Agravo de Instrumento Nº 5014359-95.2025.4.02.0000/RJ
RELATORA: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela UNIÃO – FAZENDA NACIONAL em face de decisão proferida pelo Juízo da 8ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro (), que, nos autos da execução fiscal nº 5006396-55.2022.4.02.5104/RJ, indeferiu o pedido de inclusão do Município de Volta Redonda no polo passivo da demanda, uma vez que já havia sido expedida requisição de pagamento e que não haveria indícios de impossibilidade de adimplemento do crédito exequendo, determinando, ao final, que se aguardasse o pagamento do precatório, bem como rejeitou os embargos de declaração opostos pela exequente (), por inexistência de omissão, contradição ou erro material na decisão impugnada.
Em suas razões recursais (), a agravante sustenta que a decisão recorrida merece reforma, porquanto indeferiu a inclusão do Município de Volta Redonda no polo passivo da execução fiscal, apesar de estar demonstrada a insolvência do Serviço Autônomo Hospitalar de Volta Redonda, autarquia municipal criada pelo próprio ente federado. Afirma que o Município, em feitos correlatos, já reconheceu a incapacidade financeira da autarquia para adimplir obrigações de elevado valor e assumiu a cobrança ou promoveu parcelamentos, circunstância que evidenciaria a responsabilidade subsidiária do ente instituidor. Para reforçar sua tese, invoca precedentes jurisprudenciais que reconhecem a legitimidade passiva subsidiária do ente público criador de autarquia quando demonstrada a exaustão patrimonial desta, além de princípios de celeridade e efetividade da execução. Sustenta, ainda, que a decisão agravada destoaria do tratamento conferido em processos semelhantes, configurando medida teratológica. Ao final, requer a concessão de tutela recursal com efeito suspensivo ativo, para determinar a imediata inclusão do Município de Volta Redonda no polo passivo da execução fiscal, com a consequente citação, e, no mérito, o provimento definitivo do agravo.
Foi indeferido o pedido de efeito suspensivo ().
O SERVIÇO AUTÔNOMO HOSPITALAR DE VOLTA REDONDA não apresenta contrarrazões (evento 8, 2º grau).
O Ministério Público Federal, em seu parecer (), consignou que a matéria versada no agravo de instrumento não configura hipótese de intervenção obrigatória do Parquet, nos termos do artigo 178 do Código de Processo Civil, por não se evidenciar interesse público primário ou social que justifique sua atuação, razão pela qual devolveu os autos sem manifestação sobre o mérito do recurso.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Inicialmente, conheço do agravo de instrumento, uma vez preenchidos os pressupostos e requisitos de admissibilidade.
Consta dos autos que a execução fiscal foi ajuizada em face do SERVIÇO AUTÔNOMO HOSPITALAR DE VOLTA REDONDA, autarquia municipal criada por decreto em 1971, dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira. No curso do feito, diante da cobrança de crédito tributário que supera a cifra de R$ 94 milhões, a FAZENDA NACIONAL requereu a inclusão do MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA no polo passivo, sustentando a insolvência da autarquia executada e a responsabilidade subsidiária do ente instituidor, especialmente à vista de precedentes em execuções fiscais correlatas, nas quais o próprio MUNICÍPIO teria reconhecido a incapacidade financeira da autarquia e assumido obrigações mediante parcelamentos ou outras formas de satisfação do crédito.
O Juízo de origem indeferiu o pedido, assentando que já havia sido expedida requisição de pagamento em junho de 2024, e que não existiriam, nos autos, indícios de impossibilidade de pagamento do precatório, razão pela qual determinou que se aguardasse o adimplemento. Os embargos de declaração opostos pela exequente foram rejeitados tendo em vista que a decisão estava suficientemente fundamentada e que a irresignação da FAZENDA NACIONAL deveria ser veiculada por meio de recurso próprio, e não pela via aclaratória.
No agravo de instrumento, a UNIÃO sustentou, em síntese, que a decisão agravada desconsidera a realidade fática demonstrada nos autos e em feitos conexos (0001777-22.2012.4.02.5104, 5064000-17.2021.4.02.5101, 5002915-50.2023.4.02.5104 e 5013805-86.2025.4.02.5101), nos quais o MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA reconheceu expressamente a insolvência do SERVIÇO AUTÔNOMO HOSPITALAR, assumindo a cobrança de débitos semelhantes. Argumentou que a manutenção exclusiva da autarquia no polo passivo conduz à ineficácia da execução fiscal e importa violação aos princípios da efetividade, da celeridade e da duração razoável do processo, sendo juridicamente cabível a inclusão do ente instituidor em caráter subsidiário.
A controvérsia cinge-se, portanto, à possibilidade de inclusão do MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA no polo passivo da execução fiscal, a título de responsabilidade subsidiária, diante da alegada insolvência da autarquia executada.
É certo que as autarquias gozam de personalidade jurídica própria e autonomia patrimonial, respondendo, em regra, por seus próprios débitos. Tal autonomia, contudo, não se reveste de caráter absoluto.
A jurisprudência vem admitindo a responsabilização subsidiária do ente instituidor quando demonstrada a incapacidade patrimonial da entidade descentralizada para satisfazer suas obrigações, sob pena de se transformar a autonomia formal em obstáculo intransponível à efetividade da tutela jurisdicional. Nesse sentido, vale conferir os seguintes julgados:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO . VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC . INOCORRÊNCIA . NÃO-PAGAMENTO DE PRECATÓRIO JUDICIAL DE NATUREZA ALIMENTAR POR PARTE DA PREFEITURA . LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO. 1. Não viola o art . 535 do CPC o acórdão que analisa suficiente e adequadamente a controvérsia apresentada no recurso especial, mesmo sem se pronunciar explicitamente sobre os dispositivos apontados como violados. 2. A Caixa de Pensões dos Servidores Públicos Municipais é autarquia dotada de autonomia, mas exerce atribuição pública, sendo mantida pelos repasses financeiros do Município. 3 . Reconhecimento da legitimidade subsidiária do Município para responder pelo pagamento de precatório de natureza alimentar. 4. Recurso especial não provido. (STJ - REsp: 1194501 SP 2010/0087596-7, Relator.: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 19/08/2010, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/08/2010) - g.n.
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. RECURSO DESPROVIDO. I - Caso em Exame 1. Agravo de instrumento interposto pela Fazenda do Estado de São Paulo contra decisão que incluiu a Fazenda Pública no polo passivo de ação de cumprimento de sentença, devido à impossibilidade da Caixa Beneficente da Polícia Militar adimplir requisição de pequeno valor. II. Questão em Discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se cabe a responsabilidade subsidiária da Administração Estadual pelas dívidas de suas entidades autárquicas, apesar de possuírem personalidade jurídica própria. III. Razões de Decidir 3. A responsabilidade do Ente Estatal é objetiva, conforme a teoria do risco administrativo, exigindo observância das regras de conduta, sob pena de ressarcimento de prejuízos. 4. As autarquias, como a CBPM, são desdobramentos da Administração Pública, e, esgotados seus recursos, emerge a responsabilidade subsidiária do Estado. IV. Dispositivo e Tese 5. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A responsabilidade subsidiária do Estado é aplicável quando a autarquia não possui recursos para adimplir suas obrigações. Legislação Citada: CF/1988, art. 37, § 6º. Lei Estadual nº 452/1974. Jurisprudência Citada: TJSP, Agravo de Instrumento 3004885-69.2024.8.26.0000, Rel. Márcio Kammer de Lima, 11ª Câmara de Direito Público, j. 16.07.2024. TJSP, Agravo de Instrumento 3004878-77.2024.8.26.0000, Rel. Oscild de Lima Júnior, 11ª Câmara de Direito Público, j. 10.07.2024. TJSP, Agravo de Instrumento 3004345-21.2024.8.26.0000, Rel. Joel Birello Mandelli, 6ª Câmara de Direito Público, j. 08.07.2024. (TJ-SP - Agravo de Instrumento: 30045658220258260000 São Paulo, Relator: Paulo Barcellos Gatti, Data de Julgamento: 16/04/2025, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 16/04/2025)- g.n.
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Cumprimento de sentença. Requisitório de pequeno valor não atendido pela Caixa Beneficente da Polícia Militar. Redirecionamento para a Fazenda Pública do Estado de São Paulo. Possibilidade. Aplicação do artigo 17, § 2º, da Lei n.º 10.258/2001, e artigo 13, § 1º, da Lei n.º 12.153/2009. Esgotadas as tentativas de recebimento do valor devido, subsiste a responsabilidade subsidiária do Estado pelos débitos de autarquia a ele vinculada. Exame da doutrina e da jurisprudência. Decisão mantida. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJ-SP - Agravo de Instrumento: 3004849-61.2023.8.26.0000 São Paulo, Relator: Jarbas Gomes, Data de Julgamento: 21/08/2023, 11ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 21/08/2023) - g.n.
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO AGRAVADA QUE EXCLUI LITISCONSORTE PASSIVO. AÇÃO AJUIZADA CONTRA O DETRAN/RJ E O ESTADO OBJETIVANDO A DEVOLUÇÃO DE ESTRUTURAS E EQUIPAMENTOS OBJETO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO CUJA VIGÊNCIA TERIA TERMINADO EM JULHO DE 2018. PRETENSÃO DE PAGAMENTO A TÍTULO DE LOCAÇÃO E SERVIÇOS QUE, SEGUNDO A AUTORA, ALCANÇAM MAIS DE R$4.600.000,00. AUTORA QUE SE INSURGE CONTRA A EXCLUSÃO DO ESTADO DO POLO PASSIVO. 1- Precedentes do STJ que vêm se firmando no sentido de que a responsabilidade subsidiária do ente federado instituidor em relação às obrigações de sua autarquia lhe confere legitimidade para figurar no polo passivo da lide na fase de conhecimento. 2- Orientação em parte corroborada pela norma do artigo 513, § 5º do CPC - que não possui correspondência no CPC/73 -, no sentido de que seja privilegiada a participação na fase de conhecimento de quem pode responder pela obrigação e de que apenas excepcionalmente seja admitida a execução contra aqueles que não participaram da formação do título judicial. 3- Dívida alegada pela parte autora que supera em muito o valor total dos precatórios já expedidos em desfavor do DETRAN/RJ até julho de 2020 (cerca de R$2.800.000,00), os quais em sua maior parte não tinham sido quitados. 4- Caráter subsidiário da responsabilidade que não é, pois, suficiente por si só para afastar a legitimidade do litisconsorte, notadamente no caso concreto, que trata de alegadas obrigações do Departamento de Trânsito do Estado. Notório caráter tipicamente administrativo dos serviços descentralizados por meio da criação da autarquia. Estreita relação entre as duas pessoas jurídicas de direito público que, perante terceiros, são, ambas, a própria Administração. Recomendável que seja assegurada a participação do ente federado instituidor na fase de conhecimento, o qual inclusive vem sendo representado pelo mesmo órgão de representação judicial, em peça única de defesa. 5- Recurso provido para reconhecer a legitimidade passiva do Estado. (TJ-RJ - AI: 00512304720218190000, Relator: Des(a). EDUARDO GUSMAO ALVES DE BRITO NETO, Data de Julgamento: 12/11/2021, DÉCIMA SEXTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 19/11/2021) - g.n.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO PELOS DÉBITOS DE AUTARQUIA MUNICIPAL. O Ente Público Municipal possui responsabilidade subsidiária pelos atos de suas autarquias quando estas não dispuserem de patrimônio livre para o adimplemento dos seus débitos. Assim, a responsabilização subsidiária do recorrente deve ser mantida. (TRT-1 - Recurso Ordinário Trabalhista: 01002052320185010432, Relator.: JOSÉ LUIS CAMPOS XAVIER, Data de Julgamento: 16/11/2022, Quinta Turma, Data de Publicação: DEJT 2022-12-21) - g.n.
No caso concreto, a decisão agravada limitou-se a afirmar a inexistência de indícios de impossibilidade de pagamento, com base somente no fato da expedição do precatório, sem enfrentar de modo substancial a alegação, devidamente articulada pela exequente, de insolvência estrutural do SERVIÇO AUTÔNOMO HOSPITALAR DE VOLTA REDONDA, reconhecida, inclusive, pelo próprio MUNICÍPIO em execuções fiscais correlatas (0001777-22.2012.4.02.5104, 5064000-17.2021.4.02.5101, 5002915-50.2023.4.02.5104 e 5013805-86.2025.4.02.5101).
Além disso, a expedição de precatório, por si só, não equivale à certeza de adimplemento, sobretudo quando confrontada com elementos que apontam para a incapacidade financeira do devedor originário e para a assunção reiterada de obrigações pelo ente instituidor em situações análogas.
Nesse contexto, a recusa em admitir a inclusão do MUNICÍPIO, ainda que em caráter subsidiário, revela-se excessivamente formalista e dissociada da finalidade do processo executivo, que é a satisfação concreta do crédito público. A execução fiscal não pode ser conduzida de modo a perpetuar cobranças sabidamente ineficazes, sobretudo quando há indicação plausível de que o patrimônio da autarquia não é suficiente para suportar o elevado passivo em discussão.
Ressalte-se que a inclusão do MUNICÍPIO no polo passivo não implica afastar, de plano, a responsabilidade primária da autarquia, mas apenas assegurar que, diante de sua incapacidade patrimonial, o ente instituidor possa ser chamado a responder subsidiariamente, em consonância com a orientação jurisprudencial invocada nos autos e com os princípios da eficiência e da razoável duração do processo.
Assim, o agravo de instrumento deve ser provido para reformar a decisão agravada, de modo a determinar a inclusão do MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA no polo passivo da execução fiscal nº 5006396-55.2022.4.02.5104/RJ, em caráter subsidiário, com o regular prosseguimento do feito.
Diante do exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002697627v21 e do código CRC a84cd9af.
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Data e Hora: 01/03/2026, às 15:28:26