Apelação Cível Nº 5010958-53.2021.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT contra a sentença que julgou extinta a execução fiscal por ela promovida, por falta de interesse de agir, com fundamento no art. 485, VI, do CPC c/c art. 1º da Resolução nº 547/2024, do CNJ.

Como razões recursais, a apelante aduz, em suma, os fundamentos de fato e de direito ora indicados. Sustenta que a sentença merece reforma, porquanto a extinção da execução fiscal, com fundamento no art. 1º da Resolução CNJ nº 547/2024 e na tese fixada pelo STF no Tema 1.184, não observou que a cobrança em curso está em conformidade com os parâmetros legais e normativos que regem a atuação das autarquias e fundações públicas federais. Argumenta que a União Federal detém competência para definir limites mínimos e critérios de racionalidade, economicidade e eficiência na cobrança da dívida ativa federal, conforme o art. 1º-A da Lei nº 9.469/97, arts. 19-C, 19-D e 20-C da Lei nº 10.522/2002 e Portarias AGU nº 90/2023 e PGF nº 51/2023, não cabendo ao Judiciário fixar ou alterar tais limites. Ressalta, ainda, a natureza predominantemente sancionatória dos créditos das autarquias, o que impede análise sob ótica estritamente fiscal, e afirma que o valor executado supera o mínimo legal, de modo que restaria configurado o interesse processual. Requer, assim, o prosseguimento do feito.

Não foram apresentadas contrarrazões, tendo em vista que não triangularizada a relação processual.

Este é o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002721959v2 e do código CRC f9bf03c2.

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Apelação Cível Nº 5010958-53.2021.4.02.5101/RJ

VOTO

Conheço do recurso de apelação, porque presentes seus pressupostos de admissibilidade extrínsecos e intrínsecos.

Consoante relatado, trata-se, na origem, de execução fiscal extinta em virtude da ausência de interesse de agir, ante o baixo valor do débito, tendo, ainda, como fundamento o art. 1º da Resolução nº 547/2024, do CNJ.

Pois bem. O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.355.208, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.184), fixou a seguinte tese:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.

Em observância ao referido precedente e com o intuito de instituir “medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário”, o Conselho Nacional de Justiça, por seu turno, editou, em 22/02/2024, a Resolução nº 547. In verbis:

Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.

§ 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.

§ 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.

§ 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.

§ 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.

Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.

§ 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.

§ 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa.

§ 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.

Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto:

I – comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, I);

II – existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, II); ou

III – indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado.

Art. 4º Os cartórios de notas e de registro de imóveis deverão comunicar às respectivas prefeituras, em periodicidade não superior a 60 (sessenta) dias, todas as mudanças na titularidade de imóveis realizadas no período, a fim de permitir a atualização cadastral dos contribuintes das Fazendas Municipais.

Art. 5º Esta Resolução entra em vigor na data da sua publicação.

Todavia, a supracitada norma, ao prever a extinção das execuções fiscais de valor inferior a dez mil reais quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano, sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis, acabou por inovar de forma indevida o ordenamento jurídico, extrapolando o procedimento previsto no art. 40 da Lei nº 6.830/80, bem como o entendimento consolidado pelo Pretório Excelso no Tema 1.184.

Nesse giro, observa-se que o acórdão proferido no julgamento do recurso extraordinário que originou o Tema 1.184 não tratou da extinção da execução fiscal de baixo valor “em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis”, de modo que não foi modificada a interpretação conferida ao art. 40 da Lei nº 6.830/80, dispositivo, este, que permanece plenamente aplicável às execuções fiscais.

Dessarte, é incabível a aplicação do disposto no art. 1º, §1º, da Resolução do nº 547/2024, do CNJ.

E, mesmo que assim não fosse, a referida resolução somente seria aplicável aos casos em que a natureza do débito é essencialmente arrecadatória e a entidade federativa não possua legislação que estabeleça valor mínimo ou medidas de cobrança administrativa.

Na hipótese vertente, a documentação acostada aos autos permite a verificação de que se trata de multa decorrente de infração administrativa, prevista no art. 34, VII, da Resolução ANTT nº 3.056/2009 – “evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização” (evento 1.2).

O valor referente às multas não ostenta natureza arrecadatória, mas sancionatória. A aplicação de multa visa a inibir determinado comportamento considerado socialmente nocivo. Deixar de cobrar valores referentes a multas com fundamento em economicidade importaria em efeito mais nocivo: o crescimento da percepção de falta de consequência pelas condutas infracionais e consequente desprestígio da norma.

Nessas circunstâncias, a estrita busca pela redução dos custos contrariaria o interesse público.

Cumpre destacar, ainda, que, com a edição da Portaria da AGU nº 377/2011 – que veio a regulamentar o art. 1º-A da Lei 9.469/97 –, ficou estabelecido o limite mínimo de quinhentos reais autorizando que os órgãos da Procuradoria-Geral Federal abstenham-se de propor execuções de créditos oriundos de multas decorrentes do exercício do poder de polícia (art. 3º, §1º).

Atualmente, a matéria encontra-se disciplinada pela Portaria Normativa AGU/PGF nº 51/2023, que em seu art. 25, §3º, majorou o supracitado limite para mil reais.

In casu, o valor da execução, quando da distribuição da demanda (03/2021), era de R$ 9.749,52 (evento 1.2). Dessarte, até mesmo o valor histórico executado é superior ao limite mínimo estabelecido pela Portaria da AGU/PGF nº 51/2023, já vigente à época em que proferida a sentença.

Posto isso, é forçoso concluir que a sentença recorrida não deve prevalecer, impondo-se o afastamento da aplicação do art. 1º, §1º, da Resolução CNJ nº 547/2024 e o regular prosseguimento da execução fiscal.

Outro não é o entendimento desta Turma Especializada. Confiram-se os seguintes precedentes:

PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. AUTARQUIA FEDERAL. MULTA. INTERESSE PROCESSUAL. RESOLUÇÃO 547/2024 DO CNJ. INAPLICABILIDADE. PORTARIA AGU 90/2023. LEI 10.522/02. NATUREZA SANCIONATÓRIA. CRÉDITO SUPERIOR A R$10.000,00. APELAÇÃO PROVIDA.

1. Trata-se de apelação interposta pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS, de sentença proferida pela 2ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro, em execução fiscal ajuizada em face de PRONTOMED ASSISTENCIA MEDICA LTDA - MASSA FALIDA, por falta de interesse processual, com fundamento na Resolução CNJ 547/2024.

2. A resolução reproduz e aprofunda a decisão proferida pelo STF no RE 1.355.208 (Tema 1184), que reconheceu a possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, ainda que o parâmetro de baixo valor utilizado advenha de legislação de ente federativo diverso. O caso concreto julgado pelo STF envolvia a cobrança judicial de crédito municipal no valor de cerca de R$500,00, ajuizada perante a justiça estadual.

3. O Tribunal confirmou a sentença extintiva por entender que obrigar a justiça estadual a processar cobrança tributária de valor irrisório seria desproporcional e despropositado, uma vez que o objetivo do crédito era arrecadatório, porém seu processamento importaria em dispêndio de quantia superior à executada. O caso envolvia um município que não dispunha de legislação sobre gestão de créditos de baixo valor, situação que desencadeava um gasto considerável à justiça do estado, em prol de arrecadação mínima pelo município.

4. Uma vez que a Resolução do CNJ nº 547/2024 faz expressa menção ao Tema 1184 do STF, sua correta aplicação depende da adequação do caso concreto à tese e aos fundamentos adotados pelo STF ao julgar o Tema.

5. Dessa forma, a Resolução só é aplicável nos casos em que a natureza do débito é essencialmente arrecadatória e a entidade federativa não possui legislação que estabeleça valor mínimo ou medidas de cobrança administrativa.

6. Os valores referentes a multa não ostentam natureza arrecadatória, mas sancionatória. A aplicação de multa visa a inibir determinado comportamento considerado socialmente nocivo. Deixar de cobrar valores referentes a multa com fundamento em economicidade importaria em efeito mais nocivo - o crescimento da percepção de falta de consequência pelas condutas infracionais e consequente desprestígio da norma. Nessas circunstâncias, a estrita busca pela redução dos custos contrariaria o interesse público.

7. A União, representada pela PGFN, e as autarquias federais representadas pela AGU/PGF, já editaram normas para gestão dos créditos com vista à cobrança eficiente: a Portaria MF nº 75/2012 e a Portaria Normativa AGU 90/2023, respectivamente, com base no art. 19-C e 19-D da Lei 10.522/02.

8. Ademais, há legislação vigente para negociação de débitos e concessão de parcelamento em relação aos créditos da União e suas autarquias, bem como a inclusão dos créditos em cadastro de inadimplentes (Lei 10.522/02 - CADIN).

9. Dessa forma, em geral, a Resolução CNJ nº 547/2024 não é aplicável aos créditos das autarquias representadas pela PGF, ante a existência de arcabouço normativo próprio. Ainda que fosse aplicável, não seria o caso de extinção das execuções fiscais, uma vez que o credor já adotou de maneira sistêmica as medidas de cobrança administrativa previstas como requisito na Resolução. E mesmo no caso de não cumprimento das medidas administrativas, permaneceria o interesse processual das multas, ante a natureza sancionatória dos créditos.

10. No caso concreto, trata-se de multa administrativa no valor inicial de R$ 19.544,40. O valor é inferior ao mínimo de R$20.000,00 indicado na Portaria AGU nº 90/2023, contudo, a aferição deste requisito depende da análise da soma dos créditos referentes ao mesmo devedor, questão que foi objeto de análise pelo juízo recorrido.

11. Além de todos os argumentos já elencados, a quantia é superior ao previsto na Resolução como baixo valor.

12. Apelação provida para anular a sentença e determinar o regular prosseguimento da execução fiscal.

(AC 5010704-75.2024.4.02.5101/RJ, Des. Fed. Luiz Norton Baptista de Mattos, Sétima Turma Especializada, data da sessão: 08/10/2024)

EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO REGIONAL DE CORRETORES DE IMÓVEIS DA 1ª REGIÃO. COBRANÇA DE ANUIDADES E MULTAS ADMINISTRATIVAS. SENTENÇA DE EXTINÇÃO. ART. 40 DA LEI N. 6.830/1980. INAPLICABILIDADE DO ART. 1º, § 1º DA RESOLUÇÃO CNJ 547/2024. RECURSO PROVIDO.

1. Os pontos que ensejaram a controvérsia trazida no presente recurso consistem em determinar se a Resolução CNJ 547/2024 é aplicável ao processo ora analisado e, em caso positivo, se estão preenchidos os requisitos para a extinção da execução fiscal por falta de interesse de agir.

2. No que se refere ao art. 1º, § 1º da Resolução CNJ 547/2024, segundo o qual "Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis", é necessário destacar que o art. 40 da Lei n. 6.830/1980 estabeleceu o procedimento a adotar quando o devedor não for localizado ou não forem encontrados bens penhoráveis, qual seja a suspensão do curso da execução por um ano e posteriormente a fluência do prazo da prescrição intercorrente.

3. O acórdão proferido no julgamento do Recurso Extraordinário que originou o Tema 1184 de repercussão geral, adotado como fundamento para a edição da Resolução CNJ 547/2024, não tratou da extinção da execução fiscal de baixo valor "em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis", não tendo alterado a interpretação do art. 40 da Lei n. 6.830/1980, dispositivo este que permanece aplicável às execuções fiscais.

4. É incabível, portanto, a adoção do previsto no art. 1º, § 1º da Resolução CNJ 547/2024, que determina a extinção sem julgamento de mérito das execuções fiscais de baixo valor, na medida em que a resolução em comento inovou de forma indevida o ordenamento jurídico, extrapolando o procedimento previsto no art. 40 da Lei n. 6.830/1980.

5. Dessa forma, diante da inaplicabilidade do art. 1º, §1º da Resolução CNJ 547/2024 à presente execução fiscal, não é devida a extinção do processo determinada pela sentença proferida em 19/06/2024.

6. Apelo do Exequente a que se dá provimento.

(AC 0521102-03.2010.4.02.5101/RJ, Des. Fed. Theophilo Antonio Miguel Filho, 7ª Turma Especializada, data da sessão: 24/09/2024)

Conclusão

Impende-se, pois, prover o apelo, para reformar a sentença e determinar o retorno dos autos ao Juízo de origem, para o regular prosseguimento do feito, afastando-se a ausência de interesse de agir em razão de o valor executado ser inferior ao estabelecido pelo art. 1º, §1º, da Resolução do CNJ nº 547/2024.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de dar provimento ao recurso de apelação interposto pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002721960v2 e do código CRC 9c06197c.

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Apelação Cível Nº 5010958-53.2021.4.02.5101/RJ

EMENTA

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. ANTT. MULTA POR INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EXTINÇÃO POR AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. ART. 1º, §1º, DA RESOLUÇÃO Nº 547/2024, DO CNJ. INAPLICABILIDADE. RECURSO PROVIDO.

1. Cuida-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou extinta a execução fiscal promovida pela ora apelante, por falta de interesse de agir, com fundamento no art. 485, VI, do CPC c/c art. 1º da Resolução nº 547/2024, do CNJ.

2. O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.355.208, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.184), fixou a seguinte tese: “1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”.

3. Em observância ao referido precedente e com o intuito de instituir “medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário”, o Conselho Nacional de Justiça editou, por seu turno, em 22/02/2024, a Resolução nº 547.

4. Todavia, a supracitada norma, ao prever a extinção das execuções fiscais de valor inferior a dez mil reais quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano, sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis, acabou por inovar de forma indevida o ordenamento jurídico, extrapolando o procedimento previsto no art. 40 da Lei nº 6.830/80, bem como o entendimento consolidado pelo Pretório Excelso no Tema 1.184.

5. Mesmo que assim não fosse, a referida resolução somente seria aplicável aos casos em que a natureza do débito é essencialmente arrecadatória e a entidade federativa não possua legislação que estabeleça valor mínimo ou medidas de cobrança administrativa.

6. Na hipótese vertente, a documentação acostada aos autos permite a verificação de que se trata de multa decorrente de infração administrativa. Ademais, o valor da execução, quando da distribuição da demanda, era de R$ 9.749,52. Dessarte, até mesmo o valor histórico executado é superior ao limite mínimo estabelecido pela Portaria da AGU/PGF nº 51/2023, já vigente à época em que proferida a sentença.

7. Recurso de apelação interposto pela ANTT provido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento ao recurso de apelação interposto pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 11 de março de 2026.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002721961v4 e do código CRC 439b1bb9.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 11/03/2026

Apelação Cível Nº 5010958-53.2021.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária