTN.

Cito o seguinte precedente em abono a tese:

"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA NÃO TRIBUTÁRIA. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÕES COMETIDAS NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE SAÚDE SUPLEMENTAR. HIGIDEZ DA COBRANÇA DEMONSTRADA NO CASO CONCRETO. MULTA DE MORA APLICADA INDEVIDAMENTE SOBRE O VALOR PRINCIPAL ACRESCIDO DA SELIC. INFRAÇÃO À REGRA DO ART. 61 DA LEI N. 9.430/96. CONFIGURAÇÃO DE EXCESSO À EXECUÇÃO. TAXA SELIC. APLICAÇÃO LEGÍTIMA AO DÉBITO NÃO TRIBUTÁRIO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Trata-se de embargos à execução objetivando tutela jurisdicional da pretensão de nulidade da cobrança do débito inscrito na CDA, originado em auto de infração lavrado em processo administrativo, instaurado para apurar pretensa infração cometida pela operadora embargante no âmbito da saúde suplementar, consistente, em síntese, em suposta negativa de cobertura de procedimento cirúrgico e de internação. Na primeira instância, os embargos à execução foram julgados improcedentes. O Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em sede recursal, deu parcial provimento ao recurso de apelação autoral.

II - No que concerne à alegada contrariedade ao art. art. 37-A da Lei n. 10.522/2001, c/c o art. 61 da Lei n. 9.430/1996 e arts. 2º e 3º do Decreto-Lei n. 1.736/1997, sem razão a operadora recorrente, encontrando-se o aresto recorrido em consonância com o entendimento firmado nesta Corte Superior, no sentido de que "a interposição do recurso administrativo apenas pode ensejar a suspensão da exigibilidade da multa administrativa, mas não interfere no termo inicial dos encargos da mora, os quais incidem a partir do primeiro dia subsequente ao vencimento do prazo previsto para pagamento do crédito". (AgInt no AREsp 1.705.876/PR, relator Ministro Og Fernandes, Dje. 29/3/2021). Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.638.268/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/2/2017, DJe de 1º/3/2017 e REsp n. 1.411.979/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/6/2015, DJe de 5/8/2015.

III - Agravo interno improvido."

(STJ, AgInt no REsp n. 2.115.089/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024.)

Por conseguinte, rejeita-se o fundamento da apelante.

V - DA MULTA DE MORA

A multa de mora é penalidade aplicada exclusivamente em razão do atraso no cumprimento de uma obrigação pecuniária regularmente constituída.

Tem natureza acessória e depende da existência de uma obrigação principal válida. Não se trata de punição por infração a lei, decorre do inadimplemento tardio da obrigação principal.

A multa acessória de 20%, no valor de R$ 21.600,00, está prevista na art. 39, §4º, da Lei nº 4.320/1964, no art. 37-A da Lei nº 10.522/2002 e no art. 61 da Lei nº 9.430/1996.

Já a multa punitiva é uma penalidade principal. A aplicação decorre de um ilícito administrativo ou legal, independente de atraso no pagamento. A multa punitiva aplicada pela SUSEP está prevista no art. 31 da Resolução CNSP Nº 243/2011.

A multa punitiva e a multa de mora têm natureza distinta, de maneira que não se trata de dupla punição pelo mesmo fato.

Além disso, a aplicação do percentual de 20% (multa) apenas sobre o valor principal, sem considerar o decurso de tempo, tornaria o encargo sem efeito em razão da inflação.

Assim, não se acolhem os fundamentos da apelante.

VI - DO ENCARGO LEGAL

A apelante alegou que a cobrança de encargo legal, a razão 20%, é inconstitucional (art. 37 da CF) por falta de previsão legal.

Contudo, o encargo legal está previsto no art. 37-A, § 1º, da Lei nº 10.522/2002, no art. 39, § 4º, da Lei 4.320/1964, no art. 2º, § 2º, da Lei 6.830/1980, no art. 1º do Dec-lei 1.025/1969, no art. 3º do Dec-lei 1.569/1977 e no art. 3º do Dec-lei 1.645/1978.

Além disso, o encargo legal de 20% incide nos créditos da dívida ativa da UNIÃO (SUSEP), conforme o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025/1969 em conjunto com o art. 39, §4º, da Lei nº 4.320/1964:

Decreto-lei nº 1.025/1969

"Art 1º É declarada extinta a participação de servidores públicos na cobrança da Dívida da União, a que se referem os artigos 21 da Lei nº 4.439, de 27 de outubro de 1964, e 1º, inciso II, da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, passando a taxa, no total de 20% (vinte por cento), paga pelo executado, a ser recolhida aos cofres públicos, como renda da União."

Lei nº 4.320/1964

"Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.

(...)

§ 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978."

O encargo legal tem natureza híbrida, corresponde ao pagamento de custas processuais e de honorários advocatícios (não é taxa), por este motivo o juiz deixa de fixar a condenação de custas e de honorários (do CPC) nas execuções fiscais.

O art. 37-A, § 1º, da Lei nº 10.522/2002 também prevê a incidência do encargo legal na condição honorários advocatícios:

"Art. 37-A. Os créditos das autarquias e fundações públicas federais, de qualquer natureza, não pagos nos prazos previstos na legislação, serão acrescidos de juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma da legislação aplicável aos tributos federais.

§ 1^o Os créditos inscritos em Dívida Ativa serão acrescidos de encargo legal, substitutivo da condenação do devedor em honorários advocatícios, calculado nos termos e na forma da legislação aplicável à Dívida Ativa da União."

Trata-se da aplicação direta do princípio da especialidade.

A norma especial do Decreto-lei nº 1.025/1969, da Lei nº 4.320/1964 e da Lei nº 10.522/2002 prevalece em face da norma geral do art. 85 do CPC, na execução fiscal.

Transcrevo o seguinte precedente em abono a tese:

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. DÉBITO DE MULTAS PECUNIÁRIAS. AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS. OFENSA AO ARTIGO 535, INCISO II, DO CPC/73. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA N. 284/STF. INCIDÊNCIA DO ENCARGO LEGAL DE 20%. DECRETO-LEI N. 1.025/69. INAPLICABILIDADE.

I - Cuida-se de ação originária ajuizada contra a ANS, por operadora de plano privado de assistência à saúde, com o objetivo de extinguir débitos relativos a multas pecuniárias.

II - Quanto à alegada violação do artigo 535, inciso II, do CPC/73, limitou-se a recorrente a afirmar, em linhas gerais, que o acórdão atacado teria sido omisso, sem, contudo, demonstrar a efetiva omissão do Tribunal a quo em sua análise. Incidência do enunciado sumular n. 284 do STF, nesse particular.

III - A jurisprudência deste Sodalício tem entendimento acerca da legalidade da inclusão do encargo legal de 20%, previsto no artigo 1º do Decreto-Lei n. 1.025/69, nas execuções fiscais promovidas pela União, pelas autarquias federais e pelas fundações públicas federais, em substituição aos honorários advocatícios na condenação do devedor. Precedente: REsp 1.400.706/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, segunda turma, julgado em 8/10/2013, DJe 15/10/2013.

IV - A questão posta nos autos é diversa do aludido entendimento. No caso, mesmo que haja inscrição em dívida ativa, operadora de plano de saúde, a recorrida intenta ação de consignação em pagamento de débitos, advindos de multas pecuniárias impostas pela Agência Nacional de Saúde Suplementar, em razão da inércia da recorrida na emissão de guias de recolhimento. Inaplicabilidade, portanto, do encargo legal de 20% previsto no Decreto-Lei n. 1.025/69.

V - Recurso especial improvido."

(STJ, REsp n. 1.574.582/PB, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/10/2016, DJe de 27/10/2016.)"

Nessa circunstância, a cobrança do encargo legal tem previsão legal e é constitucional.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

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Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

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Apelação Cível Nº 5039110-72.2025.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

EMENTA

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. SUSEP. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO AO ART. 3º, VI, DA RESOLUÇÃO CNSP Nº 285/2013. ART. 31 DA RESOLUÇÃO CNSP Nº 243/2011. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. LEGALIDADE E MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. REDUÇÃO DA MULTA. IMPOSSIBILIDADE. MÉRITO ADMINISTRATIVO. LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL. MULTA DE MORA. DISTINÇÃO ENTRE MULTA PUNITIVA E MORATÓRIA. ENCARGO LEGAL DE 20% PREVISTO NO DECRETO-LEI Nº 1.025/1969, NA LEI Nº 4.320/1964 E NA LEI Nº 10.522/2002. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA.

1. Trata-se de apelação cível interposta por AMERICANAS S.A - EM RECUPERACAO JUDICIA, da sentença proferida pela 7ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro nos autos de embargos à execução fiscal nº 5039110-72.2025.4.02.5101, que julgou improcedente os pedidos e manteve a multa aplicada pela SUSEP no processo administrativo nº 15414.616944/2020-61, CDA nº 4.154.000107/24-23, no valor atualizado de R$ 204.832,80.

2. A administração pública promoveu atos instrutórios, pareceres técnicos e decisões sucessivas ao longo do procedimento. Não houve paralisação do processo por prazo superior a três anos (art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999). Assim, não ocorreu prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador.

3. A emissão de bilhetes de seguro sem a indicação do nome e do endereço completo do segurado restou comprovada. Portanto, está caracterizada a infração ao art. 3º, VI, da Resolução CNSP nº 285/2013, sujeita à sanção de multa prevista no art. 31 da Resolução CNSP nº 243/2011.

4. A inexistência de reclamações de consumidores ou a disponibilização posterior de informações por meio eletrônico não afastam a infração, uma vez que a legislação exige a informação expressa no próprio bilhete de seguro, no momento da contratação.

5. O Poder Judiciário não pode substituir o juízo discricionário da Administração Pública para reduzir o valor da multa administrativa, uma vez que houve obediência aos limites legais e aos critérios normativos na dosimetria da sanção. Precedentes (TRF2, AC 5041017-29.2018.4.02.5101, Relator Desembargador Federal Mauro Souza Marques da Costa Braga, 5ª T., julgado em 09/06/2025 e TRF2, AC 5097512-54.2022.4.02.5101, Relator Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro, 5ª T., julgado em 09/06/2025; e STJ, REsp n. 1.921.904/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/3/2021, DJe de 17/12/2021.)

6. A interposição de recurso administrativo suspende a exigibilidade do crédito, mas não afasta a incidência de juros e correção monetária, nos termos do art. 161, § 1º, do CTN. Precedente (STJ, AgInt no REsp n. 2.115.089/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024).

7. A multa punitiva aplicada em razão da infração administrativa não se confunde com a multa de mora, esta de natureza acessória, decorrente do inadimplemento tardio da obrigação principal. Portanto, a cobrança da multa por infração à lei e a cobrança da multa de mora não configuram dupla condenação.

8. A cobrança do encargo legal de 20% é legítima sobre os créditos inscritos em dívida ativa da União, conforme previsto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025/1969, art. 39, § 4º, da Lei nº 4.320/1964 e art. 37-A, § 1º, da Lei nº 10.522/2002.

9. O encargo legal tem natureza híbrida e substitui a condenação em honorários advocatícios do art. 85 do CPC, conforme o princípio da especialidade.

10. Apelação desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 25 de fevereiro de 2026.

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