Apelação Cível Nº 5004977-41.2024.4.02.5003/ES

RELATÓRIO

Trata-se de recursos de apelação interpostos por M. G. M. G. e A. G. e INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA - INCRA contra sentença (evento 23, SENT1), integrada pela decisão que rejeitou os embargos de declaração (evento 34, SENT1), proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de São Mateus, nos autos da ação de rito ordinário, em que foi julgado procedente o pedido para determinar que o INCRA adotasse as providências administrativas necessárias à expedição do título de domínio relativo ao lote ocupado pelos autores no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina, fixando prazo de 12 (doze) meses, contado do trânsito em julgado, e condenando o Instituto ao pagamento de honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 2.000,00.

Consta dos autos que os autores alegaram serem assentados no PA Georgina desde 12/11/1986, exercendo exploração direta e pessoal do lote, postulando o reconhecimento do direito à titulação definitiva e a imposição de prazo para conclusão do procedimento administrativo, com fixação de astreintes.

Irresignados, os autores interpuseram recurso de apelação (evento 43, APELACAO1), sustentando, em síntese: (i) que o prazo fixado deve ter início a partir da publicação da sentença, e não do trânsito em julgado; (ii) que devem ser fixadas astreintes desde logo; (iii) que não pode haver “verificação genérica” pelo INCRA quanto aos requisitos; (iv) que o valor da causa deve ser majorado para refletir o valor do imóvel; e (v) que os honorários advocatícios devem observar base de cálculo econômica superior.

O INCRA interpôs recurso adesivo (evento 48, APELACAO1), com fundamento no art. 997, § 1º, do CPC, requerendo a reforma da sentença para que seja julgado improcedente o pedido inicial, afastada a fixação de prazo para conclusão do procedimento administrativo e reduzidos os honorários advocatícios para 10% sobre o valor da causa.

O INCRA apresentou contrarrazões (evento 49, CONTRAZ1), defendendo a manutenção da sentença, ao argumento de que não houve deferimento de tutela antecipada, sendo adequado o termo inicial do prazo no trânsito em julgado; que a fixação de astreintes deve ser analisada apenas em eventual fase de cumprimento; que a titulação depende da verificação dos requisitos legais; e que o valor da causa foi corretamente fixado em R$ 5.000,00, por se tratar de obrigação de fazer sem conteúdo econômico imediato.

Contrarrazões ao recurso adesivo apresentadas (evento 55, CONTRAZAP1).

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo prosseguimento do feito (evento 5, PROMOCAO1). 

É o relatório. Peço dia para julgamento.

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Apelação Cível Nº 5004977-41.2024.4.02.5003/ES

VOTO

Conforme relatado, trata-se de recursos de apelação interpostos por M. G. M. G. e A. G. e pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA contra sentença em que foi julgado procedente o pedido, nos termos do artigo 487, I, do CPC, para determinar à autarquia que adote todas as providências administrativas necessárias à expedição do Título de Domínio em favor da parte autora, relativamente ao lote nº 12 do Projeto de Assentamento PA Georgina, com área de 13,15 hectares, após a verificação do cumprimento dos requisitos legais, fixando o prazo de 12 (doze) meses para a finalização do procedimento de titulação, a contar do trânsito em julgado.

1. Do recurso de apelação dos autores

1.1 Do termo inicial do prazo

Na origem, os autores postularam o reconhecimento do direito à titulação definitiva da parcela que ocupam desde 12/11/1986, bem como a fixação de prazo certo para a conclusão do procedimento administrativo, com imposição de multa diária em caso de descumprimento.

Em suas razões, a parte autora sustenta, a necessidade de que o termo inicial do prazo para cumprimento da obrigação seja fixado a partir da publicação da sentença ou da decisão dos embargos de declaração, e não do trânsito em julgado.

A insurgência da parte autora quanto ao termo inicial do prazo não comporta acolhimento, uma vez que a fixação do prazo a partir do trânsito em julgado não encontra vedação legal, tampouco há fundamento normativo que imponha, de modo obrigatório, sua fluência a partir da publicação da sentença ou da decisão dos embargos de declaração.

Assim, a definição do marco inicial do prazo de cumprimento insere-se no âmbito do poder geral de efetivação do provimento jurisdicional, devendo observar critérios de razoabilidade e segurança jurídica e, nesse aspecto, a opção pelo trânsito em julgado evita controvérsias quanto à estabilização da obrigação e não afronta qualquer dispositivo legal, inexistindo, portanto, fundamento para alteração do termo fixado.

1.2 Do cronograma faseado com marcos vinculados aos sistemas do INCRA

A pretensão de imposição de cronograma detalhado, com etapas vinculadas a sistemas internos da autarquia (SIPRA/RB/CCU, CAR, SIGEF e PGT), não pode ser acolhida.

Embora o controle jurisdicional dos atos administrativos seja plenamente admissível quanto à legalidade, não compete ao Poder Judiciário imiscuir-se na definição da forma de organização interna, da sequência técnica de procedimentos ou da priorização operacional adotada pela Administração, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes.

Nesses termos, a jurisprudência do TRF2:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO. INCRA.   DISCRICIONARIEDADE. INOCORRÊNCIA DE DESPROPORCIONALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença proferida nos autos da ação ajuizada com o objetivo de obter a concessão de direito real de uso, visando à exploração de imóvel rural de propriedade do INCRA.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em verificar a possibilidade de concessão de direito real de uso, à declaração do domínio sobre o terreno do imóvel rural de propriedade do INCRA e, consequentemente, à transcrição do Registro Geral de Imóveis em nome do Apelante.
III. RAZÕES DE DECIDIR
Não demonstração, na hipótese dos autos, de qualquer ilegalidade ou desproporcionalidade. Vedação ao Poder Judiciário de imiscuir-se no mérito administrativo para substituir a concessão a ser realizada pela autoridade competente, sob pena de violação ao princípio constitucional da separação dos poderes. Nos termos do art. 6º da MP nº 2.220/2001, o título de concessão de uso especial para fins de moradia deve ser solicitado, inicialmente, pela via administrativa, sendo cabível a via judicial apenas em caso de recusa ou omissão da autoridade competente.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: "1.Nos termos do art. 6º da MP nº 2.220/2001, o título de concessão de uso especial para fins de moradia deve ser solicitado, inicialmente, pela via administrativa, sendo cabível a via judicial apenas em caso de recusa ou omissão da autoridade competente."
Dispositivos relevantes citados: CRFB/88, art. 2º; MP nº 2.220/2001, art. 6º.
Jurisprudência relevante citada: TRF2, Apelação Cível, 5002744-19.2021.4.02.5119, Sexta Turma Especializada, Rel. Des. Fed. Vera Lucia Lima Da Silva, Publicado em DJe 17/04/2023.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2 , Apelação Cível, 5117917-48.2021.4.02.5101, Rel. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA , 6ª TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, julgado em 13/06/2025, DJe 18/06/2025 17:17:50)

A sentença determinou a adoção das providências administrativas necessárias à titulação, sem substituir o INCRA na condução técnica do procedimento. A imposição de cronograma faseado, com vinculação a marcos operacionais específicos, configuraria ingerência indevida no mérito administrativo.

1.3 Das astreintes proporcionais e progressivas por etapa

A fixação de multa cominatória, inclusive em face da Fazenda Pública, é admitida pelo ordenamento jurídico. Todavia, no caso concreto, a imposição de astreintes progressivas por etapa, tal como pretendido, pressupõe fracionamento e detalhamento da execução administrativa em moldes que extrapolam o controle de legalidade.

Com isso, a estruturação interna do procedimento de titulação, com suas fases técnicas e operacionais, insere-se na esfera de discricionariedade administrativa e a cominação de multas por cada etapa intermediária representaria ingerência indevida na condução do processo administrativo, em afronta ao princípio da separação de poderes.

Mantém-se, assim, a solução adotada, que não estabeleceu penalidade por etapas específicas.

1.4 Da vedação à reabertura de requisitos já considerados incontroversos

A sentença reconheceu que a condição de assentados dos autores não é controvertida. Contudo, a determinação judicial condicionou a expedição do título à verificação, pelo INCRA, do cumprimento dos requisitos legais.

Não cabe ao Judiciário afastar, de forma genérica e abstrata, a análise administrativa de requisitos técnicos e normativos exigidos pela legislação de regência. A titulação definitiva depende do atendimento às exigências previstas na Lei nº 8.629/93 e nas normas regulamentares, cuja aferição compete à autarquia.

Dessa maneira, a vedação ampla à reavaliação administrativa de requisitos não encontra amparo, devendo ser preservada a competência técnica do órgão executor da política pública.

1.5 Dos relatórios bimestrais de acompanhamento

A imposição de obrigação de apresentação de relatórios bimestrais de cumprimento igualmente implicaria ingerência na organização administrativa interna, sem demonstração de omissão injustificada ou descumprimento reiterado.

A atuação jurisdicional deve limitar-se à determinação do resultado a ser alcançado, não à fiscalização contínua da gestão administrativa ordinária, salvo situações excepcionais não configuradas nos autos.

1.6 Do valor da causa

A readequação do valor da causa para refletir o valor da terra nua (VTI) também não procede.

A controvérsia não versa sobre a aquisição onerosa da propriedade ou sobre o valor econômico do imóvel, mas sobre a obrigação de a autarquia praticar ato administrativo consistente na outorga do título de domínio, observados os requisitos legais.

A titulação da propriedade, no contexto da reforma agrária, não pressupõe que o valor da causa corresponda ao valor de mercado da terra, sobretudo quando o pedido se limita à expedição do título por órgão federal, sendo, pois, correta a fixação do valor da causa em R$ 5.000,00, por estimativa.

1.7 Dos honorários advocatícios

No tocante aos honorários, a fixação por apreciação equitativa mostrou-se adequada à natureza da causa, uma vez que o proveito econômico é inestimável sob a ótica processual, pois não se traduz em condenação pecuniária nem em obrigação de pagar quantia certa.

Nesse sentido, a simples referência ao valor do imóvel não converte a demanda em causa de conteúdo econômico mensurável para fins de aplicação automática dos percentuais do artigo 85, §§ 2º e 3º, do CPC, devendo se mantida, assim, a verba honorária fixada.

2. Do recurso adesivo do INCRA

No recurso adesivo, o INCRA sustenta, em síntese, a impossibilidade de fixação de prazo judicial para conclusão do procedimento administrativo de titulação, ao argumento de que a definição do momento adequado para a expedição do título definitivo insere-se no mérito administrativo, além de invocar o princípio da separação de poderes e a reserva do possível.

É certo que a outorga do título de domínio pressupõe o cumprimento das exigências previstas na Lei nº 8.629/93 e nas normas regulamentares, cabendo à autarquia a análise técnica dos requisitos. Contudo, tal circunstância não afasta o controle jurisdicional quanto à duração razoável do procedimento administrativo.

No caso, restou incontroverso que os autores são assentados desde 12/11/1986, exercendo a posse e a exploração direta do lote há décadas, sem notícia de descumprimento contratual. A própria autarquia reconhece que não há vedação ao direito à titulação, mas aponta entraves operacionais e orçamentários.

Ocorre que a ausência de prazo legal específico para a prática do ato administrativo não autoriza a perpetuação indefinida do procedimento, uma vez que a Constituição assegura a razoável duração do processo, inclusive na esfera administrativa (artigo 5º, LXXVIII), sendo legítima a atuação judicial para evitar mora excessiva.

Na sentença não foi determinada a expedição imediata do título, tampouco substituiu o INCRA na análise técnica dos requisitos. Limitou-se a impor prazo razoável para a conclusão do procedimento, preservando a competência administrativa quanto à verificação das exigências legais.

Não há, portanto, afronta ao princípio da separação de poderes, já que o controle exercido restringe-se à legalidade e à omissão administrativa prolongada, sem incursão no mérito técnico da política pública.

Também não se sustenta a alegação de reserva do possível. A autarquia não demonstrou impossibilidade concreta e específica de cumprimento da determinação no prazo assinalado, limitando-se a alegações genéricas acerca de restrições orçamentárias e operacionais. A invocação abstrata da limitação de recursos não é suficiente para afastar a tutela jurisdicional.

Assim, deve ser mantida a determinação de conclusão do procedimento no prazo fixado.

Quanto ao pedido de aplicação dos percentuais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, igualmente não assiste razão à autarquia. A causa não envolve condenação pecuniária nem proveito econômico mensurável, tratando-se de obrigação de fazer consistente na prática de ato administrativo, sendo, pois, correta a fixação dos honorários por apreciação equitativa.

Diante do exposto, VOTO no sentido de NEGAR PROVIMENTO aos recursos de apelação, conforme fundamentação supra.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002744890v8 e do código CRC 7b6809ff.

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Apelação Cível Nº 5004977-41.2024.4.02.5003/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. APELAÇÕES. TITULAÇÃO DEFINITIVA DE LOTE EM PROJETO DE ASSENTAMENTO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DA MORA. VEDAÇÃO À INGERÊNCIA NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. HONORÁRIOS POR EQUIDADE. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações interpostas pelos autores e pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA contra sentença em que foi julgado procedente o pedido, nos termos do art. 487, I, do CPC, para determinar à autarquia a adoção das providências administrativas necessárias à expedição do Título de Domínio do lote nº 12 do Projeto de Assentamento PA Georgina, com área de 13,15 hectares, após verificação do cumprimento dos requisitos legais, fixando prazo de 12 meses, a contar do trânsito em julgado. Os autores insurgem-se quanto ao termo inicial do prazo, à ausência de cronograma faseado, à não fixação de astreintes progressivas, à possibilidade de reavaliação administrativa de requisitos, à inexistência de relatórios periódicos, ao valor da causa e aos honorários. O INCRA, em recurso adesivo, sustenta a impossibilidade de fixação judicial de prazo e requer a aplicação dos percentuais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a fixação judicial de prazo para conclusão do procedimento administrativo de titulação, bem como se cabem as medidas acessórias postuladas pelos autores; (ii) estabelecer se a fixação do valor da causa e dos honorários advocatícios por apreciação equitativa deve ser mantida.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O magistrado pode fixar o termo inicial do prazo a partir do trânsito em julgado, pois inexiste vedação legal e a medida preserva a segurança jurídica quanto à estabilização da obrigação.

4. O Poder Judiciário exerce controle de legalidade, mas não pode impor cronograma técnico detalhado nem vincular etapas a sistemas internos do INCRA, sob pena de violar o princípio da separação de poderes.

5. A cominação de astreintes por etapas intermediárias pressupõe fracionamento da execução administrativa e configura ingerência indevida no mérito administrativo.

6. A titulação definitiva depende do cumprimento dos requisitos previstos na Lei nº 8.629/93 e em normas regulamentares, cuja verificação compete tecnicamente à autarquia, não podendo o Judiciário afastar genericamente essa análise.

7. A imposição de relatórios periódicos de acompanhamento caracteriza fiscalização contínua da gestão administrativa ordinária, medida excepcional não justificada no caso concreto.

8. O valor da causa pode ser fixado por estimativa quando a demanda versa sobre obrigação de fazer consistente na prática de ato administrativo, sem conteúdo econômico mensurável vinculado ao valor de mercado do imóvel.

9. A fixação de honorários por apreciação equitativa é adequada quando inexistente condenação pecuniária ou proveito econômico mensurável, afastando a aplicação automática dos percentuais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.

10. O Judiciário pode fixar prazo razoável para conclusão de procedimento administrativo quando configurada mora excessiva, em observância ao direito fundamental à razoável duração do processo, inclusive na esfera administrativa.

11. A determinação de conclusão do procedimento não substitui o INCRA na análise técnica dos requisitos legais nem implica expedição imediata do título, limitando-se ao controle da omissão prolongada.

12. A invocação genérica da reserva do possível não afasta a tutela jurisdicional quando não demonstrada impossibilidade concreta e específica de cumprimento da obrigação.

IV. DISPOSITIVO

13. Recurso de apelação interposto pelos autores desprovido e recurso adesivo do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO aos recursos de apelação, conforme fundamentação supra, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 20 de março de 2026.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002744891v5 e do código CRC 19e11554.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 17/03/2026 A 20/03/2026

Apelação Cível Nº 5004977-41.2024.4.02.5003/ES

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

Votante: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária