Apelação Cível Nº 5023661-20.2024.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
A UNIÃO (ré) interpôs apelação contra a que julgou procedente o pedido formulado por M. D. R. R., para condená-la à devolução de valores de taxa de ocupação de 2014, 2015 e 2016 e da multa por ausência de comunicação de transferência vencida em 03/08/2018, referentes ao imóvel inscrito sob o RIP n.º 5705.0115142-08, recolhidos em março de 2023.
Entendeu o juízo de primeiro grau que, na ausência de registro da propriedade da UNIÃO sobre o imóvel no RGI, os débitos questionados são inexigíveis.
Em suas , alegou a UNIÃO que a sentença contraria a Súmula 496 do STJ, que consagra a inoponibilidade dos registros de propriedade particular em face do ente federativo, e que a cobrança de débitos patrimoniais não depende de registro cartorário; que, a prevalecer a tese adotada pela sentença, far-se-á letra-morta dos artigos 1º do Decreto-Lei n.º 1.561/77, segundo o qual é vedada a ocupação gratuita de terrenos da União, salvo quando autorizada em lei, e 128 do Decreto-Lei n.º 9.760/46 (redação dada pela Lei n.º 13.139/2015), segundo o qual a falta de inscrição não isenta o ocupante da obrigação de pagamento da taxa, devida desde o início da ocupação; que deve ser observada a regra disposta pelo art. 198 do Decreto-Lei n.º 9.760/46, pela qual “a União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originados em títulos por ela outorgados”. Com esses argumentos, pediu a reforma da sentença, para ser julgado improcedente o pedido.
Em , o autor sustentou a inadmissibilidade do recurso, por não ter correlação com as teses defensivas desenvolvidas pela UNIÃO na contestação, caracterizando inovação recursal. No mais, pugnou por seu desprovimento, argumentando que as alegações recursais não combatem a premissa utilizada na sentença, segundo a qual, “em razão do sistema posto, não se pode prescindir da averbação da propriedade da União junto ao CRGI para legitimar a exigência de importâncias decorrentes da ocupação de bens públicos, sob pena de violação dos princípios da legalidade, segurança jurídica e confiança legítima”; que a averbação da propriedade da UNIÃO junto ao RGI é medida imprescindível para legitimar qualquer cobrança pela ocupação de bens públicos; que a legislação é expressa quanto à exigência de registro no Cartório de Registro de Imóveis para a conclusão do processo de identificação e demarcação de domínio da UNIÃO, nos termos da Lei n.º 9.636/1998, art. 2º, parágrafo único.
O Ministério Público Federal considerou desnecessário opinar (TRF2, evento 5).
É o relatório.
gma
VOTO
A apelação deve ser conhecida, porque presentes os seus pressupostos legais de admissibilidade, e merece provimento.
Em primeiro lugar, supero a alegação do apelado de preclusão e inovação recursal.
É certo que a UNIÃO, em sua , embora tenha se oposto ao pedido (sustentando inobservância das regras de transferência de direitos sobre bens da União dispostos no art. 116 do Decreto-Lei n.º 9.760/1946 e no art. 3º do Decreto-Lei n.º 2.398/87), não atacou especificamente a tese jurídica da petição inicial, de ilegitimidade da cobrança das receitas patrimoniais em razão da falta de registro prévio da propriedade pública do imóvel no cartório do Registro de Imóveis.
Argumenta o autor-apelado que o art. 342 do CPC não permite ao réu, depois da contestação, deduzir alegações novas, salvo as relativas a direito ou fato superveniente, questões conhecíveis de ofício ou, ainda, se houver específica autorização legal.
Conforme entendimento do STJ, “o princípio da concentração da defesa ou da eventualidade impõe ao réu o ônus de impugnar, especificadamente, as alegações de fato formuladas pelo autor, sob pena de serem havidas como verdadeiras (art. 341 do CPC/2015)” (STJ, 3ª Turma, REsp 1885201, Rel. Ministra Nancy Andrighi, DJe 25/11/2021). Contudo, “a presunção de veracidade decorrente da ausência de impugnação, todavia, é relativa, não impedindo que o julgador, à luz das provas produzidas no processo, forme livremente a sua convicção, bem como atinge apenas as questões de fato” (STJ, idem).
Ora, postos os fatos, cabe ao juiz aplicar o direito (iura novit curia) e, como o litígio versa sobre crédito público, em princípio indisponível, a falta de impugnação específica da UNIÃO, na contestação, acerca da tese jurídica principal sustentada pelo autor, não a impede de recorrer da sentença, nem inviabiliza que o Tribunal, diante da insatisfação veiculada, adote os fundamentos que considerar pertinentes para acolher ou desprover o recurso.
No caso, a própria sentença adotou, como fundamento essencial de acolhimento do pedido, a mesma tese defendida pelo autor como causa de pedir, de modo que, ao exercer o seu direito de recorrer, garantido pelo princípio constitucional da ampla defesa, não tinha a UNIÃO alternativa senão atacar diretamente a mencionada tese, como fez, sabido que a ausência de impugnação específica dos fundamentos da sentença equivale à inexistência de razões recursais, irregularidade formal incontornável.
Recorde-se que o inciso II do art. 345 do CPC, em caso de revelia (inércia completa do réu), afasta a presunção de veracidade das alegações de fato formuladas pelo autor quando o litígio versar sobre direitos indisponíveis. Nesse passo, tampouco se poderia aplicar uma espécie de presunção de pertinência da alegação de direito (tese jurídica), apenas pela circunstância de a tese não ter sido combatida pelo réu no momento próprio (contestação), mormente em se tratando, como já dito, de direito indisponível.
Portanto, a apelação deve mesmo ser conhecida.
No mais, a sentença considerou inexigíveis as cobranças patrimoniais (taxa de ocupação e multa de transferência) com fundamento na ausência de registro da propriedade estatal no RGI.
Ocorre que os terrenos de marinha são originalmente pertencentes à UNIÃO, conforme o art. 20, VII, da Constituição, e o enunciado 496 da Súmula do STJ é no sentido de que “os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União”.
Tal enunciado foi consolidado com base, inclusive, em precedentes do STJ que questionavam a cobrança de taxa de ocupação, entre os quais os seguintes:
"[...] TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. [...] QUALIFICAÇÃO DOS IMÓVEIS COMO TERRENOS DE MARINHA. [...] TITULARIDADE. DIREITO DE PROPRIEDADE. REGISTRO IMOBILIÁRIO. NATUREZA ORIGINÁRIA. [...] O Superior Tribunal de Justiça já firmou o entendimento de que os títulos de domínio privado não podem ser opostos à União, porque a titularidade dos terrenos de marinha e acrescidos, conferida por lei, tem natureza originária. [...]" (REsp 1019820 RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/04/2009, DJe 07/05/2009).
"[...] TAXA DE OCUPAÇÃO DE TERRENO DE MARINHA - DIREITO DE PROPRIEDADE DA UNIÃO [...] O STJ assenta que, nas hipóteses em que os imóveis se situam em terrenos da marinha, o título de domínio particular é inoponível, porquanto propriedade da União. [...]" (AgRg no REsp 1066073 RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/12/2008, DJe 03/02/2009).
"[...] TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. TITULARIDADE. [...] O acórdão recorrido deixou claro que 'o registro não possui presunção iuris et de iure, e sim iuris tantum, o que permite a elisão de sua eficácia se comprovada a ausência de legitimidade', bem como ser 'inoponível à União os títulos de propriedade do impetrante, referente a imóveis que sempre esteve sob o domínio daquela' e, ainda, que esse 'título, em verdade, sequer poderia ter sido emitido, na medida em que pretendeu constituir direito de propriedade sobre imóvel à revelia do verdadeiro detentor de seu domínio'. [...]" (REsp 693032 RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/03/2008, DJe 07/04/2008).
Por outro lado, o art. 2º, parágrafo único, da Lei n.º 9.636/1998, ao exigir o registro da propriedade da UNIÃO no RGI, não estabeleceu novo requisito para a exigibilidade das taxas patrimoniais, pois esta é regida, isto sim, pelo art. 128 do Decreto-lei n.º 9.760/1946, c.c. o art. 7º da Lei n.º 9.636/1998, que legitimam a cobrança a partir do ato administrativo de reconhecimento do imóvel como terreno de marinha.
No aspecto, como observou o E. Ministro Gurgel de Faria no exame monocrático do REsp 2196906, julgado em 30/05/2025:
(...) apesar de ser importante o registro da demarcação na matrícula do imóvel no Cartório de Registro Público para garantir pleno conhecimento a todos sobre a situação da área, não é possível condicionar a cobrança de encargos dominiais a averbação do terreno de marinha à matrícula do imóvel.
Com efeito, à luz do disposto no art. 128 do Decreto-lei n.º 9.760/1946, c/c o art. 7º da Lei n.º 9.636/1998, o ato administrativo reconhecendo o imóvel como terreno de marinha legitima a União a proceder à cobrança dos encargos legais do ocupante registrado na Secretaria de Patrimônio da União.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. IMÓVEIS DA UNIÃO. TERRENO DE MARINHA. TAXA ANUAL DE OCUPAÇÃO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. TRANSFERÊNCIA DA OCUPAÇÃO DO IMÓVEL A TERCEIRO. CESSÃO DE POSSE. NÃO OPONÍVEL EM FACE DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE COMUNICAÇÃO. PAGAMENTO. RESPONSABILIDADE DE QUEM FIGURA COMO OCUPANTE NO CADASTRO DA SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU.
(...)
4. Os terrenos de marinha são bens públicos que se destinam historicamente à defesa territorial e atualmente à proteção do meio ambiente costeiro, permitindo-se a ocupação por particulares, mediante o pagamento de taxa de ocupação e de laudêmio quando da transferência, em relação eminentemente pública, regida pelas regras do direito administrativo.
5. A responsabilidade de pagamento da referida a taxa nasce com a inscrição do terreno de marinha na Secretaria do Patrimônio da União (SPU), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, responsável por seu registro, consoante preconiza o artigo 7º da Lei n. 9.636/98. A inscrição do terreno pela Administração Pública é o ato em que se define quem efetivamente aproveita o imóvel, e que se tornará obrigado ao pagamento da taxa de ocupação. A partir desse momento, não são oponíveis contra a Administração Pública o não aproveitamento do imóvel, negócios jurídicos, desocupação, senão pelo estreito caminho que leva à Administração a ciência da situação real do bem cujo poder-dever de administrar lhe compete.
6. O processo de inscrição de ocupação do imóvel junto à SPU guarda semelhança como o próprio registro de imóveis. Isso porque a Lei exige que antes de levada a transferência a registro, é imprescindível, além do pagamento do laudêmio, a ciência da Administração para que ela autorize a transferência. Feitas essas diligências, poderá o Cartório averbar a transferência e permitir que o adquirente altere a inscrição do registro na SPU. Só a partir daí o adquirente terá justo título para ostentar a situação de "ocupante de direito" do imóvel pertencente à União. Enquanto isso não ocorrer, permanecerá na inscrição do imóvel o antigo ocupante, podendo responder pelo adimplemento da taxa, caso dos autos.
7. A comunicação do negócio jurídico formalizado entre o ocupante e terceiro à SPU não se reveste de ato de mera formalidade, mas se constitui em medida de essencial importância e que produz efeitos jurídicos relevantes, uma vez que a União é a proprietária do terreno de marinha (artigo 1º, "a", do Decreto-lei n. 9.760/46) e, nessa qualidade, deverá estar sempre a par e consentir com a utilização de bem que lhe pertence.
8. É pacífico o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o título de propriedade do particular não é oponível à União nesses casos, pois os terrenos de marinha são da titularidade originária deste ente federado, na esteira do que dispõem a Constituição da República e o Decreto-lei n. 9.760/46.
9. Recurso especial não provido. (REsp 1.201.256/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 22/02/2011). (Grifos acrescidos).
Dessa forma, cabível é a cobrança dos encargos dominiais a partir do momento em que ficar comprovado o inequívoco conhecimento do ocupante do gravame existente sobre o imóvel.
Portanto, muito embora o registro dos imóveis localizados em terreno de marinha deva mesmo ser levado ao RGI para dar conhecimento geral da propriedade da UNIÃO, tal providência não faz parte do processo demarcatório e sua falta, por si só, não impede a cobrança dos encargos dominiais, que pode ocorrer desde a primeira ciência de qualquer dos ocupantes da cadeia de transmissão, por qualquer meio, acerca do liame do bem com o ente federativo.
No caso, a PROENG CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., ocupante anterior (SJES, , p. 8-10), teve inequívoca ciência da propriedade pública do imóvel, terreno de marinha, e até buscou se eximir da obrigação de pagamento das taxas de ocupação por meio de ação judicial, pretensão rejeitada por esta Corte, que assim decidiu:
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO. COMUNICAÇÃO À SPU. ENCARGO DO ALIENANTE. RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO. NULIDADE DE PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. PROVIMENTO DO RECURSO.
- Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL em face de sentença de parcial procedência proferida em sede de ação cognitiva, sob o rito ordinário, ajuizada por PROENG CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA, na qual pretende seja declarada a inexistência de relação jurídico-obrigacional em relação aos débitos relativos às Taxas de Ocupação correspondentes aos anos de 2003 a 2014, que totalizam a quantia de R$ 26.304,36 (vinte e seis mil trezentos e quatro reais e trinta e seis centavos).
- Hipótese de procedimento demarcatório homologado na década de 1960 (Processo Administrativo nº 04947.000052/2003-16, JFES, Evento 32), com fulcro na redação original do artigo 11 do DL 9.760, que previa a notificação pessoal ou por edital, havendo a regular publicidade, por meio de editais, nos termos da legislação então vigente à época, razão pela qual deve ser considerada rigorosamente válida.
- A comunicação do negócio jurídico formalizado entre o ocupante e o terceiro à SPU constitui medida de essencial importância e que produz efeitos jurídicos relevantes, dentre eles, a ciência da transação em comento, o que não se mostra possível por outros meios, tais como as escrituras e certidões do RGI, sendo certo que o Superior Tribunal de Justiça, em sede de recurso repetitivo, já se pronunciou pela obrigatoriedade do alienante comunicar à Secretaria de Patrimônio da União (SPU) a transferência da ocupação do imóvel a terceiro, de forma a possibilitar ao ente público fazer as devidas anotações (STJ, Primeira Seção, REsp nº 1183546/ES, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, publicado em 29/09/2010).
-Segundo o entendimento do eg. STJ, o processo de inscrição de ocupação do imóvel junto à SPU guarda semelhança com o próprio registro de imóveis, eis que a lei exige, para fins de transferência do bem imóvel junto ao respectivo órgão, além do pagamento do laudêmio, a ciência da Administração para que ela autorize a transferência.
-Feitas essas diligências, poderá o Cartório averbar a transferência e permitir que o adquirente altere a inscrição do registro na SPU, para então, a partir daí, o adquirente ter justo título que o enquadre na figura de ocupante de direito do imóvel pertencente à União.
- É indiferente que tenha havido alienação das unidades autônomas no ano de 2002, ainda que tais operações tenham sido consignadas no Registro de Imóveis, já que a liberação da obrigação de pagar a taxa em comento depende, como visto, da notificação da transferência à SPU, sendo, portanto, legítimas as cobranças referentes às Taxas de Ocupação desde o ano de 2003.
-Recurso de apelação da UNIÃO FEDERAL provido para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido, com a condenação da parte autora no pagamento de verba honorária no percentual de 10% sobre o valor atribuído à causa, de acordo com o artigo 85, §3º, I, do CPC.
(TRF2, 8ª Turma Especializada, AC n.º 0116586-72.2014.4.02.5001, julg. 05/10/2021 – trânsito em julgado em 28/04/2023).
Por fim, verifica-se que o autor foi notificado em abril de 2019 para regularizar o cadastro do imóvel na SPU e pagar os débitos de taxa de ocupação e multa de transferência (SJES, ), e recolheu as quantias em 2023, no valor total de R$2.564,18 (SJES, ).
Assim, descabe a pretendida devolução, pois de fato existe a relação jurídica com a UNIÃO.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido e condenar o autor ao pagamento de honorários de R$2.000,00 (dois mil reais), fixados por apreciação equitativa, ante o baixo valor da causa, com base no art. 85, § 8º, do CPC.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002695697v3 e do código CRC 24e1b084.
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