Apelação Cível Nº 5027177-05.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1.Trata-se de apelação cível e de remessa necessária em face de sentença que, em sede de mandado de segurança, julgou procedente o pedido formulado por AUTO POSTO SHOW LTDA contra ato do SUPERINTENDENTE DE ABASTECIMENTO DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP). A decisão de primeiro grau declarou a ilegalidade da exigência de prévia quitação de débitos de empresa antecessora como condição para o cadastramento da impetrante como posto de revenda varejista de combustíveis.
2.Na origem, a impetrante alegou que foi constituída em 2023 para atuar no comércio de combustíveis e lubrificantes, preenchendo todos os requisitos legais. Todavia, a ANP condicionou sua autorização ao pagamento de multas e débitos da empresa Posto de Serviços Esplanada LTDA, que operava anteriormente no mesmo endereço. A impetrante sustentou a inexistência de sucessão empresarial, destacando que possui sócios diversos e que houve um intervalo temporal entre a inatividade da empresa anterior e o início de suas operações.
3.A autoridade impetrada defendeu a legalidade do ato com base na Resolução ANP nº 948/2023, afirmando que a existência de débitos no CADIN vinculados ao local do estabelecimento impede a nova autorização. Argumentou que a assunção do ponto comercial implica a sucessão do passivo e que a medida visa proteger o mercado e os consumidores contra fraudes recorrentes no setor.
4.A sentença (Evento 21) concedeu a segurança, fundamentando que a Administração não pode impedir a atividade profissional como meio coercitivo para cobrança de débitos, especialmente quando não comprovada a sucessão empresarial. Ressaltou que a exigência regulamentar extrapola os limites legais e fere os princípios da livre iniciativa e da liberdade de exercício profissional.
5.Em suas razões recursais (Evento 31), a ANP reitera os argumentos de defesa, enfatizando seu poder regulatório e a aplicação do Código Civil e do Código Tributário Nacional sobre a responsabilidade do adquirente do estabelecimento.
6.O Ministério Público Federal (Evento 7) manifestou-se pelo desprovimento da apelação e da remessa necessária, por entender que não houve prova de sucessão ou conluio que justificasse a transferência da responsabilidade pelo débito.
7.Foram apresentadas contrarrazões ao recurso de apelação por AUTO POSTO SHOW LTDA (Evento 36).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
1.Conheço do recurso de apelação, pois presentes os pressupostos de admissibilidade.
2.A controvérsia central reside em saber se a Agência Nacional do Petróleo (ANP) pode legitimamente condicionar a autorização de funcionamento de um novo posto de combustíveis à quitação de débitos de uma empresa terceira, que ocupava anteriormente o mesmo imóvel, sob o fundamento de sucessão empresarial presumida pela localização.
3.O ponto de partida da análise é o princípio da livre iniciativa e do livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, garantidos pelos artigos 1º, inciso IV, 5º, inciso XIII, e 170 da Constituição Federal. A ordem econômica brasileira é fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos uma existência digna. Qualquer restrição ao exercício de uma atividade econômica lícita deve estar estritamente embasada em lei e pautada pelos critérios de necessidade e proporcionalidade.
4.A Administração Pública, no exercício do seu poder regulamentar, deve observar o princípio da legalidade, previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Isso significa que as agências reguladoras, embora detentoras de competência para normatizar setores específicos, não podem criar obrigações, sanções ou formas de responsabilidade que não possuam fundamento em lei em sentido estrito. O regulamento deve explicar a lei, e não substituí-la ou ampliar o seu alcance para criar restrições não previstas pelo legislador.
5.No caso em exame, a ANP fundamenta o indeferimento da autorização na Resolução ANP nº 948/2023, que veda a concessão de registro quando houver débito no CADIN em nome da pessoa jurídica substituída no mesmo endereço. Ocorre que o conceito jurídico de sucessão empresarial, para fins de responsabilização por dívidas, exige a transferência da unidade econômica de uma pessoa para outra, conforme delineado no artigo 1.146 do Código Civil. Para que se configure a sucessão, é necessária a prova de que houve a aquisição do estabelecimento, ou seja, do complexo de bens organizado para o exercício da empresa.
6.Os fatos provados nos autos demonstram que a impetrante é uma sociedade com sócios distintos da empresa anterior, sem qualquer vínculo subjetivo demonstrado. Além disso, houve um hiato temporal significativo entre o encerramento das atividades da antecessora (dezembro de 2021) e a constituição da nova empresa (abril de 2023). A mera identidade de endereço e de ramo de atividade não é suficiente para caracterizar, de forma automática ou presumida, a sucessão empresarial. O estabelecimento comercial é um conjunto de bens e relações, e não apenas o espaço físico onde a atividade é exercida.
7.A exigência imposta pela autarquia acaba por criar uma modalidade de responsabilidade objetiva vinculada ao imóvel, o que não encontra amparo no ordenamento jurídico civil ou administrativo. Ao condicionar a licença ao pagamento de dívida de terceiro, a Administração utiliza-se de meio coercitivo indireto para cobrança de débitos, o que desvirtua a finalidade do processo administrativo de autorização. O objetivo do licenciamento é verificar se a empresa cumpre requisitos técnicos, de segurança e ambientais para operar, e não servir como instrumento de arrecadação de créditos de terceiros.
8.Ademais, a restrição imposta fere o princípio da razoabilidade. Impedir que um novo empreendedor, que cumpre as exigências legais de segurança e regularidade, inicie suas atividades apenas porque o ocupante anterior do imóvel deixou dívidas, constitui um obstáculo injustificado ao desenvolvimento econômico e à livre concorrência. Em vez de proteger o consumidor, tal prática restringe a oferta e penaliza quem deseja ingressar no mercado de forma lícita.
9.Portanto, conclui-se que a norma regulamentar, ao permitir o indeferimento da autorização com base em débitos de terceiros sem a prova efetiva de sucessão empresarial nos moldes da lei civil, extrapola o poder regulamentar e viola direitos fundamentais do administrado. A sentença que reconheceu a ilegalidade do ato administrativo está em plena harmonia com os princípios da legalidade, da livre iniciativa e da separação das personalidades jurídicas. Em hipótese semelhante, a jurisprudência deste Eg. TRF-2:
Agravo de Instrumento Nº 5010317-71.2023.4.02.0000/RJ
AGRAVANTE: AUTO POSTO SIMPATIA PERET LTDA AGRAVADO: AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP
DESPACHO/DECISÃO
1. Trata-se de agravo de instrumento interposto por AUTO POSTO SIMPATIA PERET LTDA. contra decisão (evento 8/SJRJ) que, em mandado de segurança impetrado com ato do Superintendente de Distribuição e Logística da Agência Nacional do Petróleo ? ANP, indeferiu a liminar que objetivava ver desconsideradas a ausência de baixa e a existência de débitos de pessoa jurídica anteriormente estabelecida no mesmo local (Posto Vovó Izaura Comércio Varejista de Combustível Ltda.) como fatores de impedimento à expedição da autorização para o exercício da atividade de revenda varejista de combustíveis. A agravante alega (evento 1), em suas razões, que se encontra estabelecida na Rua Boa Esperança, nº 116, em Três Pontas/MG, mesmo local em que atuava a empresa Posto Vovó Izaura Comércio Varejista de Combustíveis Ltda.; que não possui nenhum vínculo com o antecessor, a não ser a mesma localidade de exploração da atividade; que deu entrada no pedido de autorização junto a ANP, nos termos da Resolução nº 41/2013; que o pedido foi negado pois seria vedada a abertura de nova empresa em local onde algum posto possua débitos com a ANP; que os débitos da empresa antecessora chega a R$12.176,66; que os processos administrativos de nº 486000003581595 e 486000014281521, referem-se ao processo judicial nº 0003832- 65.2018.4.01.3809, cuja íntegra segue em anexo, sendo que a última atualização débito perfaz o total R$14.391,41; que o processo administrativo de nº 486100052781182 diz respeito ao processo judicial nº 0003495-81.2015.4.01.3809, tendo como última atualização do débito o valor de R$55.832,34; que a dívida totaliza o valor de R$ 82.400,41; que vincular o pagamento dos débitos da empresa antecessora impede o exercício da atividade econômica, ferindo direito líquido e certo da agravante; que não é empresa sucessora, apesar de estabelecida no mesmo local e com o mesmo ramo da devedor, não possuindo sequer os mesmos sócios; que o posto anterior não opera no local há mais de 2 (dois) anos, embora não tenha realizado a baixa no CNPJ, haja vista a existência de dívidas, apresentando inscrição estadual inabilitada; que a ANP dispõe das prerrogativas para execução da dívida com a empresa anterior, inclusive, com redirecionamento dos sócios, sendo ilegal e arbitrário exigir que outra empresa quite com as obrigações pendentes; que ?a não autorização para posto revendedor que cumpriu todos os requisitos de funcionamento constitui mecanismo indireto coercitivo para obter pagamento de débito, medida de excessiva gravidade, refutada pela jurisprudência , inclusive, mutatis mutandis, pelas Súmulas nos 70 e 547 do STF?; [...] Considerando que foi proferida sentença no processo originário (evento 41), concedendo a segurança, com base no art. 487, I, do CPC, para determinar à autoridade impetrada que não seja impedimento para deferimento e expedição da autorização para o exercício da atividade de revenda varejista de combustíveis da impetrante a existência de débitos junto à ANP de pessoa jurídica anteriormente estabelecida no mesmo local, o presente agravo de instrumento resta prejudicado, tendo em vista que a superveniência de sentença de mérito tem como consequência a perda do objeto do recurso. Nesse sentido, confira-se: TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO PROFERIDA EM LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. SUPERVENIENTE PROLAÇÃO DE SENTENÇA DE MÉRITO. PERDA DE OBJETO. 1. A Corte Especial, em decisão recente, ao julgar o EAREsp 488.188/SP, de relatoria do Ministro Luis Felipe Salomão, publicada no DJe de 19/11/2015, passou a adotar o entendimento de que a prolação de sentença de mérito tem como consequência lógico-jurídica a perda de objeto do recurso especial interposto contra decisão em antecipação de tutela, tenha sido ela deferida ou indeferida. 2. No caso dos autos, houve prolação de sentença de mérito em mandado de segurança, o que, por si só, torna prejudicado o recurso especial interposto contra decisão que deferiu a liminar no mandamus. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, Primeira Turma, AgRg no AREsp 311214 / CE, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 24/02/2016). Ante o exposto, não conheço do agravo de instrumento, nos termos do art. 932, III, do CPC. Preclusa esta decisão, comunique-se ao juízo agravado, dê-se baixa e arquive-se.
10.Ante o exposto, voto por CONHECER E NEGAR PROVIMENTO aos pedidos formulados na apelação e na remessa necessária, a fim de manter a sentença in totum. Sem honorários (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002688343v2 e do código CRC a7b1e6c3.
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Data e Hora: 21/01/2026, às 14:17:16