Agravo de Instrumento Nº 5018106-53.2025.4.02.0000/ES

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto por BREMEN COMÉRCIO E VETERINÁRIA LTDA contra decisão proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal Cível de Vitória/ES (evento 8, DESPADEC1), que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência formulado na ação declaratória proposta em face da União, na qual a autora pretende afastar a aplicação dos itens 4.2 e 4.3 da Instrução Normativa nº 11/2005 do MAPA, os quais vedam a captação de receitas oriundas de outras unidades e a centralização da manipulação em um único estabelecimento.

A parte agravante sustenta, em síntese (evento 1, INIC1), que a Instrução Normativa em questão excede os limites do poder regulamentar ao impor restrições não previstas nos diplomas legais que lhe servem de fundamento (Decreto-Lei nº 467/1969 e Decreto nº 5.053/2004), violando os princípios constitucionais da legalidade, livre iniciativa e livre concorrência. Afirma que, embora a norma esteja em vigor desde 2005, os efeitos negativos se tornaram mais concretos apenas recentemente, com risco de autuações iminentes por parte do MAPA, o que justifica o pedido de urgência para afastar a aplicação da referida norma. Alega, ainda, que a negativa da medida poderá acarretar danos irreparáveis, inclusive pela interrupção no fornecimento de medicamentos de uso contínuo a animais em tratamento, e pleiteia, assim, o deferimento da antecipação da tutela recursal.

Contrarrazões apresentadas (evento 13, CONTRAZ1), nas quais a União sustenta a ausência de periculum in mora, destacando que a empresa autora foi constituída em 2013 e já se submete há mais de 12 anos aos efeitos da Instrução Normativa nº 11/2005. Ressalta que os riscos apontados são meramente hipotéticos e genéricos, sem comprovação de sanções administrativas efetivas ou outro elemento concreto que indique dano iminente. Acrescenta que a norma questionada visa à segurança sanitária e à fiscalização da origem e transporte de medicamentos veterinários, não havendo ilegalidade em seu conteúdo. Requer, ao final, o desprovimento do recurso.

O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso (evento 14, PARECER1), acompanhando o entendimento de que não se verifica situação de urgência concreta a justificar a medida excepcional de antecipação da tutela recursal, tampouco flagrante ilegalidade na decisão agravada que justifique sua reforma em sede de agravo de instrumento.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002713203v2 e do código CRC d7c930c2.

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Agravo de Instrumento Nº 5018106-53.2025.4.02.0000/ES

VOTO

1) Do recurso de agravo de instrumento de BREMEM COMERCIO E VETERINARIA LTDA - 

A parte agravante interpôs o presente recurso alegando que a referida instrução normativa, ao vedar a centralização da manipulação e a captação de receitas entre estabelecimentos da mesma rede, extrapolou os limites do Decreto-Lei nº 467/1969 e do Decreto nº 5.053/2004, inovando no ordenamento jurídico por meio de ato infralegal, o que configuraria ilegalidade e violação à hierarquia das normas.

Defende-se que inexiste, nos diplomas legais superiores, qualquer proibição quanto à intermediação de receitas entre empresas integrantes da mesma rede, razão pela qual a restrição administrativa não poderia subsistir.

Alega-se, ainda, que a manutenção da norma impugnada afronta os princípios constitucionais da legalidade, da livre iniciativa e da livre concorrência, na medida em que restringe indevidamente a atividade econômica da agravante e a coloca em desvantagem competitiva em relação a outros estabelecimentos que já se encontram amparados por decisões judiciais que afastaram a aplicação da Instrução Normativa nº 11/2005.

No tocante ao perigo de dano e ao risco ao resultado útil do processo, afirma-se que a agravante está sujeita a fiscalizações e sanções administrativas a qualquer momento, podendo sofrer desde penalidades pecuniárias até a interdição de suas atividades, com prejuízos financeiros e reputacionais relevantes. Acrescenta-se que a restrição imposta compromete o fornecimento de medicamentos veterinários de uso contínuo, com potencial impacto negativo à saúde animal e aos consumidores que dependem de tratamentos manipulados.

2) Da inexistência de extrapolação normativa e da regularidade do ato administrativo - 

Não assiste razão à parte agravante ao sustentar que a instrução normativa impugnada teria extrapolado os limites do Decreto-Lei nº 467/1969 e do Decreto nº 5.053/2004, inovando indevidamente no ordenamento jurídico.

A interpretação sistemática desses diplomas revela que ambos conferem à Administração competência normativa para disciplinar, de forma técnica e operacional, as atividades submetidas ao seu poder de polícia, especialmente no que se refere à organização, fiscalização e controle das atividades desempenhadas pelos estabelecimentos integrantes do setor regulado.

A vedação à centralização da manipulação e à captação de receitas entre estabelecimentos da mesma rede não configura criação de obrigação nova ou restrição autônoma dissociada da lei, mas, ao contrário, constitui desdobramento lógico e necessário do regime jurídico já instituído pelos diplomas superiores.

A instrução normativa limita-se a explicitar critérios técnicos e operacionais voltados a assegurar a rastreabilidade, a responsabilidade individual de cada estabelecimento e a efetividade da fiscalização administrativa, objetivos que se inserem diretamente no âmbito de atuação autorizado pelo Decreto-Lei nº 467/1969 e regulamentado pelo Decreto nº 5.053/2004.

O fato de não haver, nos diplomas legais mencionados, previsão expressa acerca da intermediação de receitas entre empresas da mesma rede não implica, por si só, autorização irrestrita para tal prática. A atuação normativa da Administração, no exercício de competência regulamentar e fiscalizatória, pode validamente estabelecer limites e condições para o funcionamento das atividades reguladas, desde que em consonância com a finalidade da lei, como ocorre no caso concreto.

A instrução normativa, portanto, não inova na ordem jurídica, mas densifica comandos legais preexistentes, conferindo-lhes aplicabilidade prática e assegurando a observância dos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da proteção do interesse público.

Dessa forma, não se verifica violação à hierarquia das normas nem ilegalidade no ato administrativo questionado, razão pela qual a tese recursal de extrapolação normativa não merece acolhimento.

3)Da presunção de legalidade e legitimidade do ato administrativo -

Cumpre ressaltar, ainda, que a Instrução Normativa nº 11/2005 do MAPA, enquanto ato administrativo normativo, goza de presunção de legalidade e legitimidade, atributo inerente aos atos emanados da Administração Pública no exercício regular de suas competências. Tal presunção implica que o ato administrativo se considera válido e eficaz desde a sua edição, impondo-se a sua observância por todos os administrados, até que eventual pronunciamento judicial definitivo declare sua invalidade.

Neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. DECISÃO PROFERIDA PELA PRESIDÊNCIA DO STJ. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL . MULTA AMBIENTAL. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES ESTADUAIS. REEXAME DE FATOS E PROVAS . IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ANÁLISE DE LEI LOCAL. DESCABIMENTO . SÚMULA 280/STF. 1. Trata-se, na origem, de anulatória de multa ambiental por ter a empresa se beneficiado da queima de cana-de-açúcar em período não permitido e sem autorização do órgão ambiental. 2 . O Tribunal de origem, ao dirimir a controvérsia, concluiu que "a ausência de prova incontestável quanto à ausência de benefício (ônus da autora) favorece a presunção de veracidade e legalidade do ato administrativo, que fica mantido" (fl. 574, e-STJ). Merece transcrição o seguinte excerto do acórdão recorrido: "(...) frente à posição rigorosa adotada pela Câmara Ambiental e à presunção de veracidade e legalidade do ato administrativo, para que a autuação fosse anulada, deveria a autora ter comprovado de forma incontestável a ausência do benefício, o que não se verifica no caso. Assim, com a ressalva do meu entendimento, acompanho em prestígio à segurança jurídica e à decisão colegiada a posição que vem sendo afirmada pela Câmara, para manter a autuação" (fls. 572-581, e-STJ). 3 . É evidente que alterar as conclusões adotadas pela Corte local, como defendido nas razões recursais, demanda novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em Recurso Especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. Correta, portanto, a decisão proferida pela Presidência do STJ às fls. 828-834, e-STJ. 4 . No mais, a insurgente afirma que a lei específica deve ser aplicada em detrimento de lei geral. Por outro lado, o acórdão recorrido concluiu que "a Lei Estadual 10.547/2000 não revogou as normas anteriores e contrárias a ela" (fl. 580, e-STJ) . Observa-se que o exame da controvérsia exige análise de dispositivos de legislação local, pretensão insuscetível de ser apreciada em Recurso Especial, consoante o óbice da Súmula 280/STF. 5. Outrossim, não há falar em redução da multa ao argumento de que ela seria desproporcional. O acolhimento da pretensão recursal, no ponto, esbarra no óbice da Súmula 7/STJ, porquanto inarredável a revisão dos elementos de convicção dos autos para afastar as premissas fáticas estabelecidas pelo acórdão recorrido . 6. Por fim, quanto à majoração dos honorários, na forma do art. 85, § 11, do CPC, não há falar em reparo da decisão agravada. 7 . Agravo Interno não provido.

(STJ - AgInt no AREsp: 1788830 SP 2020/0296637-4, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 21/02/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/03/2022)

ADMINISTRATIVO. MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO. AUTO DE INFRAÇÃO. AZEITE DE OLIVA DESCLASSIFICADO. MULTA.
É correta a sentença que rejeita impugnação à multa aplicada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), quando nada nos autos abala a autuação. Violação aos artigos 9º, II, da Lei nº 9.972/00, 50, II, §1º, e 73 do Decreto nº 6.268/07, e 25 da Instrução Normativa nº 01/12 do MAPA. Em processo administrativo regular, concluiu-se que a importadora trouxe produto rotulado de azeite de oliva extra virgem, mas assim não classificável, pois de distinta qualidade. Nada se mostrou de ilegal na autuação e na aplicação da sanção. Presunção de legitimidade não ilidida. É inviável pretender que o Judiciário substitua a multa por advertência. A importação de azeite extravirgem falsificado é problemática no Brasil e no mundo, e sua repressão não pode ocorrer com sorrisos e mera advertência.   Apelação desprovida.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2 , Apelação Cível, 5019785-33.2019.4.02.5001, Rel. GUILHERME COUTO DE CASTRO , 6a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - GUILHERME COUTO DE CASTRO, julgado em 23/03/2021, DJe 24/03/2021 16:56:19)

Nesse contexto, não basta à parte agravante alegar, de forma genérica, suposta extrapolação do poder regulamentar ou afronta à hierarquia das normas para afastar, de plano, a eficácia do ato administrativo.

A desconstituição dessa presunção exige demonstração inequívoca de ilegalidade manifesta, o que, como visto, não se verifica nesta fase de cognição sumária. Ao revés, a norma impugnada encontra-se em vigor há mais de duas décadas, produzindo efeitos de forma contínua e estável, tendo a própria agravante iniciado suas atividades já sob a égide do regramento questionado, circunstância que reforça a presunção de legitimidade do ato e afasta qualquer alegação de surpresa ou excepcionalidade.

Ademais, conforme destacado tanto na decisão agravada quanto na decisão que indeferiu a tutela recursal, a suspensão de ato administrativo normativo dotado de presunção de legalidade, especialmente em sede de agravo de instrumento, constitui medida excepcional, somente admissível diante de flagrante ilegalidade ou abuso, o que não se evidencia no caso concreto.

A controvérsia instaurada demanda análise mais aprofundada acerca do alcance do poder regulamentar e da compatibilidade da instrução normativa com os diplomas legais invocados, matéria que recomenda a preservação do status quo até o exame pelo órgão colegiado ou o julgamento de mérito da ação originária.

Assim, ausente prova clara e imediata capaz de infirmar a presunção de legalidade do ato administrativo impugnado, impõe-se prestigiar a atuação da Administração Pública e manter hígida a eficácia da Instrução Normativa nº 11/2005, sem prejuízo de posterior reavaliação da matéria em sede própria e no momento processual adequado.

4) Da ausência de afronta aos princípios invocados e da inexistência de perigo de dano apto a justificar a tutela recursal -

A invocação de afronta aos princípios da legalidade, da livre iniciativa e da livre concorrência não altera, por si só, a conclusão já delineada quanto à regularidade do ato administrativo impugnado e à necessidade de preservação do status quo nesta fase de cognição sumária.

Como já destacado, a Instrução Normativa nº 11/2005 foi editada no âmbito do poder normativo e fiscalizatório atribuído ao MAPA pelo Decreto-Lei nº 467/1969 e pelo Decreto nº 5.053/2004, de modo que a disciplina operacional acerca da captação de receitas e da centralização da manipulação, longe de representar restrição arbitrária ao exercício de atividade econômica, traduz opção regulatória voltada ao atendimento de finalidades típicas do poder de polícia, especialmente a rastreabilidade, a individualização de responsabilidades e a efetividade da fiscalização.

Nesse contexto, eventual impacto concorrencial decorrente da observância uniforme da regulamentação não se confunde com violação à livre concorrência; trata-se, antes, de consequência inerente a regime administrativo de controle sanitário e de fiscalização, cuja observância é exigida de todos os agentes submetidos ao mesmo marco regulatório.

A alegação de que outros estabelecimentos estariam amparados por decisões judiciais que afastaram a aplicação da Instrução Normativa nº 11/2005, além de não afastar a presunção de legitimidade do ato em relação à agravante, não autoriza, automaticamente, a extensão de efeitos ou a generalização de situações processuais individualizadas, sobretudo quando a suspensão do ato normativo, em sede recursal, é providência excepcional e condicionada à demonstração inequívoca de ilegalidade manifesta, o que, conforme já fundamentado, não se evidencia no caso concreto.

Também não se verifica o perigo de dano qualificado a justificar a concessão da tutela recursal. O risco de fiscalização e de eventual autuação é consequência ordinária do exercício regular do poder de polícia sobre atividade regulada, não bastando a afirmação genérica de possibilidade de sanções, inclusive interdição, para caracterizar, de modo imediato, risco concreto ao resultado útil do processo.

De igual modo, o argumento de potencial comprometimento do fornecimento de medicamentos veterinários de uso contínuo não se mostra suficiente, nesta etapa, para afastar a conclusão de que a controvérsia demanda aprofundamento probatório e jurídico na ação originária.

Trata-se de assertiva que pressupõe avaliação técnica e causal mais detida, inclusive sobre alternativas de organização da atividade dentro das balizas regulatórias, incompatível com a via estreita da tutela de urgência e com a excepcionalidade da suspensão de ato normativo que vigora há longo período, sob cuja égide a própria agravante iniciou suas atividades, circunstância que, além de reforçar a estabilidade do regime, enfraquece a narrativa de risco extraordinário e imediato.

Assim, ausentes elementos concretos que evidenciem dano iminente e irreversível, e não demonstrada, de plano, a plausibilidade jurídica em grau suficiente para derruir a presunção de legitimidade do ato administrativo normativo, não se justificam a medida de urgência pretendida nem a antecipação, em sede recursal, de providência que implicaria afastar, ainda que provisoriamente, disciplina administrativa vocacionada à tutela do interesse público e à efetividade da fiscalização.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao agravo de instrumento, mantendo-se íntegra a decisão que indeferiu a tutela de urgência, bem como a plena eficácia da Instrução Normativa nº 11/2005 do MAPA, uma vez que não se evidenciam elementos concretos e suficientes a afastar a presunção de legalidade e legitimidade do ato administrativo impugnado, tampouco a justificar a excepcional concessão de tutela.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002713204v9 e do código CRC caf774b4.

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Agravo de Instrumento Nº 5018106-53.2025.4.02.0000/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MEDICAMENTOS VETERINÁRIOS MANIPULADOS. INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 11/2005 DO MAPA. CENTRALIZAÇÃO DE MANIPULAÇÃO E CAPTAÇÃO DE RECEITAS ENTRE ESTABELECIMENTOS DA MESMA REDE. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE EXTRAPOLAÇÃO NORMATIVA. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto visando à reforma de decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência para suspender a eficácia da Instrução Normativa nº 11/2005 do MAPA, que veda a centralização da manipulação de medicamentos e a captação de receitas entre estabelecimentos da mesma rede. Sustenta a parte agravante que a norma impugnada extrapola os limites legais dos diplomas superiores (Decreto-Lei nº 467/1969 e Decreto nº 5.053/2004), afronta princípios constitucionais e coloca a empresa em desvantagem concorrencial. Alega também risco de dano pela possibilidade de sanções administrativas e prejuízos decorrentes da restrição.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão: (i) definir se a Instrução Normativa nº 11/2005 do MAPA extrapola os limites legais ao proibir a centralização da manipulação e captação de receitas entre empresas da mesma rede; (ii) estabelecer se há afronta à hierarquia normativa e aos princípios da legalidade, livre iniciativa e livre concorrência; (iii) determinar se estão presentes os requisitos para suspensão da norma em sede de tutela de urgência; e (iv) verificar se há risco de dano concreto que justifique a medida antecipatória em sede recursal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Instrução Normativa nº 11/2005 constitui desdobramento técnico e operacional compatível com os comandos legais do Decreto-Lei nº 467/1969 e do Decreto nº 5.053/2004, não havendo inovação normativa autônoma nem extrapolação do poder regulamentar.

4. A vedação à centralização e à captação de receitas entre estabelecimentos da mesma rede visa assegurar a rastreabilidade, a individualização da responsabilidade e a efetividade da fiscalização, dentro do escopo do poder de polícia sanitária.

5. A ausência de previsão expressa nos diplomas legais não autoriza, por si só, a prática pela agravante, tampouco invalida a normatização administrativa que densifica e aplica os preceitos legais existentes.

6. A Instrução Normativa impugnada goza de presunção de legalidade e legitimidade, atributo próprio dos atos administrativos normativos, cuja desconstituição demanda prova inequívoca de ilegalidade manifesta, o que não se verifica nesta fase processual.

7. Não há demonstração de afronta direta aos princípios constitucionais invocados, uma vez que o ato administrativo visa a objetivos legítimos do regime regulatório, sendo o eventual impacto concorrencial decorrência do próprio sistema de fiscalização e controle sanitário.

8. O risco alegado de autuação e sanções administrativas constitui consequência ordinária da atuação sob regime regulado, não configurando, por si, perigo de dano irreparável que justifique medida de urgência.

9. A alegação de comprometimento do fornecimento de medicamentos manipulados carece de demonstração técnica e probatória suficiente, não sendo hábil, nesta fase de cognição sumária, para justificar a suspensão excepcional da norma em vigor há longa data.

IV. DISPOSITIVO

10. Recurso desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento, mantendo-se íntegra a decisão que indeferiu a tutela de urgência, bem como a plena eficácia da Instrução Normativa nº 11/2005 do MAPA, uma vez que não se evidenciam elementos concretos e suficientes a afastar a presunção de legalidade e legitimidade do ato administrativo impugnado, tampouco a justificar a excepcional concessão de tutela, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 27 de fevereiro de 2026.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002713205v4 e do código CRC 9fa7dfd6.

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Data e Hora: 02/03/2026, às 19:38:37

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 24/02/2026 A 27/02/2026

Agravo de Instrumento Nº 5018106-53.2025.4.02.0000/ES

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária