Apelação Cível Nº 5024328-94.2024.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de embargos de declaração interpostos por AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS contra acórdão (evento 47, ACOR2) proferido por esta 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, no qual, por maioria, foi provido o recurso de apelação interposto pela ora embargado, nos termos da ementa a seguir transcrita:

DIREITO ADMINISTRATIVO . APELAÇÃO CÍVEL. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DE OPERADORA DE PLANOS DE SAÚDE. ANS. EXISTÊNCIA DE DÍVIDA CONTROVERTIDA. AÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS EM TRÂMITE. AUSÊNCIA DE REQUISITOS LEGAIS PARA A LIQUIDAÇÃO. MEDIDA DESPROPORCIONAL. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de declaração de nulidade do ato da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, que decretou a liquidação extrajudicial das administradoras de planos de saúde e determinou a indisponibilidade dos bens de seus administradores. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão:
(i) definir se a liquidação extrajudicial das empresas foi legalmente decretada, diante da controvérsia sobre a dívida que fundamentou o ato;
(ii) verificar se a medida administrativa adotada pela ANS observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, à luz dos requisitos da Resolução Normativa nº 522/2022.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A decisão administrativa da ANS fundamentou-se essencialmente em suposta dívida superior a R$ 52 milhões (podendo chegar a R$ 100 milhões) entre a Sempre Saúde e a Unimed Vertente do Caparaó, a qual teria gerado a decretação da direção fiscal e, posteriormente, da liquidação extrajudicial.

4. Constatou-se, todavia, que a dívida não era líquida nem incontroversa, encontrando-se sub judice em Ação de Prestação de Contas (Proc. nº 5001984-73.2023.8.13.0394), em trâmite na 1ª Vara Cível de Manhuaçu/MG, ajuizada antes da liquidação, circunstância que compromete a certeza do crédito utilizado como fundamento essencial do ato administrativo.

5. A ANS não demonstrou a existência de medidas coercitivas ou cobranças formais pela Unimed Vertente do Caparaó, tampouco a adoção de providências administrativas para aferir a legitimidade do débito, limitando-se a reproduzir informações unilaterais da credora.

6. A Resolução Normativa nº 522/2022, art. 17, condiciona a decretação da liquidação extrajudicial à verificação de irregularidades objetivas e graves. Diante da controvérsia sobre o crédito e da inexistência de beneficiários ativos na operadora, a medida revela-se desnecessária e desproporcional, violando os princípios da razoabilidade e da legalidade administrativa.

7. A ausência de base fática segura para a decretação da liquidação torna nulo o ato administrativo, impondo a reversão da indisponibilidade de bens do apelante e dos efeitos derivados da liquidação.

IV. DISPOSITIVO

8. Recurso de apelação provido para julgar procedentes os pedidos trazidos na inicial e declarar a nulidade do ato que determinou a instauração da direção fiscal e que decretou a liquidação extrajudicial das empresas SEMPRE SAÚDE FAMÍLIA ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS LTDA. e SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS e todos os seus efeitos, notadamente, a indisponibilidade dos bens do Apelante.

Em suas razões recursais (evento 64, EMBDECL1), a parte embargante sustenta, em síntese, que: (i) deve ser reconhecida a nulidade do julgamento em questão, uma vez que o Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, que se declarou suspeito por motivo de foro íntimo, nos termos do artigo 145, § 1º, do CPC (evento 8, DESPADEC1), participou do julgamento, conforme consta do extrato de ata da sessão virtual de 11/11/2025 a 18/11/2025 (evento 46, EXTRATOATA1); (ii) teria havido omissão quanto a aplicabilidade do art. 24 da Lei nº 9656/98 ao presente caso; (iii) teria havido omissão no acórdão quanto a necessidade de observância do Princípio da Separação de Poderes e (iv) o acórdão estaria eivado de omissão quanto à decretação da insolvência civil do apelante.

Em contrarrazões (evento 69, CONTRAZ1), a SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS pugnou pelo desprovimento do recurso, sustentando, em síntese, que: (i) a "Questão de Ordem" suscitada pela ANS é manifestamente inadequada em sede de Embargos de Declaração e deve ser integralmente rechaçada por esta Egrégia Corte e (ii) não se prestam os embargos de declaração a reexame da matéria decidida, ainda que a título de mero prequestionamento, o que sequer é o caso da presente hipótese, na medida em que a Turma Julgadora tratou pontualmente sobre todas questões suscitadas pelas partes para a concreta solução da lide.

É o relatório. Peço inclusão em pauta.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002705906v4 e do código CRC 4fe978e8.

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Data e Hora: 30/01/2026, às 14:23:13

Apelação Cível Nº 5024328-94.2024.4.02.5101/RJ

VOTO

1 - Do julgamento dos embargos de declaração interpostos pela ANS

Assiste razão à alegação da AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS nos presentes embargos de declaração no sentido da necessidade de reconhecimento da nulidade do julgamento em questão, uma vez que o Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, que se declarou suspeito por motivo de foro íntimo, nos termos do artigo 145, § 1º, do CPC (evento 8, DESPADEC1), participou do julgamento, conforme consta do extrato de ata da sessão virtual de 11/11/2025 a 18/11/2025 (evento 46, EXTRATOATA1):

Certifico que a 8ª TURMA ESPECIALIZADA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:

APÓS O VOTO DO DESEMBARGADOR FEDERAL ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO PARA JULGAR PROCEDENTES OS PEDIDOS TRAZIDOS NA INICIAL E DECLARAR A NULIDADE DO ATO QUE DETERMINOU A INSTAURAÇÃO DA DIREÇÃO FISCAL E QUE DECRETOU A LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DAS EMPRESAS SEMPRE SAÚDE FAMÍLIA ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS LTDA. E SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS E TODOS OS SEUS EFEITOS, NOTADAMENTE, A INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO APELANTE, J. R. D. S., NO QUE FOI ACOMPANHADO PELA JUÍZA FEDERAL GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO E A DIVERGÊNCIA INAUGURADA PELO DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO PEREIRA DA SILVA NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, MAJORANDO EM 1% OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS FIXADOS EM SENTENÇA, PROSSEGUINDO NO JULGAMENTO, NOS TERMOS DO §1º DO ARTIGO 942 DO CPC, APÓS OS VOTOS DO DESEMBARGADOR FEDERAL ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO E DO JUIZ FEDERAL CONVOCADO FABRICIO FERNANDES DE CASTRO ACOMPANHANDO O RELATOR, A 8A. TURMA ESPECIALIZADA DECIDIU, POR MAIORIA, VENCIDO O DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO PEREIRA DA SILVA, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO PARA JULGAR PROCEDENTES OS PEDIDOS TRAZIDOS NA INICIAL E DECLARAR A NULIDADE DO ATO QUE DETERMINOU A INSTAURAÇÃO DA DIREÇÃO FISCAL E QUE DECRETOU A LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DAS EMPRESAS SEMPRE SAÚDE FAMÍLIA ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS LTDA. E SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS E TODOS OS SEUS EFEITOS, NOTADAMENTE, A INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO APELANTE, J. R. D. S., NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. (grifo nosso)

Diante deste fato, deve ser anulado o julgamento que se realizou com a participação do Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, uma vez que o mesmo havia se declarado “suspeito para atuar no presente recurso, por motivo de foro íntimo, nos termos do artigo 145, § 1º, do Código de Processo Civil”, nos termos do artigo 46, § 3º, do Regimento Interno deste Tribunal.1

2 - Do julgamento do recurso de apelação interposto por J. R. D. S.

Anulado o julgamento anterior, passa-se à realização de um novo julgamento.

Trata-se de recurso de apelação interposto por J. R. D. S. contra sentença prolatada no Juízo da 28ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ na qual o magistrado julgou improcedentes os pedidos objetivando a suspensão dos efeitos da liquidação extrajudicial promovida contra a administradora de plano de saúde SEMPRE SAÚDE, bem como do ato que decretou a indisponibilidade dos bens do autor, nos termos do artigo 487, inciso I, do CPC.

No caso em exame, verifica-se que a decretação da liquidação extrajudicial da Sempre Saúde Administradora de Benefícios foi precedida de regular processo administrativo, conduzido pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS, em estrita observância aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, conforme será demonstrado.

Nota-se que um dos principais fundamentos trazidos pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS, e acolhidos na sentença, para fundamentar a decretação da liquidação extrajudicial da operadora é a suposta dívida existente com a Unimed Vertente do Caparaó, débito que, em tese, superaria R$ 52 milhões, podendo chegar a R$ 100 milhões.

Confira-se trecho da sentença:

A Resolução Normativa nº 522/2022 prevê as situações em que a liquidação extrajudicial pode ser decretada. Vejamos:

Art. 17. A liquidação extrajudicial da operadora poderá ser decretada pela ANS, quando verificada ao menos uma das seguintes situações:

I - indícios de dissolução irregular;

II - não alcance dos objetivos de saneamento das anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves;

III - ausência de substituição de administradores inabilitados ou afastados por determinação da ANS, sempre que o abandono ou a omissão continuada dos órgãos de deliberação importar em risco para a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde dos beneficiários;

IV - aplicação de sanção administrativa de cancelamento de sua autorização de funcionamento ou do registro provisório, na forma do art. 25, VI, da Lei nº 9.656, de 1998; ou

V - violação grave pela administração da operadora de normas legais e estatutárias que disciplinam a atividade da instituição, bem como das determinações da ANS, no uso de suas atribuições legais.

No caso em tela, a ANS demonstrou de forma robusta e convincente a presença de diversas irregularidades na SEMPRE SAÚDE, como a dívida elevada com a Unimed Vertente do Caparaó, a insuficiência de capital regulatório e a grave situação de insolvência:

“Adicionalmente, encaminhou-se o DESPACHO Nº: 62/2023/COCAL/GERER/GGAER/DIRAD-DIOPE/DIOPE (SEI nº 26045566) à CODIF, a fim de que essa Coordenadoria confirmasse com a UNIMED VERTENTE DO CAPARAÓ o montante devido pela SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS, encaminhando o detalhamento das obrigações não quitadas e as respectivas datas de vencimento, assim como cópia de todos os documentos comprobatórios. Então, a Sra. Ana Cláudia Pereira, Diretora Fiscal, encaminhou à UNIMED VERTENTE DO CAPARAÓ a Instrução Diretiva nº 26/DF/Unimed Vertente do Caparaó Cooperativa de Trabalho Médico Ltda, solicitando tal confirmação.

Em resposta, a UNIMED VERTENTE DO CAPARAÓ informou que o total da dívida da SEMPRE SAÚDE era de R$ 52.227.969,37 originada dos contratos de prestação de serviço nº 282095200 e nº 282035200. A operadora informou, ainda, que a Sempre Saúde encaminhou uma 'proposta' de acordo à Unimed, em formato de documento do Microsoft Word, sem assinatura e sem papel timbrado, com pagamentos mensais que foram inviáveis de aceite. Nesse sentido, a UNIMED VERTENTE DO CAPARAÓ encaminhou uma contraproposta com intuito de receber parte do crédito, o que não foi acatado pela SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS.”

(ev. 23, anexo11, fl. 2)

“A SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS não atende às regras prudenciais mínimas definidas pela ANS, apresentando insuficiência de capital regulatório. Além disso, verifica-se que o montante devido à operadora UNIMED VERTENTE DO CAPARAÓ não está registrado nos saldos contábeis. Uma dívida superior a R$ 52 milhões que se fosse registrada demonstraria a situação de insolvência da Administradora.”

(ev. 23, anexo11, fl. 3)

De acordo com a denúncia apresentada pela Unimed do Brasil, a SEMPRE SAÚDE acumulou uma dívida superior a R$ 100 milhões com a Unimed Vertente do Caparaó, o que inviabilizou o pagamento das obrigações com o Sistema Unimed. Essa inadimplência acarretou a decretação dos regimes especiais de direção técnica e fiscal pela ANS (ev. 1, procadm23, fl. 4).

Embora a SEMPRE SAÚDE tenha alegado que a dívida com a Unimed Vertente do Caparaó não era devida, pois houve cobrança de valores a maior, não apresentou os documentos que comprovariam essa afirmação (ev. 1, procadm23, fl. 13). (grifo nosso)

Conforme trazido na inicial, a referida dívida não é incontroversa, tendo a SEMPRE SAÚDE ADMINISTRADORA DE BENEFÍCIOS ingressado com ação buscando a prestação de contas por parte da Unimed Vertente do Caparaó, atualmente em trâmite na 1ª Vara Cível da Comarca de Manhuaçu – MG (Processo nº 5001984-73.2023.8.13.0394).

Entretanto, além da referida dívida, consta que a Sempre Saúde teria deixado de atender às solicitações de informações e documentos formuladas pela diretora fiscal, o que inviabilizou o acompanhamento regular do regime de direção fiscal instaurado.

Diante da resistência injustificada da administradora, a autoridade designada concluiu pela constatação de desequilíbrio econômico-financeiro insanável, recomendando, como medida derradeira, a decretação da liquidação extrajudicial (evento 1, PROCADM20, fls. 3/4):

Nota-se que, neste ponto, detectadas as referidas irregularidades, a decretação de liquidação extrajudicial foi adequada ao que dispõe o artigo 24 da Lei nº 9656/98:

Art. 24.  Sempre que detectadas nas operadoras sujeitas à disciplina desta Lei insuficiência das garantias do equilíbrio financeiro, anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves que coloquem em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde, a ANS poderá determinar a alienação da carteira, o regime de direção fiscal ou técnica, por prazo não superior a trezentos e sessenta e cinco dias, ou a liquidação extrajudicial, conforme a gravidade do caso.     

No tocante à alegada ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, não assiste razão ao apelante.

A ANS comprovou, de forma cabal, que o autor e seus procuradores tiveram amplo acesso aos processos administrativos nº 33910.002707/2022-61 e nº 33910.000176/2023-52, referentes ao cancelamento do registro da operadora.

O acesso para consulta, visualização e obtenção de cópias foi franqueado em diversas oportunidades, conforme registros de solicitações realizadas pelos advogados Rodrigo Bittencourt Ruiz e Israel Figueredo dos Santos Bezerra, entre os anos de 2022 e 2023 (evento 23, ANEXO4, fls. 5/6):

A própria autarquia esclareceu que em nenhum momento impôs qualquer obstáculo ao acesso do interessado aos autos, razão pela qual é descabida a alegação de surpresa quanto ao desfecho do procedimento administrativo que culminou na decretação da liquidação extrajudicial.

No que se refere à aplicação de medida alternativa ao encerramento das atividades, a ANS demonstrou que não estavam presentes os requisitos previstos no artigo 19 da Resolução Normativa nº 522/2022, que autoriza, em caráter excepcional, a adoção do cancelamento de registro em substituição à liquidação extrajudicial.

Com efeito, os relatórios administrativos revelam que a Sempre Saúde não se enquadrava em nenhuma das hipóteses legais, pois o montante devido a prestadores e demais credores quirografários superava R$ 57 milhões, conforme apurado pelo liquidante extrajudicial Sr. Jobson Barbosa Bressan de Castro.

Ademais, não se constatou que os custos do processamento da liquidação fossem capazes de frustrar a expectativa de recebimento pelos credores, uma vez que estão sendo suportados mediante adiantamentos da ANS. Igualmente, não havia outras atividades cuja preservação recomendasse medida diversa, tampouco características societárias que justificassem tratamento excepcional.

Dessa forma, ausentes os pressupostos para a adoção de medida menos gravosa, mostrou-se adequada e proporcional a decretação da liquidação extrajudicial.

Ressalte-se que, nos termos do artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil, incumbia à parte autora o ônus de demonstrar o alegado vício no ato administrativo, ônus do qual não se desincumbiu. Os atos da ANS, enquanto autarquia reguladora, gozam de presunção de legitimidade e veracidade, somente afastável mediante prova robusta de irregularidade, o que não se verifica no caso concreto.

Nesse sentido, julgado de minha relatoria, enquanto integrava a 5ª Turma Especializada deste Tribunal Regional Federal da 2ª Região, no qual se reconheceu a legitimidade das decisões da ANS em hipótese análoga, assentando-se que a presunção de legalidade de seus atos apenas pode ser elidida por fundamentação sólida e consistente, não sendo cabível reexame de mérito administrativo sem a devida dilação probatória:

PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANS. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DE OPERADORA DE PLANOS DE SAÚDE. ART. 24, DA LEI Nº 9.656/98. RESOLUÇÃO NORMATIVA (RN) Nº 316/12. ILEGALIDADE NÃO VERIFICADA. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DESPROVIDO.  
1. Trata-se de recurso de apelação interposto com o objetivo de ver concedida a segurança para que seja determinada a suspensão dos efeitos decorrentes da decretação de liquidação extrajudicial de operadora de saúde complementar, até que se examine a garantia imobiliária apresentada para a liberação dos ativos garantidores.
2. De início, deve ser afastada a alegação de ilegitimidade ativa formulada pela apelada, pois o art. 3º, da Lei nº 12.016/2009, permite que um terceiro evite o perecimento do seu próprio direito líquido e certo, através da defesa, em nome próprio, de direito alheio.
3. Examinando os autos, verifica-se que a operadora passa por gravíssima crise econômico-financeira, o que gerou enorme impacto negativo nos serviços médicos prestados aos seus beneficiários.
4. Da leitura do histórico traçado nas Informações apresentadas, cujo conteúdo encontra-se em consonância com o que se vê no processo administrativo nº 33910.029871/2018-39, juntado aos autos do agravo de instrumento relacionado ao presente feito, percebe-se que a ANS implementou, sem sucesso, uma série de medidas objetivando reverter a situação em que se encontrava a operadora.
5. Fica claro, portanto, que a situação da operadora já vinha se direcionando para a sua retirada do mercado de saúde suplementar, fato este, inclusive, mencionado no Relatório Final do diretor fiscal - citado na Nota Técnica nº 89/2019/CODIF/GEAES/GGAER/DIRAD-DIOPE/DIOPE/ANS, bem como na Nota Técnica nº 1/2020/CODIF/GEAES/GGAER/DIRAD-DIOPE/DIOPE/ANS; Nota Técnica nº 72/2020/CODIF/GEAES/GGAER/DIRAD-DIOPE/DIOPE; e Nota Técnica nº 92/2020/CODIF/GEAES/GGAER/DIRAD-DIOPE/DIOPE.
6. Assim, não se coaduna com as informações contidas no processo administrativo nº 33910.029871/2018-39 a alegação da apelante de que foi surpreendida pela decretação da liquidação extrajudicial e de que tal ato violaria os princípios da ampla defesa, do contraditório e da segurança jurídica, bem como impediria a recuperação financeira da operadora.
7. Também não procede a afirmação de que o ato em questão violou o princípio da preservação da empresa, insculpido no art. 47, da Lei nº 11.101/05. Isso porque, a liquidação extrajudicial das operadoras é regulada pela Lei 9.656/98, que, em seu art. 24, estabelece as condições nas quais que esta medida poderá ser tomada.
8. Estão presentes os requisitos estabelecidos na legislação para a decretação da liquidação extrajudicial, já que: i) a operadora vinha passando por grave crise econômica que comprometeu a qualidade e a continuidade do atendimento à saúde; ii) não foram alcançados os objetivos de saneamento das anormalidades econômico-financeiras; iii) a medida foi precedida de alienação da carteira e da portabilidade especial conferida aos beneficiários.
9. A Lei nº 11.101/05 tem aplicação apenas subsidiária nos casos de liquidação extrajudicial decretada com base na Lei 9.656/98, que, em seu art. 23, afasta expressamente a concordata, substituída pela recuperação judicial, a falência e a insolvência civil, exceto nos casos previstos no próprio dispositivo.
10. A eventual pendência de decisão quanto ao pedido de liberação dos ativos garantidores da operadora não representa óbice para a decretação da sua liquidação extrajudicial. Primeiramente porque os imóveis oferecidos em garantia encontram-se penhorados e, em razão disso, não poderiam ser aceitos pela ANS. Em segundo lugar, os valores que seriam obtidos com a liberação dos ativos garantidores, por serem muito inferiores aos débitos que possui junto à rede assistencial, não seriam suficientes para modificar a dificílima situação financeira da empresa.
11. Recurso de apelação desprovido.

(TRF2 , Apelação Cível, 5084455-37.2020.4.02.5101, Rel. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES , 5a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, julgado em 05/04/2022, DJe 11/04/2022 16:59:41)

Quanto ao pedido de afastamento do ato de indisponibilidade dos bens do autor, também não prospera a pretensão recursal. O artigo 24-A da Lei nº 9.656/98 estabelece, de forma expressa, que os administradores de operadoras de planos de saúde submetidas a regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial terão seus bens tornados indisponíveis até a apuração e liquidação final de suas responsabilidades.

Tal medida, de natureza cautelar e de incidência automática, visa à proteção do interesse público e à preservação do patrimônio eventualmente comprometido pela gestão da operadora. Apenas a demonstração inequívoca da ausência de ilicitude ou da irrazoabilidade da medida seria apta a afastá-la, o que, mais uma vez, não se verifica nos autos.

Ao contrário, o processo administrativo evidenciou indícios de dissolução irregular da sociedade e confusão patrimonial entre a Sempre Saúde e outras empresas administradas pelo autor, com movimentações financeiras incompatíveis com a finalidade social da operadora.

Consta da Nota Técnica nº 52/2023/CODIF/GEAES/GGAER/DIRAD-DIOPE/DIOPE (evento 23, ANEXO13) que não foram localizados funcionários no endereço declarado da administradora, havendo fortes indícios de inatividade operacional:

Apurou-se, ainda, a realização de transferências bancárias em valores expressivos aos sócios, sendo R$ 7,6 milhões ao Sr. J. R. D. S., ora apelante, e R$ 1,4 milhão à Sra. Elaine Martins Oliveira da Silva, sua esposa:

Além disso, identificou-se confusão patrimonial entre as sociedades Sempre Saúde e Sempre Saúde Família, ambas administradas pelo recorrente, com utilização indistinta de razão social e CNPJ em contratos e termos de responsabilidade, sem comprovação de vínculo contratual regular com a Unimed Vertente do Caparaó:

Diante de todo o exposto, não há que se falar em nulidade do processo administrativo, tampouco em ilegalidade na decretação da liquidação extrajudicial ou na indisponibilidade de bens do administrador.

Também não procede a afirmação de que o ato que decretou a liquidação extrajudicial da SEMPRE SAÚDE violou o princípio da preservação da empresa, insculpido no artigo 47, da Lei nº 11.101/05. Isso porque, a liquidação extrajudicial das operadoras é regulada pela Lei 9.656/98, mais especificamente pelo já mencionado artigo 242.

O referido dispositivo é regulamentado pela Resolução Normativa nº 316/12, que dispõe sobre os regimes especiais de direção fiscal e de liquidação extrajudicial aplicáveis às operadoras de planos de assistência à saúde. O citado ato normativo assim prescreve:

Art. 17. A liquidação extrajudicial da operadora poderá ser decretada pela ANS, quando verificada ao menos uma das seguintes situações:

I - indícios de dissolução irregular;

II - não alcance dos objetivos de saneamento das anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves;

III - ausência de substituição de administradores inabilitados ou afastados por determinação da ANS, sempre que o abandono ou a omissão continuada dos órgãos de deliberação importar em risco para a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde dos beneficiários; ou

IV - aplicação de sanção administrativa de cancelamento de sua autorização de funcionamento ou do registro provisório, na forma do art. 25, VI, da Lei nº 9.656, de 1998.

V – violação grave pela administração da operadora de normas legais e estatutárias que disciplinam a atividade da instituição bem como das determinações da Agência Nacional de Saúde Suplementar, no uso de suas atribuições legais.

(...)

Art. 18. Havendo beneficiários ativos na operadora, a decretação da liquidação extrajudicial será precedida da alienação de sua carteira ou da portabilidade especial a esses beneficiários, na forma definida em resolução específica.

Vê-se, portanto, que estão presentes os requisitos estabelecidos na legislação para a decretação da liquidação extrajudicial: i) insuficiência de capital regulatório e ii) não foram alcançados os objetivos de saneamento das anormalidades econômico-financeiras.

Cabe ressaltar que a Lei nº 11.101/05 tem aplicação apenas subsidiária nos casos de liquidação extrajudicial decretada com base na Lei 9.656/98, que, em seu artigo 23, afasta expressamente a concordata, substituída pela recuperação judicial, a falência e a insolvência civil, exceto nos casos previstos no próprio dispositivo. Confira-se:

Art. 23.  As operadoras de planos privados de assistência à saúde não podem requerer concordata e não estão sujeitas a falência ou insolvência civil, mas tão-somente ao regime de liquidação extrajudicial.

§ 1º As operadoras sujeitar-se-ão ao regime de falência ou insolvência civil quando, no curso da liquidação extrajudicial, forem verificadas uma das seguintes hipóteses:

I - o ativo da massa liquidanda não for suficiente para o pagamento de pelo menos a metade dos créditos quirografários;                    

II - o ativo realizável da massa liquidanda não for suficiente, sequer, para o pagamento das despesas administrativas e operacionais inerentes ao regular processamento da liquidação extrajudicial; ou

III - nas hipóteses de fundados indícios de condutas previstas nos arts. 186 a 189 do Decreto-Lei no 7.661, de 21 de junho de 1945.

(...)

§ 3º À vista do relatório do liquidante extrajudicial, e em se verificando qualquer uma das hipóteses previstas nos incisos I, II ou III do § 1o deste artigo, a ANS poderá autorizá-lo a requerer a falência ou insolvência civil da operadora.

(...)

Assim, dada a plena aplicabilidade do artigo 24 da Lei nº 9656/98 ao presente caso, não se vislumbra ilegalidade no ato emanado da ANS que decretou a liquidação extrajudicial da SEMPRE SAÚDE.

Nos termos do artigo 85, §11,  os honorários advocatícios devem ser majorados para o montante equivalente a 11% (onze por cento) sobre o valor da causa.

Ante o exposto, voto no sentido de: a) DAR PROVIMENTO aos embargos de declaração interpostos pela ANS para anular o julgamento realizado na sessão virtual que teve início no dia 11/11/2025; e b) NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por J. R. D. S..

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002705907v22 e do código CRC 21e4b082.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
Data e Hora: 20/02/2026, às 20:35:22

Apelação Cível Nº 5024328-94.2024.4.02.5101/RJ

EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PARTICIPAÇÃO DE MAGISTRADO QUE SE DECLAROU SUSPEITO. NULIDADE DO JULGAMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS. NOVO JULGAMENTO DO RECURSO DE APELAÇÃO. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DE OPERADORA DE PLANO DE SAÚDE. ARTIGOS 24 E 24-A DA LEI Nº 9.656/98. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS DA ANS. INDISPONIBILIDADE DE BENS DE ADMINISTRADOR. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO.

CASO EM EXAME

1. Embargos de declaração interpostos pela ANS em que se alega a nulidade do julgamento do recurso de apelação, em razão da participação de Desembargador Federal que havia se declarado suspeito por motivo de foro íntimo.

2. Recurso de apelação interposto pela parte autora contra sentença que julgou improcedentes os pedidos de suspensão dos efeitos da liquidação extrajudicial da Sempre Saúde Administradora de Benefícios e do ato que decretou a indisponibilidade de seus bens, nos termos do artigo 487, I, do CPC.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: a) reconhecer se é nulo o julgamento realizado com a participação de magistrado que se declarou suspeito, nos termos do artigo 145, §1º, do CPC; e (ii) reconhecida a nulidade e promovido novo julgamento do recurso de apelação, estabelecer se a decretação da liquidação extrajudicial da operadora e a indisponibilidade de bens do administrador observaram os artigos 24 e 24-A da Lei nº 9.656/98, bem como os princípios do contraditório e da ampla defesa.

RAZÕES DE DECIDIR

3. O magistrado que se declara suspeito por motivo de foro íntimo fica impedido de atuar no feito, de modo que sua participação no julgamento viola o artigo 145, §1º, do CPC e o artigo 46, §3º, do Regimento Interno do TRF2, impondo a anulação do acórdão proferido com sua intervenção.

4. A ANS instaura e conduz regular processo administrativo antes de decretar a liquidação extrajudicial, assegurando acesso integral aos autos e oportunidade de manifestação ao interessado, o que afasta alegação de ofensa ao contraditório e à ampla defesa.

5. A autarquia demonstra a existência de anormalidades econômico-financeiras graves, como a insuficiência de capital regulatório e indícios de insolvência, enquadrando a hipótese no artigo 24, da Lei nº 9.656/98, e no artigo 17, da Resolução Normativa nº 522/2022.

6. A operadora não afasta os fundamentos técnicos constantes dos relatórios administrativos, não se desincumbindo do ônus probatório previsto no artigo 373, I, do CPC, enquanto os atos da ANS gozam de presunção de legitimidade.

7. A liquidação extrajudicial constitui regime próprio previsto na Lei nº 9.656/98, que afasta a aplicação direta da Lei nº 11.101/05, nos termos do artigo 23, não havendo violação ao princípio da preservação da empresa.

8. A indisponibilidade de bens dos administradores submetidos a regime especial decorre automaticamente do artigo 24-A da Lei nº 9.656/98, como medida cautelar de proteção ao interesse público, somente afastável mediante prova inequívoca de ilegalidade, inexistente no caso.

9. Indícios de dissolução irregular, confusão patrimonial e transferências financeiras relevantes aos sócios reforçam a adequação da medida de liquidação e da indisponibilidade patrimonial.

DISPOSITIVO 

10. Embargos de declaração providos para anular julgamento anterior de recurso de apelação. Em novo julgamento, recurso de apelação interposto pela parte autora desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, a) DAR PROVIMENTO aos embargos de declaração interpostos pela ANS para anular o julgamento realizado na sessão virtual que teve início no dia 11/11/2025; e b) NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por JOSÉ ROBERTO DA SILVA, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 27 de fevereiro de 2026.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002705908v6 e do código CRC b5c36be6.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALUISIO GONCALVES DE CASTRO MENDES
Data e Hora: 02/03/2026, às 19:38:27

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 24/02/2026 A 27/02/2026

Apelação Cível Nº 5024328-94.2024.4.02.5101/RJ

INCIDENTE: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

Votante: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO

Votante: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

SUSPEITO: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária