Apelação Cível Nº 5034010-48.2025.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS da sentença proferida pela MM. Juiza Federal MARIA CLÁUDIA DE GARCIA PAULA ALLEMAND, da 5ª Vara Federal Cível de Vitória-ES, que, em mandado de segurança com objetivo de “analise processo administrativo previdenciário protocolado pela parte-Impetrante, diante do transcurso do prazo previsto nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, ambos da Lei nº 9.784/99”, deferiu a ordem, nos termos seguintes (Evento 20):
O princípio da duração razoável do processo, consagrado no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, estabelece que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". Esse princípio visa assegurar a efetividade das tutelas jurisdicional e administrativa, protegendo os cidadãos da morosidade excessiva que possa comprometer o exercício dos seus direitos.
No plano infraconstitucional, os arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.784/99 estabelecem o prazo máximo de até 60 (sessenta) dias para a análise de processo administrativo, contados do fim da instrução probatória, e de mais 60 (sessenta) dias para a análise do recurso administrativo, contados do recebimento do processo pela Autoridade Competente.(...)
Assim, há normas constitucionais e infraconstitucionais que garantem ao cidadão uma resposta administrativa em prazo adequado e razoável.
A partir dessas premissas normativas, no caso concreto, tem-se que a parte-Impetrante apresentou, em 16/07/2025, requerimento de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência.
Em 21/11/2025, a Autoridade Coatora informou que o processo administrativo previdenciário ainda estava pendente de análise e, até a presente data, não há nenhuma informação nos autos acerca da conclusão do exame administrativo.
Desta forma, diante do decurso temporal considerável, é inegável que houve violação ao direito líquido e certo da parte-Impetrante à razoável duração do processo administrativo, conforme previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.784/99.(...)
Embora argumente-se que a determinação judicial para cumprimento de prazos interfere na Separação dos Poderes e nos princípios da isonomia e da impessoalidade, é importante destacar que o próprio ordenamento jurídico brasileiro impõe limites temporais para a tramitação de processos administrativos previdenciários. Estes prazos, por sua vez, visam equilibrar os direitos dos administrados com a eficiência administrativa.
Ressalte-se, ainda, que o direito pleiteado pela parte-Impetrante não implica a obtenção automática do benefício previdenciário requerido, mas tão-somente a análise do seu processo administrativo dentro de prazo razoável, o que não viola os princípios constitucionais mencionados.
Assim, diante da evidente mora administrativa e da ausência de justificativa plausível para o descumprimento do prazo legal previsto nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.784/99, há que se reconhecer a ilegalidade do ato administrativo omissivo ora impugnado.
Nas razões do recurso (Evento 31), a parte apelante sustenta que: 1) "Embora inexista vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo."; 2) "(...) o próprio Superior Tribunal de Justiça já pacificou entendimento no sentido de que só é possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por sentença judicial."; 3) "(...) o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade. Conquanto possa ser significativo, a fim de cumprir sua finalidade estringente, não pode ser exorbitante, sendo certo que vigora como postulado normativo no sistema jurídico pátrio a vedação ao enriquecimento sem causa."; 4) "A decisão que prever a aplicação de multa por descumprimento de obrigação deve prever também a limitação ao valor total eventualmente a ser pago à esse título. Essa previsão impede excessos e enriquecimento sem causa."; 5) "O que pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público."; 6) "(...) atenta contra a separação dos poderes à imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público."; 7) "(...) não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária."; 8) "Admitindo-se o acolhimento do pleito do segurado, o que se admite a título argumentativo, requer o INSS que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas.".
Sem contrarrazões.
Neste grau de jurisdição, o Ministério Público manifestou-se pelo desprovimento da apelação (Evento 5).
Eis o breve relato.
Sem revisão, nos termos regimentais.
VOTO
I- Trata-se de mandado de segurança contra ato omissivo do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - VITÓRIA, para determinar que a autoridade coatora “analise processo administrativo previdenciário protocolado pela parte-Impetrante, diante do transcurso do prazo previsto nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, ambos da Lei nº 9.784/99”.
II- O requerimento administrativo foi protocolizado em 16-07-2025, sendo certo que até a impetração do presente mandamus, em 27-10-2025, não havia informação acerca de decisão proferida naqueles autos.
III- O Capítulo XI da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa.
IV- No procedimento administrativo, o princípio constitucional da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
V - A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça tem se pronunciado de forma uníssona pela legalidade da imposição de multa astreintes quando se tratar de descumprimento de provimento jurisdicional, seja concernente à obrigação de fazer, seja relativo à obrigação de não fazer, inclusive com relação à União, buscando inibir a sua conduta recalcitrante.
Conforme relatado, trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato omissivo do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - VITÓRIA, para determinar que a autoridade coatora "analise processo administrativo previdenciário protocolado pela parte-Impetrante, diante do transcurso do prazo previsto nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, ambos da Lei nº 9.784/99”.
O requerimento administrativo foi protocolizado em 16-07-2025. Verifica-se que até a impetração do presente mandamus, em 27-10-2025, não havia informação acerca de decisão proferida naqueles autos.
A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão. No presente caso, até a data da autuação da presente ação, não foi proferida qualquer decisão pela autoridade administrativa, em violação aos ditames do artigo 5º, inciso LXXVIII da Constituição da República, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…)
LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;
Outrossim, em procedimento administrativo, o princípio da eficiência, que abrange o princípio da tutela tempestiva, consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar realmente o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
Assim, não havendo escusa fática para o excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. LEI 9.784-99. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA.
I- Trata-se de mandado de segurança contra ato omissivo do Diretor Geral do Hospital Geral da Lagoa, no Rio de Janeiro, para determinar que a autoridade coatora aprecie o requerimento administrativo de “conversão de tempo de serviço especial em comum”.
II- O requerimento administrativo foi protocolizado em 31-8-2022, sendo certo que até a impetração do presente mandamus, em 13-6-2023, não havia informação acerca de decisão proferida naqueles autos.
III- O Capítulo XI da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa.
IV- No procedimento administrativo, o princípio constitucional da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
V- Remessa necessária e apelação desprovidas.
(TRF-2; REOAC 5066864-57.2023.4.02.5101; 5ª TEsp; Relator Desembargador André Fontes; Publ: 22-3-2024)
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. REMESSA EX OFFICIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DURAÇÃO RAZOÁVEL.
1. O inciso LXXVIII, do art. 5º, da CRFB/1988, acrescentado pela EC nº 45, de 08 de dezembro de 2004, garante a duração razoável do processo administrativo e os meios que assegurem a celeridade de sua tramitação. Já a Lei nº 9.784/1999 impõe à administração o dever de decidir os processos administrativos de sua competência no prazo de 30 dias, prorrogáveis por igual período, desde que expressamente motivado (art. 49).
2. A demora injustificada da Administração Pública em pronunciar-se a respeito de procedimentos administrativos de sua competência enseja a atuação do Poder Judiciário, a fim de compelir o ente público a promover os atos devidos em prazo razoável, em observância, inclusive, ao princípio da eficiência consagrado no caput do Art. 37 da Carta Constitucional.
3. Merece ser prestigiada a sentença que, constatando que o Impetrante aguardava, desde outubro de 2011, a conclusão do requerimento administrativo de concessão de pensão estatutária, cujo último movimento se deu em 24.10.2011, conforme "Histórico de Documento" apresentado pela própria Autarquia Previdenciária quando instada a se manifestar nos autos, concedeu a segurança para determinar que a Autoridade Impetrada procedesse à análise do processo administrativo, fixando prazo de 30 (trinta) dias para proferir decisão, a contar da intimação, ressalvando "a prorrogação expressamente motivada a contar da intimação desta sentença".
4. Remessa ex officio desprovida.
(TRF-2; REOAC 0162038-62.2015.4.02.5101; 8ª TEsp; Relator Desembargador Marcelo Pereira da Silva; Julgamento em 15-12-2017)
Insta salientar que, no acordo avençado pelo Ministério Público e o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, homologado em acórdão proferido pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em 17.02.2021, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, ficou disposto que:
“[...] CLÁUSULA PRIMEIRA 1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
Benefício assistencial à pessoa com deficiência 90 dias
Benefício assistencial ao idoso 90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez, 90 dias
Aposentadoria por invalidez comum 45 dias e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente)
Salário maternidade 30 dias
Pensão por morte 60 dias
Auxílio reclusão 60 dias
Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) 45 dias
Auxílio acidente 60 dias
Quanto à possibilidade de desrespeito ao princípio da isonomia, o próprio ajuizamento de ação com o objetivo de ver concretizado o direito líquido e certo ora em comento demonstra a urgência da análise do pleito do segurado. Ademais, não há que falar em eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que, ao contrário, o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, via Defensoria Pública.
Já no que se refere à insuficiência de força de trabalho na autarquia para a execução das suas atividades administrativas, este juízo não é insensível à questão, que, diga-se de passagem, afeta todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir, ver revisado seu benefício previdenciário ou obter documento que lhe diga respeito.
Adicionalmente, o presente provimento judicial não afronta o princípio da separação dos poderes. Com efeito, não se está interferindo na atividade executiva da entidade previdenciária, e sim dando aplicação ao disposto na legislação, em estrito cumprimento ao disposto no artigo 5º, XXXV da Constituição da República (“XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”). Portanto, diante de documentação colacionada aos autos, lícito e legítimo é o provimento judicial no sentido de determinar que o impetrado proceda à análise e efetivação do requerimento protocolizado.
Quanto à multa determinada em caso de descumprimento, de R$ 300,00 (trezentos reais), o quantum fixado pelo juízo a quo mostra-se adequado. A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça tem se pronunciado de forma uníssona pela legalidade da imposição de multa astreintes quando se tratar de descumprimento de provimento jurisdicional, seja concernente à obrigação de fazer, seja relativo à obrigação de não fazer, inclusive com relação à União, buscando inibir a sua conduta recalcitrante, pelo que se pode observar, adiante:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. CONSIDERÁVEL DEMORA NO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER IMPUTÁVEL À UNIÃO. ASTREINTES. CABIMENTO. MANUTENÇÃO DO VALOR ARBITRADO A ESSE TÍTULO. AGRAVO IMPROVIDO.
1. Por considerável lapso temporal, restou plenamente caracterizado o descumprimento, pela UNIÃO, da ordem objeto da decisão reclamada, o que fora reconhecido por ela própria, o que justifica o cabimento das astreintes impostas, impondo-se, contudo, a redução do valor arbitrado para o valor fixo de R$ 100.000,00 (cem mil reais) em atenção às peculiaridades do caso concreto.
2. Inviável reduzir, ainda mais, tal montante arbitrado, sob pena de descaracterizar a natureza coercitiva e intimidatória dessa multa e premiar a conduta recalcitrante do ente público agravante.
3. Agravo interno improvido.
(Acórdão unânime da PRIMEIRA SEÇÃO do Superior Tribunal de Justiça; Processo AgInt na Rcl 30972 / DF AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO 2016/0092578-0; RELATOR Ministro SÉRGIO KUKINA; DATA DO JULGAMENTO: 03-03-2022; DATA DA PUBLICAÇÃO/FONTE: DJe 14-03-2022; grifos ausentes no original)
Por todo exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação e à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002707490v5 e do código CRC 65aadfd3.
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