Documento:20002689318

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5063292-93.2023.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

RELATÓRIO

Trata-se de embargos declaratórios opostos por G. D. M. B. (Autor), insurgindo-se o ora Embargante contra o acórdão da 7ª Turma Especializada deste Eg. TRF da 2ª Região, proferido em conformidade com o voto do Relator, cuja ementa restou lavrada nos seguintes termos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. DESAFETAÇÃO E CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ÁREA DO CAMPUS PRAIA VERMELHA DA UFRJ QUE SE ENCONTRAVA OCIOSA E SUBUTILIZADA. IMPLANTAÇÃO, OPERAÇÃO, MANUTENÇÃO E EXPLORAÇÃO DO EQUIPAMENTO CULTURAL MULTIUSO, DO ESPAÇO CULTURAL UFRJ E DA ÁREA ABERTA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ATO ILEGAL E LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO MATERIAL E IMATERIAL. ART. 5º, LXXIII, CRFB/88. ART. 1º DA LEI N. 4.717/65. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

1. O Autor, ora apelante, insurge-se contra a sentença de improcedência da pretensão autoral na ação popular. Requer a sua reforma, com o objetivo de invalidar o procedimento licitatório, derivado da Resolução CONCUR/UFRJ n. 36/2022, cuja nulidade também requer a declaração, e obstar a concessão de uso, a título oneroso, da área situada no Campus Praia Vermelha da UFRJ, que visa à implantação, operação, manutenção e exploração do Equipamento Cultural Multiuso, do Espaço Cultural UFRJ e da Área Aberta.

2. Em linhas gerais, o Autor, ora Apelante, maneja a presente ação popular buscando afastar ato lesivo à UFRJ e ao interesse coletivo - sobretudo por suposta desafetação e concessão de uso contrárias ao interesse público, com desvio de finalidade, pondo em risco as atividades acadêmicas e o patrimônio histórico.

3. Não se desincumbiu o Autor, ora apelante, do ônus de comprovar que a desafetação e a concessão de uso constituem ato lesivo ao patrimônio público (material e imaterial), com malversação de bens e valores econômicos ou violação à moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio artístico, estético, histórico, cultural ou turístico, por vício de incompetência ou de forma, ilegalidade do objeto, inexistência ou falsidade dos motivos, ou ainda, desvio de finalidade, à luz do que preceituam o art. 5º, LXXIII, da Constituição Democrática Cidadã e os arts. 1º e 2º da Lei n. 4.717/65.

4. Não resta demonstrado, de forma inequívoca, à luz da pretensão autoral deduzida na presente ação popular, ato lesivo à UFRJ e ao interesse coletivo, sobretudo por suposta desafetação e concessão de uso contrárias ao interesse público, com desvio de finalidade ou vício de motivação, pondo em risco as atividades acadêmicas, o meio ambiente e o patrimônio histórico ou cultural.

5. A concessão de uso da área situada no Campus Praia Vermelha da UFRJ foi realizada em conformidade com a legislação vigente e com os princípios que regem a Administração Pública, com fulcro no art. 37, da Constituição Democrática Cidadã, sobretudo à luz dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, observando-se o devido procedimento licitatório, exigido pela Lei n. 14.133/2021.

6. A desafetação e concessão de uso da área estabelecida pela entidade visam à implantação, operação, manutenção e exploração do Equipamento Cultural Multiuso, do Espaço Cultural UFRJ e da Área Aberta, o que trará evidentes e significativos benefícios para a entidade, para sua comunidade acadêmica e para a sociedade em geral.

7. A iniciativa da entidade irá valorizar seus ativos imobiliários, gerando contrapartidas físicas e financeiras que serão revertidas em melhorias para a universidade e sua comunidade acadêmica, bem como para a sociedade carioca em geral, com acesso à cultura e lazer.

8. Ao contrário do que apenas alega a parte autora, ora recorrente, a área concedida não compromete a atividade acadêmica da UFRJ, não traz qualquer prejuízo ao corpo docente ou discente.

9. Não demonstrou o Autor, ora Apelante, vício na motivação dos atos. Ao revés, a desafetação e concessão de uso em questão visam não só devolver um equipamento cultural icônico, onde funcionava o antigo Canecão, à cidade do Rio de Janeiro, mas também garantir condições adequadas à realização de atividades acadêmicas no Campus da Praia Vermelha, em conformidade com o interesse público, em relação à área que se encontrava ociosa e subutilizada.

10. A concessão de uso, reitere-se, tem suporte na Resolução CONCUR/UFRJ nº 36, de 2022, que promoveu a desafetação do imóvel. A desafetação foi aprovada pelo Conselho Universitário (Consuni), após amplo debate e análise técnica, atendendo aos requisitos legais e administrativos necessários, cabendo destacar que o Conselho Universitário da UFRJ posicionou-se, de forma favorável, à possibilidade de concessão a título oneroso da área, com o escopo de implantação, operação, manutenção e exploração do Equipamento Cultural Multiuso, do Espaço Cultural UFRJ e da Área Aberta.

11. Saliente-se que é defeso ao Judiciário adentrar o mérito do ato de desafetação e da concessão de uso, cabendo-lhe analisar a questão sob o prisma da sua legalidade e legitimidade.

12. O princípio da deferência impõe que só haverá sindicabilidade dos atos da Administração em face de opções ou interpretações desprovidas de razoabilidade, flagrantemente inconstitucionais ou ilegais. Entre várias opções ou interpretações razoáveis, plausíveis, deverá ser respeitada a que foi adotada pela Administração, ainda que haja outras igualmente viáveis.

13. Em face da ausência de elementos indiciários mínimos de ato ilegal e lesivo ao patrimônio público (material ou imaterial), com violação a qualquer dos bens ou valores enumerados no art. 5º, LXXIII, da Constituição Democrática Cidadã e no art. 1º da Lei n. 4.717/65, em razão da desafetação e concessão de uso questionadas, impende-se confirmar a sentença que julgou improcedente a pretensão autoral da presente ação popular, não merecendo qualquer reparo.

14. Remessa necessária e apelo do Autor desprovidos. Sentença de improcedência mantida.

Os embargos declaratórios (evento 33) foram opostos pelo Autor, ora Embargante, com o objetivo de suprir supostas omissões/contradições no julgado (acórdão – evento 22), de modo a obter efeitos infringentes, bem como para fins de prequestionamento.

Como razões recursais, sustenta, essencialmente, os fundamentos de fato e de direito ora apontados.

Inicialmente, alega omissão no julgado quanto à incompetência e ao vício de forma por ausência de autorização legislativa. Nesse aspecto, sustenta que o acórdão afastou a preliminar de incompetência sob o fundamento de que se trataria de mera concessão de uso, sem enfrentar a tese central de que a indisponibilidade de bem público nobre por prazo de 30 anos se equipararia, sob o prisma teleológico, à alienação, exigindo autorização específica. Aduz haver omissão quanto à aplicação da Lei nº 6.120/1974, como norma especial disciplinadora dos bens imóveis das instituições federais de ensino, bem como do art. 2º, alínea “a”, da Lei nº 4.717/1965, sustentando negativa de vigência a tais dispositivos.

Prosseguindo, sustenta haver contradição quanto à motivação do ato administrativo. No ponto, destaca existir contradição lógica no acórdão, que, de um lado, considerou a área objeto da concessão como ociosa e, de outro, reconheceu a necessidade de remanejamento de atividades acadêmicas existentes. Segundo o embargante, tal circunstância evidenciaria a inexistência dos motivos do ato administrativo, configurando vício nos termos do art. 2º, alínea “d”, da Lei da Ação Popular.

Como terceiro fundamento, aduz haver omissão no julgado quanto ao alegado desvio de finalidade. Nesse aspecto, assevera que o acórdão legitimou a concessão com base em determinação do Tribunal de Contas da União (TC 012.285/2016-1), sem enfrentar a alegação de que tal ordem se referiria exclusivamente ao antigo Canecão. Alega que a ampliação do objeto para abranger 15.000 m² de áreas educacionais ativas configuraria desvio de finalidade, em afronta ao interesse público e ao art. 2º, alínea “e”, da Lei nº 4.717/1965, havendo a necessidade de enfrentamento dessa questão.

Traz como quarto fundamento, incidir o julgado em omissão quanto à proteção ambiental e patrimonial. No ponto, assevera haver omissão do acórdão ao considerar revogado o tombamento pela Lei Estadual nº 8.422/2019, sem enfrentar a vigência autônoma da Lei Estadual nº 3.319/1999, que, segundo sustenta, continuaria a proteger a área de lazer e equipamentos públicos adjacentes. Invoca, nesse ponto, violação ao art. 2º, §§ 1º e 2º, da LINDB, bem como ao dever constitucional de proteção ao patrimônio, impondo-se enfrentamento da questão.

Por último, alega que o acórdão teria incorrido em omissão no que tange a outras violações ao interesse público decorrente da concessão de uso. No ponto, destaca que o acórdão não apreciou argumentos relativos: à ausência de participação da comunidade acadêmica; à inexistência de estudos prévios de impacto de vizinhança; à alegada incompatibilidade entre a instalação de casa de espetáculos e o funcionamento de unidades de saúde de alta complexidade situadas nas proximidades. Aduz que tais omissões comprometeriam a análise da legalidade do objeto e da forma do ato administrativo, nos termos do art. 2º, alíneas “b” e “c”, da Lei nº 4.717/1965.

As Rés ofereceram contrarrazões (eventos 40 e 41), pugnando pelo desprovimento dos embargos declaratórios.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002689318v2 e do código CRC 750b3c98.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Data e Hora: 06/02/2026, às 17:49:24

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Apelação/Remessa Necessária Nº 5063292-93.2023.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

VOTO

Conheço dos embargos declaratórios, vez que presentes os requisitos de admissibilidade.

Passo a apreciá-los.

Da inexistência de omissão, obscuridade, contradição ou erro material

Como razões recursais, sustenta, essencialmente, os fundamentos de fato e de direito ora apontados.

Com efeito, os embargos declaratórios foram manejados sob a roupagem de buscar suprir supostas omissões/contradições no julgado, mas, na verdade, revelam inequívoca irresignação, vale dizer, manifesta discordância com o que restou decidido pela Turma no acórdão embargado que, diverso do alegado pela parte Embargante, enfrentou as questões cabíveis, relevantes e pertinentes sobre a matéria, sob enfoque diverso do entendimento esposado pela parte recorrente.

Com efeito, todas as questões relevantes ao deslinde da controvérsia foram devidamente enfrentadas, inexistindo qualquer omissão, contradição ou obscuridade ou, ainda, erro material, capazes de conferir efeito modificativo à decisão recorrida.

Os pontos essenciais à solução da controvérsia, ao contrário do que aduz a parte Embargante, encontram-se perfeitamente esclarecidos e enfrentados no voto, sendo oportuno colacionar a ementa do acórdão que dele resulta e bem elucida como restou decidida a questão posta em julgamento, com os fundamentos que lhe são pertinentes:

8. Ao contrário do que apenas alega a parte autora, ora recorrente, a área concedida não compromete a atividade acadêmica da UFRJ, não traz qualquer prejuízo ao corpo docente ou discente.

11. Saliente-se que é defeso ao Judiciário adentrar o mérito do ato de desafetação e da concessão de uso, cabendo-lhe analisar a questão sob o prisma da sua legalidade e legitimidade.

14. Remessa necessária e apelo do Autor desprovidos. Sentença de improcedência mantida.

As questões essenciais ao julgamento foram devidamente enfrentadas, conforme o voto que deu lastro ao acórdão embargado, como ora transcrevo:

"(...)

IV- Da legalidade da concessão de uso: ausência de vício de competência ou de necessidade de autorização legislativa

É cediço, no âmbito do Direito Administrativo, que a concessão de uso não se equipara à alienação, sendo um contrato administrativo que não transfere a propriedade do bem, mas apenas sua utilização temporária, conforme leciona a melhor doutrina.

A doutrina clássica do Direito Administrativo é clara ao fazer essa distinção. Hely Lopes Meirelles, uma das maiores autoridades no tema, assim leciona:

"Concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos demais institutos assemelhados – autorização e permissão de uso – é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a Administração. (...) Distingue-se da alienação porque esta transfere o domínio da coisa, e a concessão apenas transfere o seu uso remunerado ou gratuito."

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 601).

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro reforça a natureza da concessão como um contrato, afastando a ideia de ato unilateral ou de transferência de domínio:

"A concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme a sua destinação. (...) Sendo a concessão um contrato, ela não pode ser alterada ou revogada unilateralmente pela Administração, a não ser que essa possibilidade esteja prevista no contrato e na lei."

(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 1015).

No caso vertente, a concessão de uso da área situada no campus da UFRJ Praia Vermelha foi realizada em conformidade com a legislação vigente e com os princípios que regem a Administração Pública, com fulcro no art. 37, da Constituição Democrática Cidadã, sobretudo à luz dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, observando-se o devido procedimento licitatório, exigido pela Lei n. 14.133/2021. É o que se extrai da documentação anexada ao evento 15.

A Resolução CONCUR/UFRJ nº 36, de 2022, que promoveu a desafetação, foi aprovada pelo Conselho Universitário (Consuni), após amplo debate e análise técnica, atendendo aos requisitos legais e administrativos necessários, cabendo destacar que o Conselho Universitário da UFRJ posicionou-se, de forma favorável, à possibilidade de concessão a título oneroso da área.

O argumento recursal da Apelante é notoriamente colidente à legislação vigente sobre o tema, porquanto a entidade não pretende alienar imóvel seu que necessite da incidência da Lei nº 6.120/74.

Ao revés, a Autarquia Universitária busca realizar a gestão do seu imóvel, transferindo seu uso a terceiro, de forma que sua utilização pública seja mais eficiente à sociedade, sem qualquer prejuízo à UFRJ, no âmbito de suas atividades, inexistindo sequer indícios mínimos do comprometimento das atividades acadêmicas.

Não há qualquer elemento robusto carreado aos autos pelo Autor, ora Apelante, de que, efetivamente, haverá o comprometimento de atividades acadêmicas.

A concessão de uso será realizada em conformidade com as condições protegidas em contrato administrativo, firmado após o procedimento licitatório exigido pela Lei n. 14.133/2021, de forma que o imóvel público que se encontra em estado ocioso, conforme documentação anexada ao evento 15 dos autos, seja revertido para a implantação de Equipamento Cultural Multiuso, do Espaço Cultural UFRJ e da Área Aberta.

Não se tratando, portanto, de alienação de imóvel da entidade, não há que falar em incidência da Lei nº 6.120/74, nem das suas exigências de prévia autorização legislativa ou, no mínimo, autorização por Decreto do Presidente da República para a concessão de uso de área pública da UFRJ, como alega a parte recorrente.

Inexistindo dúvidas de que se trata de contrato de concessão de uso, não há que falar em ilegalidade por inobservância de normas pertinentes à alienação.

V- Da ausência de Desvio de Finalidade e de não observância do Interesse Público.

Todo ato administrativo, mesmo o discricionário, deve obrigatoriamente perseguir um fim de interesse público. O princípio da finalidade impõe que o administrador atue buscando o objetivo que a lei, explícita ou implicitamente, determinou para aquele ato específico.

O desvio de finalidade (ou desvio de poder) ocorre quando o administrador, embora atuando dentro de sua competência, utiliza seus poderes para alcançar um fim diverso daquele que a lei previu. É um vício que atinge a intenção do agente.

A doutrina clássica é unânime ao definir o instituto.

Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que o vício se manifesta quando o ato não é praticado para satisfazer o interesse público específico que a lei determinou:

"Ocorre desvio de poder quando o agente pratica o ato visando a fim ou resultado diverso daquele que a lei lhe permitiu. O ato é praticado com fundamento em uma regra de competência, mas o agente dela se serve para alcançar uma finalidade que não é a finalidade daquela específica regra, mas outra. (...) O desvio de poder pode ter por objetivo a satisfação de um interesse privado do próprio agente ou de terceiro, ou pode visar à satisfação de um outro interesse público, que não aquele para o qual a competência foi estatuída." (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2019, p. 415.

Hely Lopes Meirelles complementa, destacando que a finalidade é um elemento vinculado do ato, mesmo que discricionário:

"A finalidade do ato administrativo é o resultado de interesse público que a Administração deve alcançar com a sua prática. (...) Não há ato administrativo sem fim público. Se o fim visado não for o interesse da coletividade, o ato será nulo por desvio de finalidade. (...) O desvio de finalidade ou de poder é, assim, a utilização do poder de que dispõe a autoridade para praticar o ato administrativo com fins diversos daqueles que a lei lhe permitiu."

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 168.)

O desvio de finalidade é um dos principais limites ao exercício do poder discricionário e uma das vias pelas quais o Poder Judiciário pode e deve controlar a legalidade dos atos da Administração, sem invadir o mérito administrativo.

Prosseguindo, é de ampla publicidade que, em face da escassez de recursos públicos que vive há muito tempo, a UFRJ está, no caso vertente, nos limites legais do poder discricionário e da autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial que lhe é outorgada pelo art. 207 da Constituição Democrática Cidadã, valendo-se de instituto de Direito Administrativo que lhe permite adotar uma gestão eficiente - em parceria com outros agentes públicos e privados - de imóvel que estava ocioso, conforme documentação colacionada ao evento 15 dos autos, a fim de realizar implementação e exploração de Equipamento Cultural Multiuso e do Espaço Cultural UFRJ e Área Aberta, em que a Autarquia terá direito a uso, a fim de atender interesses da sociedade.

O Contrato da Concessão de Uso nº 202/2023, que formaliza a concessão de uso do campus Praia Vermelha da UFRJ, também prevê que o concessionário deverá implementar como contrapartida prédio acadêmico contemplando salas de aula e facilidades para a UFRJ, restaurante universitário com capacidade para 2.000 refeições por dia e estacionamento, praça e jardins.

A concessão de uso da área estabelecida pela entidade visa à implantação, operação e exploração de um equipamento urbano cultural multiuso que trará evidentes e significativos benefícios para a entidade, para sua comunidade acadêmica e para a sociedade em geral. A iniciativa da entidade irá valorizar seus ativos imobiliários, gerando contrapartidas físicas e financeiras que serão revertidas em melhorias para a universidade, sua comunidade acadêmica e para a sociedade carioca em geral.

Ao contrário do que apenas alega a parte autora, ora recorrente, a área concedida não compromete as atividades finalísticas da UFRJ.

A desafetação do referido imóvel da entidade foi realizada pelo Conselho de Curadores da Universidade Federal do Rio de Janeiro (CONCUR/UFRJ), que editou a Resolução nº 36/2022 com base em estudos técnicos que identificaram a viabilidade da concessão sem prejuízo às atividades acadêmicas.

A área desafetada era utilizada pela Escola de Educação Física e Desportos (EEFD) da entidade, sendo composta por um campo de futebol sem funcionamento onde não havia aulas previstas ou atividades de extensão credenciadas: a área, ao contrário do que alega o autor, estava ociosa e não foi por outro motivo que, após a oitiva da direção da EEFD, chegou-se à conclusão de que as atividades não seriam prejudicadas com a desafetação e concessão de uso da área em exame, pois as atividades desenvolvidas pela EEFD foram consideradas no planejamento da concessão de uso. O Autor, ora Apelante, não traz elementos robustos que comprovem o contrário.

Ressalte-se que a concessionária deverá implementar e gerir: (a) equipamento cultural multiuso (item 1.1., u, do Contrato de Concessão), ao qual a UFRJ terá direito a uso por 50 dias/ano (item 3.6.3. do Anexo 2 ao Contrato – Caderno de Encargos); (b) Espaço Cultural UFRJ (que abrigará o Mural do Canecão, obra do artista Ziraldo Alves Pinto, de 1967, inspirada nos traços de pintores como Pablo Picasso e Cândido Portinari - item 1.1., v, do Contrato de Concessão), ao qual a UFRJ terá direito a uso por 275 dias/ano (item 3.7.2. do Anexo 2 ao Contrato – Caderno de Encargos).

Em contrapartida, também deverá implementar: (a) prédio acadêmico contemplando salas de aula e facilidades da UFRJ (item 2.13.1. do Anexo 2 ao Contrato – Caderno de Encargos); (b) restaurante universitário com capacidade para 2.000 (duas mil) refeições/dia (item 2.13.1. do Anexo 2 ao Contrato de Concessão – Caderno de Encargos); (c) estacionamento, praça e jardins no entorno (item 1.1.3. do Anexo 3 ao Contrato - Plano Técnico Operacional dos Investimentos Obrigatórios).

Ou seja, a concessão, aqui questionada pelo Apelante, terá o condão de promover: (i) a retomada econômica de dois espaços culturais integrantes do patrimônio da UFRJ que se encontram ociosos e desprovidos de utilização; (ii) a implantação de infraestruturas acadêmicas que agregarão valor ao patrimônio da UFRJ e ao mesmo tempo contribuirão para o fortalecimento da atividade-fim da universidade.

É notório e evidente, portanto, o atendimento do interesse público na concessão de uso que ora se questiona na ação popular.

Saliente-se que a comprovação do desvio de finalidade, ônus do qual não desincumbiu o Autor, ora Apelante, é essencial para invalidação de atos administrativos.

A mera alegação, desacompanhada de um conjunto probatório robusto, é insuficiente para anular um ato administrativo, em face da presunção (relativa) de legitimidade e veracidade de que gozam. Até que haja elementos probatórios substanciais em sentido contrário, presume-se que foram praticados em conformidade com a lei e que os fatos neles declarados são verdadeiros.

VI- Da participação da comunidade acadêmica e da consulta à sociedade

Diverso do que alega o Autor, ora Apelante, a comunidade acadêmica foi devidamente informada e teve a oportunidade de participar de todo o processo decisório para a modificação de status da área ociosa objeto do Contrato UFRJ nº 202/2023. É o que se extrai, nesse sentido, da documentação anexada ao evento 15 dos autos.

A área concedida, conforme o edital de concessão de uso do Equipamento Cultural Multiuso, é exatamente a poligonal constante do Anexo Único da Lei Complementar nº 239/2022, cuja tramitação foi objeto de intenso debate entre a Reitoria da UFRJ, associações de moradores da região e representantes da comunidade acadêmica promovido em audiência pública.

A realização de audiências públicas e a ampla divulgação das etapas do projeto com a comunidade acadêmica e com a própria sociedade civil garantiram a transparência e a participação democrática, conforme preconiza a Lei nº 9.784/99 e a Constituição Democrática Cidadã de 1988.

VII- Da ausência de prejuízos a bens tombados e de não observância de nomas urbanísticas

Também não merece prosperar o argumento no sentido de que a concessão em tela implicaria em “irresponsabilidade ambiental e patrimonial”, sob o fundamento de que bens tombados estariam sendo desprezados.

A Lei nº 3.267, de outubro de 1999, previa o tombamento da casa de espetáculos Canecão e em seu art. 1º, parágrafo único, estipulava que:

Parágrafo Único: Fica incluída neste tombamento por interesse público a área de lazer da UFRJ localizada na Praia Vermelha, que integra o Campus da Escola de Educação Física, EEFD, sem alteração de sua atual destinação.

No mesmo ano, em 10 de dezembro de 1999, foi editada a Lei nº 3.319/1999, que deu nova redação ao parágrafo único do art. 1º da Lei nº 3.267/1999, com a seguinte redação, apenas para ampliar a área disposta na lei anterior:

Parágrafo único: Ficam incluídos neste Tombamento, por interesse público, a área de lazer da UFRJ localizada na Praia Vermelha, que integra o Campus da Escola de Educação Física, EEFD, sem alteração de sua atual destinação; o prédio onde funciona o Instituto de Neurologia Deolindo Couto da UFRJ e o prédio onde funciona o Instituto de Psiquiatria da UFRJ, ambos situados no referido Campus.

Dez anos depois, aos 07 de outubro de 2019, foi editada a Lei nº 8.422/2019 que revogou a Lei Estadual nº 3.267/1999:

Art. 1º Fica revogada a Lei Estadual nº 3267, de 07 de outubro de 1999, que determina o tombamento da casa de espetáculos canecão por interesse histórico e cultural.

Como a Lei nº 3.319/1999 apenas alterou a redação dada ao parágrafo único da Lei nº 3.267/1999, não há dúvida de que a referida lei foi revogada juntamente com a Lei nº 3.267/1999, não havendo que falar em matéria especial tratada na Lei n. 3.319/1999.

Desde 2019, não há mais que se falar em tombamento do Canecão e tampouco do restante da área objeto da concessão.

Impende-se destacar o robusto conjunto de obrigações assumidas pela concessionária, quanto ao integral e irrestrito atendimento às normas urbanísticas, ambientais e de proteção do patrimônio histórico-cultural:

10. OBRIGAÇÕES E PROIBIÇÕES DA CONCESSIONÁRIA (...) 10.2. São obrigações da CONCESSIONÁRIA, sem prejuízo das demais obrigações estabelecidas neste contrato, em seus ANEXOS e na legislação aplicável: (...) e) planejar, elaborar e executar todos os estudos técnicos, incluindo, se for o caso, impacto de vizinhança e tráfego, bem como os trabalhos técnicos e projetos necessários à implantação dos INVESTIMENTOS OBRIGATÍRIOS e demais atividades objeto do CONTRATO; f) obter todas as licenças, alvarás, permissões e autorizações exigidas para a plena execução do CONTRATO, devendo se responsabilizar por todas as providências necessárias para a sua obtenção junto aos órgãos competentes nos termos da legislação vigente e arcando com todas as despesas e os custos envolvidos; (...) k) observar e cumprir todas as normas legais, técnicas e regulamentares que incidem sobre a exploração de equipamentos destinados à realização de eventos corporativos, sociais e entretenimento em geral, notadamente casas de show, teatros e/ou semelhantes; l) responsabilizar-se pela interlocução e atendimento de terceiros, tais como órgãos públicos (Polícia Militar, Corpo de Bombeiros, Órgãos Ambientais, Agências Reguladoras etc.), concessionárias de serviço público, Conselhos Gestores. Associações de Moradores e empresas privadas, visando ao correto desenvolvimento de todas as atividades previstas neste CONTRATO; m) respeitar e cumprir as normas e exigências relativas à Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal nº 6.938/1981 e demais normativos relacionados, adotando as medidas e ações necessárias à prevenção e correção de eventuais danos ambientais, potencial ou efetivamente causados pela execução de suas atividades; n) atender à legislação urbanística do Município do Rio de Janeiro, notadamente a Lei Complementar nº 239, de 13 de janeiro de 2022, bem como todo o regramento e órgãos de proteção sobre os bens integrantes do patrimônio histórico, artístico e cultural; (...)

Pode-se concluir, portanto, que o cumprimento irrestrito da legislação ambiental, urbanística e de proteção do patrimônio histórico, ambiental e cultural não foi ignorado pela UFRJ, como Concedente. Ao revés, essa obrigação persiste, encontrando-se inserida no âmbito de obrigações e vedações estabelecidas no Contrato de Concessão de Uso.

No ponto, faz-se oportuno emprestar destaque à legislação municipal que fixa os parâmetros urbanísticos para o local. Conforme dispõe a Lei Complementar Municipal nº 239, de 13 de janeiro de 2022, a implantação do projeto a ser desenvolvido no bojo do Contrato de Concessão, no que tange aos seus aspectos urbanísticos e edilícios, já se encontra inteiramente delineada pela norma municipal e deverá ser observada, conforme o Contrato de Concessão de Uso.

VIII- Dos estudos técnicos prévios e a preocupação com o patrimônio histórico, cultural e ambiental

Nesse contexto, foram desenvolvidos previamente estudos técnicos para viabilizar a concessão de uso do Equipamento Cultural Multiuso. Esta etapa de desenvolvimento dos serviços foi dividida em duas fases, conforme documentação anexada ao evento 15 dos autos.

Nos termos da defesa apresentada pela UFRJ, a primeira delas referiu-se a uma etapa de levantamento de informações, que resultou na formulação para o ECM do projeto referencial de arquitetura e engenharia, e de orçamentação de investimentos e despesas bem como da modelagem jurídica para viabilizar a implantação do projeto, estudos de mercado, econômico-financeiros dentre outros. Os estudos desenvolvidos pelo BNDES e consultores no âmbito do Projeto encontram-se disponíveis no link https://drive.bndes.gov.br/s/YFRyGfEoxQpCJJ7).

A segunda fase teve por escopo o desenvolvimento das minutas de documentos editalícios utilizadas no certame. Dentre as premissas trazidas pelo Projeto Conceitual de Arquitetura e Engenharia, anexado ao evento 15, fica demonstrado que a implantação do ECM buscou uma inserção gentil no contexto urbano, de forma a integrar ao máximo a nova edificação à paisagem, intervindo o mínimo possível na vegetação e edificações existentes na área.

O edifício foi localizado onde funcionou um campo de futebol afastado das divisas e demais edificações. O volume da edificação não trará nenhum ônus à paisagem da área e seu entorno. Ao mesmo tempo, o menor recuo da futura edificação em relação às ruas e aos limites de lote é de 15 metros, chegando a alguns casos a mais de 50 metros.

A implantação da edificação no centro da área, afastada das divisas e cercada por vegetação de grande porte, reduz bastante o possível impacto na paisagem do volume edificado. Da mesma forma, a fruição proposta na frente do equipamento, com o alargamento dos passeios e redução das barreiras visuais de fechamento, como muros ou cercas, deverá ampliar os visuais de quem caminha nas calçadas próximas a área, desvendando o interior da quadra e ampliando o horizonte a partir destes pontos específicos, uma vez que a área hoje é cercada integralmente por muros.

A área possui hoje uma vegetação significativa, seja em quantidade, tipologia ou porte. Nesse sentido, a proposta do projeto conceitual é a de preservar ao máximo as espécies vegetais, mantendo como é hoje a ambiência resultante da presença de tal vegetação, cumprindo todas as medidas compensatórias, se for o caso, exigidas pelo Poder Público.

As bases do Projeto, portanto, vinculam-se aos princípios de manutenção e valorização do patrimônio histórico, cultural, paisagístico e ambiental, situado no entorno do empreendimento.

A exemplo, embora o processo de tombamento dos morros do Rio de Janeiro nº 869-T-73 não delimite o entorno do Morro da Babilônia na forma exigida pela Portaria 11/1986, é de se notar que a Lei Complementar municipal 239/2022 estabeleceu a altura máxima para o ECM inferior a vários edifícios do entorno, de forma que não interfere com a paisagem protegida pelo tombamento do morro da Babilônia.

Nos termos do contrato, a concessionária é integralmente responsável por todos os riscos relacionados à elaboração, ao conteúdo e à implementação do Projeto, incluindo a apresentação de projetos básicos e executivos necessários à implementação do ECM, os quais deverão ser submetidos e aprovados pelas instâncias aprobatórias previamente ao início da execução das intervenções, conforme estabelecido no Contrato de Concessão de Uso.

Dentre as obrigações assumidas pela concessionária, encontra-se a obtenção de todas as licenças, permissões e autorizações exigidas para a plena execução do objeto da concessão, de modo que nenhuma intervenção poderá ser realizada em desacordo com as recomendações dos órgãos competentes.

A concessão de uso reverencia a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, convergindo com os objetivos dos órgãos de preservação do patrimônio público.

O Projeto de Arquitetura e Engenharia terá oportuna submissão dos projetos básico e executivo ao IPHAN, conforme responsabilidade contratual atribuída à concessionária, cabendo-lhe exclusivamente a condução deste procedimento, bem como o ônus de adequar os projetos às limitações e restrições existentes, como condição para a sua aprovação junto aos órgãos competentes.

Caberá à UFRJ acompanhar esse processo com o intuito de assegurar o cumprimento dos regramentos legais e que os interesses acadêmicos estejam devidamente preservados, nos termos do Contrato de Concessão de Uso firmado com a concessionária, além dos outros órgão públicos, no âmbito de suas competências fiscalizatórias.

IX- Da ausência de vício de motivação, aplicando-se a teoria dos motivos determinantes

No ponto, o Apelante alega que a UFRJ utilizou como principal motivação para o procedimento de concessão de uso uma determinação do Tribunal de Contas da União (TCU) para que se desse uma finalidade ao imóvel ocioso do "antigo Canecão".

Contudo, a concessão extrapolou em muito esse objetivo, abrangendo uma área total de 15.000 m² que, segundo o recorrente, inclui áreas ativas da universidade.

Assim, pela Teoria dos Motivos Determinantes, se o motivo declarado (cumprir a ordem do TCU para o imóvel ocioso) não corresponde à realidade do ato praticado (concessão de uma área muito maior e ativa), o ato administrativo seria nulo.

A Teoria dos Motivos Determinantes estabelece que a validade de um ato administrativo está diretamente vinculada à veracidade e à legalidade dos motivos que foram declarados como seu fundamento.

Em outras palavras, os motivos apresentados pela Administração para a prática de um ato funcionam como seus alicerces. Se os motivos forem falsos, inexistentes ou juridicamente inadequados, o ato que neles se baseou é nulo.

Cuida-se de instrumento poderoso para o controle da legalidade dos atos administrativos, especialmente os discricionários.

A propósito, Hely Lopes Meirelles define a questão com sua habitual clareza:

"A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Se o interessado comprova que inexiste a realidade fática em que se baseou o ato, ou que o agente se equivocou na interpretação do fato para justificar a sua prática, o Judiciário pode invalidá-lo por vício no motivo." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 167.)

Nesse mesmo sentido, ainda, é a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:

"De acordo com esta teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal sorte que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade. (...) Uma vez enunciados os motivos, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. A enunciação dos motivos é, pois, para o administrador, uma faca de dois gumes: se, por um lado, pode justificar e dar prestígio ao ato, por outro, o expõe a um maior campo de ataque, pois, se o motivo for falso ou inexistente, o ato é fulminado de invalidade." (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2019, p. 413.)

No caso vertente, em que pese a concessão de uso calcar-se também na necessidade de se dar uma destinação ao imóvel onde está situado o antigo “Canecão”, conforme já determinado em auditoria pelo TCU (TC 012.285/2016-1), essa não se revela a única e exclusiva motivação.

A concessão de uso, a título oneroso, da área situada no campus Praia Vermelha da UFRJ, visa à implantação, operação, manutenção e exploração do Equipamento Cultural Multiuso, do Espaço Cultural UFRJ e da Área Aberta.

Como já visto alhures, a concessão de uso tem por escopo criar uma área de lazer e promoção de cultura, tendo como contrapartida benefícios financeiros e materiais na forma de novas infraestruturas acadêmicas para que a UFRJ dê continuidade a suas atividades: o fomento do tripé ensino-pesquisa-extensão.

A desafetação e concessão de uso em questão visam não só devolver um equipamento cultural icônico, onde funcionava o antigo Canecão, à cidade, mas também garantir condições adequadas à realização de atividades acadêmicas no campus da Praia Vermelha, em conformidade com o interesse público, em relação à área que se encontrava ociosa, conforme documentação colacionada com evento 15 dos autos.

A concessão de uso, frise-se, tem suporte na Resolução CONCUR/UFRJ nº 36, de 2022, que promoveu a desafetação do imóvel. A desafetação foi aprovada pelo Conselho Universitário (Consuni), após amplo debate e análise técnica, atendendo aos requisitos legais e administrativos necessários, cabendo destacar que o Conselho Universitário da UFRJ posicionou-se, de forma favorável, à possibilidade de concessão a título oneroso da área, com o escopo de implantação, operação, manutenção e exploração do Equipamento Cultural Multiuso, do Espaço Cultural UFRJ e da Área Aberta.

A propósito:

CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO Nº 202/2023

4. Objeto

4.1. Por meio da presente CONCESSÃO, o CONCEDENTE outorga à CONCESSIONÁRIA o direito de uso e exploração dos BENS DA CONCESSÃO integrantes da ÁREA DA CONCESSÃO nos termos e limites do CONTRATO e seus ANEXOS.

a) O objeto da CONCESSÃO prevê a implantação, operação, manutenção e exploração de atividades comerciais do ECM, do ESPAÇO CULTURAL UFRJ e da ÁREA ABERTA, afastada a outorga da prestação de qualquer serviço público relacionada ao CONCEDENTE.

b) O ECM e o ESPAÇO CULTURAL UFRJ, enquanto ativos objeto de uso pela CONCESSIONÁRIA, serão implantados e mantidos conforme indicado no ANEXO 2 AO CONTRATO - CADERNO DE ENCARGOS e no ANEXO 3 AO CONTRATO - PLANO TÉCNICO OPERACIONAL DOS INVESTIMENTOS OBRIGATÓRIOS.

c) A implantação dos bens integrantes da ÁREA DA CONCESSÃO ocorrerá nos limites descritos na Lei Complementar Municipal do Rio de Janeiro nº 239, de 13 de janeiro de 2022.

d) A CONCESSIONÁRIA deverá implantar INFRAESTRUTURAS ACADÊMICAS e entregá-las ao CONCEDENTE conforme indicado neste CONTRATO e respectivos ANEXOS. 4.2.

Na condição de titular do direito de uso dos BENS DA CONCESSÃO, a CONCESSIONÁRIA se compromete a implantar e explorar adequadamente os ativos nos termos do CONTRATO e seus ANEXOS.

RESOLUÇÃO CONCUR/UFRJ Nº 36, DE 28 DE ABRIL DE 2022.

Art. 1º Autorizar a desafetação de partes do imóvel do campus da Praia Vermelha, situadas na Av. Pasteur, 250, Urca, RJ, e na Av. Venceslau Brás, 215, Botafogo, RJ, respectivamente a área de lazer da Escola de Educação Física e Desportos, e a área antes ocupada pela antiga casa de espetáculos conhecida como Canecão, de propriedade da Universidade Federal do Rio de Janeiro, conforme delimitação constante em planta indicativa de áreas anexa.

Art. 2º Declarar as áreas de que trata o art. 1º desafetadas de sua destinação pública originária, passando-se tais propriedades à categoria dos bens imóveis não vinculados às atividades finalísticas da UFRJ, de modo que possam ser transformados em bens dominicais passíveis de terem a sua vocação principal alterada sob condições e formas prescritas em lei.

Art. 3º A desafetação de que trata esta Resolução se dá em virtude de projeto de valorização do patrimônio imobiliário da UFRJ, cujo escopo e modelagem poderá incluir a outorga onerosa das áreas em questão ou parcerias público-privadas, visando-se contrapartidas e compensações que se reverterão em benefícios e equipamentos para a própria Universidade.

Art. 4º Finda a destinação que melhor se achar conveniente às finalidades de valorização dos imóveis desafetados, os mesmos devem ser novamente incorporados às atividades institucionais ou terem outra destinação que melhor se adequar ao momento de sua reversão à Universidade, segundo oportunidade e conveniência da UFRJ. Art. 5º Esta Resolução, por urgência na produção de seus efeitos, entra em vigor na data de sua publicação no Boletim da Universidade Federal do Rio de Janeiro, revogadas as disposições em contrário.

Decisão do Conselho Universitário

Processo nº 23079.232921/2021-64 Interessado: UFRJ

O CONSELHO UNIVERSITÁRIO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO, em sessão extraordinária de 17 de novembro de 2022, aprovou, por ampla maioria, o Parecer n° 8/2022-CONSUNI/CDES, constante do processo, que conclui favoravelmente à possibilidade de concessão, a título oneroso, de área situada no Campus da Praia Vermelha, previamente desafetada pela Resolução CONCUR/UFRJ nº 36, de 28 de abril de 2022, e demarcada pela planta que compõe o seu anexo, tendo como objeto o direito de uso e exploração da área concedida para fins de implantação, operação e exploração de Equipamento Cultural Multiuso, além do Espaço Ziraldo e da Área Aberta, conforme condições e regras estabelecidas em edital e anexos, que comporão o processo administrativo que será submetido à licitação pública, a ocorrer após audiência pública em que será oferecida ampla divulgação à sociedade e à comunidade acadêmica, ratificando assim, a decisão do Conselho de Curadores em Sessão Ordinária de 26 de outubro de 2022.

A Resolução CONCUR/UFRJ nº 36/2022, ao dispor sobre a desafetação de área tornou cristalina suas justificativas. O intuito era e continua a ser a obtenção de benefícios para a própria atividade acadêmica da Universidade e toda sociedade, a partir da reabilitação da área ociosa.

A desafetação da área concedida teve motivação clara e definida: transformar uma área ociosa em uma área de lazer e promoção de cultura, bem como viabilizar investimentos para melhoria da infraestrutura acadêmica: o fomento do tripé ensino-pesquisa-extensão.

A motivação e a finalidade atendem ao interesse público eis que transforma um bem subutilizado (campo ocioso) em uma fonte de benefícios institucionais, preservando a finalidade pública da Universidade, no desempenho de suas atividades acadêmicas, atendendo-se o interesse da sociedade.

Observa-se, ainda, que a alegação de que a área era utilizada para atividade-fim da UFRJ não foi suficientemente demonstrada, pois as poucas atividades citadas pelo apelante (Linguagem Corporal na Educação EDD 647 – disciplina obrigatória do curso de Pedagogia) podem ser remanejadas para outros locais da Universidade, sem prejuízo ao interesse público. Não demonstra o Apelante que a cessão de uso, de forma direta ou indireta, ensejará na supressão da atividade acadêmica.

Nesse ponto, é válido ponderar que o possível remanejamento das poucas atividades apontadas pelo Apelante como atingidas pela Concessão não traz prejuízo para as atividades da Universidade, sobretudo ao corpo docente e discente.

Ao revés, restará ampliado o alcance da sua atividade-fim com a concessão de uso, em razão dos espaços ali edificados que poderão ser destinados a atividades acadêmicas da UFRJ.

Portanto, a análise dos autos revela que a concessão está amparada em motivação idônea, porquanto as contrapartidas estabelecidas revertem-se substancialmente em favor do interesse público e da expansão da atividade-fim da UFRJ.

Saliente-se que é defeso ao Judiciário adentrar o mérito do ato de desafetação e da concessão de uso, cabendo-lhe analisar a questão sob o prisma da sua legalidade e legitimidade, de modo a nele não se imiscuir.

A propósito, assim leciona HELY LOPES MEIRELLES:

Mas é observar-se que a ação popular não autoriza o Judiciário a invalidar opções administrativas ou substituir critérios técnicos por outros que repute mais convenientes ou oportunos, pois essa valoração refoge da competência da Justiça e é privada da Administração. O pronunciamento do Judiciário, nessa ação, fica limitado unicamente à legalidade do ato e à sua lesividade ao patrimônio público. Sem a ocorrência desses dois vícios no ato impugnado não procede a ação (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, 27 ed., Malheiros, São Paulo, 2004, pp. 129/130 e 133).

O princípio da deferência impõe que só haverá sindicabilidade dos atos da Administração em face de opções ou interpretações desprovidas de razoabilidade, flagrantemente inconstitucionais ou ilegais. Entre várias opções ou interpretações razoáveis, plausíveis, deverá ser respeitada a que foi adotada pela Administração, ainda que haja outras também viáveis.

A sindicabilidade judicial sobre atos da Administração Pública deve limitar-se à verificação ao cumprimento dos princípios da legalidade, legitimidade, devido processo legal, moralidade, proporcionalidade e razoabilidade.

No mesmo sentido:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DA PRETENSÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. ART. 267, VI, DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE RISCO DE DESLIZAMENTO DE ENCOSTAS. PRETENSÃO DE IMPLANTAÇÃO E EXECUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS REPRESSIVAS E PREVENTIVAS AOS DESLIZAMENTOS DE ENCOSTAS DE ÁREAS QUE APRESENTEM RISCO GEOLÓGICO. LEI N. 12.340/2010 1. Recurso especial em que se discute a falta de interesse de agir em ação civil pública cujo objeto é a implementação de políticas relacionadas à repressão e prevenção de deslizamentos de encostas de áreas que apresentem risco geológico. 2. Hipótese em que, ajuizada ação civil pública pelo Ministério Público Estadual, as instâncias de origem entenderam não haver interesse de agir na demanda, porquanto não demonstrada a omissão por parte do Poder Público. 3. Reconheceu-se, nos autos, que o Município do Rio de Janeiro tem adotado várias medidas para mitigar os riscos geológicos de diversas regiões da cidade. Tais medidas estão previstas no §2° do art. 3°-A da Lei n. 12.340/2010. Desconstituir as premissas fáticas do Tribunal de origem, conforme pretende a parte recorrida, encontra óbice da Súmula n. 7 desta Corte Superior. 4. A sindicabilidade judicial sobre atos do Poder Executivo deve limitar-se, inicialmente, à verificação do cumprimento dos princípios da legalidade, legitimidade, devido processo legal, moralidade, proporcionalidade e razoabilidade. Em regra, é inviável que o Poder Judiciário aprecie o mérito de políticas governamentais. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.479.614/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 03/03/2015, DJe 10/03/2015. 5. Conquanto se cuide de urgente necessidade de efetivação de políticas de contenção e prevenção de calamidades públicas, é razoável que se espere dos Entes Políticos responsáveis a continuidade da implementação das medidas cabíveis sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário. Recurso especial improvido. (REsp n. 1.518.223/RJ, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 9/6/2015, DJe de 19/6/2015.)

ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS DETERMINANTES. INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ. 1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). 3. No caso em apreço, se o ato administrativo de avaliação de desempenho confeccionado apresenta incongruência entre parâmetros e critérios estabelecidos e seus motivos determinantes, a atuação jurisdicional acaba por não invadir a seara do mérito administrativo, porquanto limita-se a extirpar ato eivado de ilegalidade. 4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade. 5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.) 6. O acolhimento da tese da recorrente, de ausência de ato ilícito, de dano e de nexo causal, demandaria reexame do acervo fático-probatórios dos autos, inviável em sede de recurso especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1280729/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 19/04/2012).

(...)".

Assim, a solução da vexata quaestio, diverso do que afirma a parte Embargante, encontra-se bem delineada na fundamentação da decisão impugnada, tendo sido enfrentadas todas as questões que se revelam pertinentes, de modo que restaram observados os elementos essenciais da decisão, a teor do art. 489 do CPC/2015.

A divergência subjetiva da parte, ou resultante de sua própria interpretação jurídica, não enseja o acolhimento dos embargos declaratórios, sob pretexto de omissão, obscuridade, contradição ou erro material.

É defeso à parte opor embargos de declaração buscando rediscutir o mérito da questão e insurgir-se contra o próprio teor do julgado, ou seja, manejar o recurso perseguindo efeitos meramente infringentes, postura que só se admite em hipóteses excepcionais, vale dizer, quando há flagrante equívoco e caso não exista no sistema legal outro recurso que permita a correção de eventual erro constatado, o que não se verifica no presente caso.

O inconformismo com o entendimento que motivou a decisão impugnada não enseja a oposição dos embargos de declaração, desafiando, ao revés, recurso próprio (EDAC 287963, 2ª Turma do STJ, relator ministro Franciulli Netto, DJ de 08/09/2003). O exame de eventual erro de julgamento não se insere nos estreitos limites dos declaratórios.

Insta salientar, por oportuno, que o magistrado não está obrigado a se pronunciar sobre todas as questões suscitadas pela parte, máxime quando já tiver decidido a questão sob outros fundamentos (cf. EDclEDclREsp 89.637/SP, Relator Ministro Gilson Dipp, in DJ 18/12/98), sobretudo aqueles que de fato se revelem pertinentes e relevantes ao deslinde da vexata quaestio.

É entendimento assente em nossa jurisprudência “que o órgão judicial, para expressar a sua convicção, não precisa aduzir comentários sobre todos os argumentos levantados pelas partes. Sua fundamentação pode ser sucinta, pronunciando-se acerca do motivo que, por si só, achou suficiente para a composição do litígio”. (AGA nº 169073/SP - Rel. Min. José Delgado - STJ/Primeira Turma - unânime - DJU de 04/06/1998). Enfrentadas as questões essenciais à solução da vexata quaestio, não há que falar em omissão.

O colendo Supremo Tribunal Federal vem afirmando que não está o juiz obrigado a examinar, um a um, os pretensos fundamentos das partes, nem todas as alegações que produzem: o importante é que indique o fundamento suficiente de sua conclusão, que lhe apoiou a convicção no decidir (cf. RE nº 97.558-6/GO - Rel. Min. Oscar Correa - Primeira Turma - Unânime - DJU de 25/05/1984).

Não se pode olvidar que os embargos de declaração não se prestam à rediscussão de matéria devidamente abordada e decidida no acórdão embargado, tampouco servem para discutir manifestações relacionadas ao inconformismo das partes, afigurando-se evidente o intuito infringente da presente insurgência, cujo objetivo não é suprir omissão, afastar obscuridade, eliminar contradição ou corrigir erro material, mas sim reformar o julgado por via inadequada.

Consoante já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, “não se revelam cabíveis os embargos de declaração quando, a pretexto de esclarecer uma inexistente situação de obscuridade, omissão ou contradição, vêm a ser opostos com o objetivo de infringir o julgado e de, assim, viabilizar um indevido reexame da causa” (Embargos Declaratórios no Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 273.920/SP, Órgão Julgador: Segunda Turma, rel. Min. Celso de Mello, julgado em 09/10/2001, DJ de 19/12/2001).

Saliente-se que, consoante a prevalente jurisprudência da Corte Superior de Justiça, a mera interpretação de dispositivo legal, no que tange à forma de sua aplicação e alcance, mediante uma interpretação sistemática e teleológica, à luz do ordenamento pátrio, sem declaração de inconstitucionalidade de dispositivo, não viola a cláusula de reserva de plenário estampada no art. 97, da CRFB/88 e, portanto, não colide com o entendimento firmado no verbete n. 10 da Súmula Vinculante da Suprema Corte.

De todo modo, conheço, para fins de prequestionamento, das questões suscitadas nos autos, sem reconhecer, contudo, qualquer violação aos dispositivos legais/constitucionais invocados, tendo a vexata quaestio sido solucionada à luz das normas e questões pertinentes, bem como em conformidade com a evolução da jurisprudência sobre a matéria.

Enfim, a teor do disposto no art. 1.022 do CPC/2015, inexistindo omissão, obscuridade ou contradição, ou, ainda, erro material, devem ser desprovidos os embargos de declaração.

Conclusão

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de negar provimento aos embargos declaratórios da parte Autora.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002689319v4 e do código CRC f824d06e.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Data e Hora: 06/02/2026, às 17:49:24