Apelação/Remessa Necessária Nº 5037627-16.2025.4.02.5001/ES

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelo, nos autos do MANDADO DE SEGURANÇA impetrado por G. R. M., representado por sua genitora, L. P. R., contra ato abusivo atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS – VITÓRIA, insurgindo-se o INSS, ora Apelante, contra a sentença que concedeu a ordem para determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, analise e profira decisão final meritória no processo administrativo previdenciário versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). 

A sentença recorrida (evento 22) concedeu a ordem, essencialmente sob os fundamentos ora apontados.  Consignou o órgão a quo ser inegável que houve violação ao direito líquido e certo da parte-Impetrante à razoável duração do processo administrativo, conforme previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.784/99.  No ponto, destacou que “a parte-Impetrante apresentou, em 17/07/2025, requerimento de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência. Em 31/12/2025, a Autoridade Coatora informou que o processo administrativo previdenciário ainda estava pendente de análise e, até a presente data, não há nenhuma informação nos autos acerca da conclusão do exame administrativo.”.  Com fulcro em tais argumentos, foi concedida a ordem.  Na sentença, não houve condenação ao pagamento de verba honorária sucumbencial, nos termos do art. 25 da Lei n. 12.016/2009.

Irresignado, o INSS interpôs recurso de apelação (evento 32), requerendo a reforma da sentença.

Como razões recursais, aduz o apelante, essencialmente, os argumentos apontados a seguir: a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-A da Lei n. 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados; necessidade de apreciar os pedidos por ordem cronológica, sob pena de violação aos princípios da impessoalidade e da isonomia; ser descabida a fixação das astreintes por mera presunção de recalcitrância; que só é possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por sentença judicial, nos termos do verbete 410 do STJ; que o valor da multa não teria observado o princípio da proporcionalidade; a necessidade de limitação do valor total de multa a ser pago; e maior prazo para o cumprimento da determinação judicial, a fim de concluir o requerimento administrativo, no mínimo 180 ou 90 dias.  Requer, portanto, a reforma da sentença, considerados tais aspectos.

Em contrarrazões (evento 40), o Impetrante, ora Apelado, pugna pelo desprovimento do recurso de apelação.

O MPF foi intimado para fins de ciência e manifestação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002730584v6 e do código CRC a57c2940.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5037627-16.2025.4.02.5001/ES

VOTO

A sentença deve ser submetida à remessa necessária, nos termos do art. 14, §1º, da Lei n. 12.016/2009.

Conheço do apelo, vez que presentes os requisitos recursais de admissibilidade.

Passo a apreciá-los.

Cabe destacar, inicialmente, que o presente mandamus versa unicamente acerca da demora excessiva na conclusão do requerimento administrativo de benefício assistencial à pessoa com deficiência, postulado pelo Impetrante junto ao INSS.

Com efeito, a pretensão autoral deduzida nesta demanda não diz respeito ao reconhecimento do direito ao benefício assistencial em si, mas sim à demora na conclusão do processo administrativo, especialmente à luz dos princípios da eficiência e da duração razoável do processo na via administrativa, razão pela qual a Turma Especializada em Direito Administrativo, deste Eg. TRF da 2ª Região, é competente para apreciar a matéria.

Importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Democrática Cidadã.

Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a Administração Pública está estritamente vinculada (artigo 37, CRFB/88).

A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Art. 59. (...)

§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

Saliente-se, outrossim, que o art. 69 da respectiva Lei nº 9.784/99 versa que "os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Em se tratando de benefício assistencial de prestação continuada, dispõe a Lei nº 8.742/93, em seu art. 37, que o mesmo será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, o que inclui a apresentação da documentação necessária, para fins de comprovação do direito, devendo o seu pagamento ser efetuado em até 45 (quarenta e cinco) dias após cumpridas as exigências legais:

Art. 37.  O benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências de que trata este artigo. (Redação dada pela Lei nº 9.720, de 1998) (Vide Lei nº 9.720, de 1998)

Dessa forma, a princípio, ao menos a partir da análise do diploma legal que trata de regra mais específica, a apreciação do requerimento do benefício assistencial, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.

Não se desconhece o acúmulo de serviços a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando-se, muitas vezes, o atendimento dos requerimentos administrativos dentro do prazo legal.

Não poderá a Administração Pública, contudo, postergar, indefinidamente, sem justificativa plausível, a análise dos requerimentos e conclusão definitiva dos processos administrativos, sob pena de violar os princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceituam a Lei n. 9.784/99 (arts. 49 e 59) e os artigos 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Democrática Cidadã.

Acrescente-se, nesse aspecto, que o STF, no RE nº 1.171.152/SC, o qual teve, inicialmente, a repercussão geral reconhecida, homologou acordo, em 08/02/2021,  entre o INSS e o MPF, estabelecendo prazos para análise de processos administrativos relacionados aos benefícios administrados pelo INSS, tendo-se comprometido a autarquia, expressamente, já na Cláusula Primeira do Acordo, a "concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício”, a contar do encerramento da instrução do requerimento administrativo, nos termos das cláusulas primeira e segunda do pacto em comento:

“CLÁUSULA PRIMEIRA

1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO

Benefício assistencial à pessoa com deficiência - 90 dias

Benefício assistencial ao idoso - 90 dias

Aposentadorias, salvo por invalidez - 90 dias

Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) - 45 dias

Salário maternidade - 30 dias

Pensão por morte - 60 dias

Auxílio reclusão - 60 dias

Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) - 45 dias

Auxílio acidente - 60 dias

CLÁUSULA SEGUNDA

2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.”

No caso vertente, como se extrai do conjunto probatório dos autos - docs. anexados à inicial e informações prestadas -, o Impetrante, ora Apelado, requereu a concessão do Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência, junto ao INSS, em 17/07/2025, conforme o protocolo de requerimento n. 770464586. Em razão da demora excessiva na conclusão do processo administrativo, o requerente impetrou o presente mandado de segurança, em 25/11/2025, a fim de sanar a mora administrativa.

Não restaram observados, portanto, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.742/93 (art. 37), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

Ainda que consideradas as peculiaridades da Administração Pública, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão definitiva dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não se verificou, indubitavelmente, no presente caso.

Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando a Administração Pública, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado e concluído em prazo razoável.

No que se refere à multa fixada, é assente na jurisprudência o entendimento de que é possível a cominação de multa, e sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação estabelecida pelo Estado Juiz, o que encontra respaldo no atual art. 537 do CPC:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

A recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado.

Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária.

Nesse aspecto, destaque-se que o STJ já fixou tese jurídica, no Tema 706, quando do julgamento do REsp 1.333.988/SP, submetido à sistemática dos recursos repetitivos, no sentido de que "A decisão que comina astreintes não preclui, não fazendo tampouco coisa julgada.".

No caso vertente, cumpre salientar que a multa diária fixada em R$ 300,00, não se revela exorbitante, e sim proporcional à obrigação a ser cumprida, considerando-se, sobretudo, a demora em se concluir o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade responsável. 

A mesma razoabilidade/proporcionalidade se afere no prazo de 60 dias concedido para a conclusão definitiva do requerimento administrativo, porquanto desde o dia 17/07/2025, o processo administrativo encontrava-se pendente, situação que ainda se verificava quando proferida a sentença que concedeu a ordem nos presentes autos, em 14/01/2026.

Acrescente-se, por último, que o enunciado nº 410 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça dispõe, expressamente, que "A prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.".   

Como o órgão a quo direcionou a determinação do cumprimento da obrigação de fazer à autoridade coatora, concedendo-lhe o prazo para que assim o faça, não resta qualquer dúvida de que as astreintes somente incidirão após a intimação pessoal da mesma, caso não haja a observância da determinação judicial dentro do prazo fixado, o que afasta qualquer colisão com o enunciado nº 410 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça.

Nenhum reparo, portanto, a ser feito à escorreita sentença, haja vista que se encontra em perfeita consonância com a legislação de regência e a jurisprudência prevalente sobre a matéria em exame.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de desprover a remessa necessária e o apelo do INSS.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002730585v5 e do código CRC 050111b5.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5037627-16.2025.4.02.5001/ES

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA EXCESSIVA NA CONCLUSÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO.  REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO ASSISTENCIAL À PESSOA COM DEFICIÊNCIA. INSS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA (ART. 37, CAPUT, DA CF) E DA RAZOABILIDADE (ART. 2º, CAPUT, DA LEI 9.784/99) A QUE A ADMINISTRAÇÃO ESTÁ JUNGIDA, BEM COMO AO DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO (ART. 5º, LXXVIII, DA LEI MAIOR). ASTREINTES FIXADAS EM RAZÃO DA RECALCITRÂNCIA E OMISSÃO ABUSIVA DA AUTORIDADE COATORA COMO MEIO DE COERÇÃO. CABIMENTO. MULTA DIÁRIA NO VALOR DE R$ 300,00. INTIMAÇÃO PARA CUMPRIMENTO NO PRAZO DE 60 DIAS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. OBSERVÂNCIA DA SÚMULA 410/STJ. SENTENÇA QUE CONCEDEU A ORDEM MANTIDA. 

1. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Democrática Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito o INSS prorrogar, indefinidamente, a análise e conclusão de seus processos administrativos.

2. A Lei nº 9.784/99 (arts. 49 e 59) estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.

3. Em se tratando de benefício assistencial de prestação continuada, dispõe a Lei nº 8.742/93, em seu art. 37, que o mesmo será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, o que inclui a apresentação da documentação necessária, para fins de comprovação do direito, devendo o seu pagamento ser efetuado em até 45 (quarenta e cinco) dias, após cumpridas as exigências legais.

4. No caso vertente, como se extrai do conjunto probatório dos autos - docs. anexados à inicial e informações prestadas -, o Impetrante, ora Apelado, requereu a concessão do Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência, junto ao INSS, em 17/07/2025, conforme o protocolo de requerimento n. 770464586. Em razão da demora excessiva na conclusão do processo administrativo, o requerente impetrou o presente mandado de segurança, em 25/11/2025, a fim de sanar a mora administrativa.

5. Não restaram observados, portanto, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.742/93 (art. 37), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

6. A omissão abusiva do INSS em apreciar e concluir o requerimento administrativo, sem qualquer justificativa plausível para essa conduta, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior).  

7. Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites da razoabilidade, o que não se verificou no presente caso.

8. Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado e concluído em prazo razoável.

9. A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

10. A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária.

11. Nesse aspecto, destaque-se que o STJ já fixou tese jurídica, no Tema 706, quando do julgamento do REsp 1.333.988/SP, submetido à sistemática dos recursos repetitivos, no sentido de que "A decisão que comina astreintes não preclui, não fazendo tampouco coisa julgada.".

12. A multa diária fixada na sentença em R$ 300,00 não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a demora em se analisar o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade. O prazo de 60 dias para cumprimento denota-se razoável, considerando-se o tempo já decorrido.

13. O enunciado nº 410 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça dispõe, expressamente, que "A prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.".   

14. Como a própria sentença recorrida direcionou a determinação de cumprimento da obrigação de fazer à autoridade coatora, concedendo-lhe o prazo para a efetivação, não resta qualquer dúvida de que as astreintes somente incidirão após a intimação pessoal da mesma, caso não haja a observância da determinação judicial dentro do prazo fixado, o que afasta qualquer colisão com o enunciado nº 410 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça.

15.  Remessa necessária e apelo do INSS desprovidos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, desprover a remessa necessária e o apelo do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 25 de março de 2026.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002730586v6 e do código CRC d360ad19.

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Data e Hora: 26/03/2026, às 16:44:37

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 25/03/2026

Apelação/Remessa Necessária Nº 5037627-16.2025.4.02.5001/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PROCURADOR(A): LUÍS CESAR SOUZA DE QUEIROZ

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária