EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM Apelação Cível Nº 5005599-20.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração interpostos pela UNIÃO, de acórdão proferido por esta 5ª Turma Especializada, assim ementado (evento 14 – ACOR1):
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO POR MORTE. ABATE-TETO. RESTITUIÇÃO DE VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE. ERRO OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO. BOA-FÉ OBJETIVA. INCAPACIDADE DE PERCEPÇÃO DO EQUÍVOCO. APLICAÇÃO DOS TEMAS 531 E 1009 DO STJ E DO ENTENDIMENTO DO STF SOBRE DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ. PRINCÍPIO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. PRECEDENTES. PROVIMENTO DO RECURSO.
1. É indevida a restituição de valores recebidos por servidor ou pensionista quando demonstrada a boa-fé objetiva e a impossibilidade de constatar o erro, seja quando o pagamento decorrer de interpretação equivocada da lei pela Administração (Tema 531/STJ), seja quando decorrente de erro operacional ou de cálculo (Tema 1009/STJ).
2. A jurisprudência do STJ, no Tema 531, estabelece que, quando há interpretação errônea da Administração, “cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público”.
3. No Tema 1009, o STJ reafirmou que “os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido”.
4. O STF consolidou entendimento no sentido de que a dispensa de ressarcimento exige a presença simultânea de: (i) boa-fé; (ii) ausência de influência para a concessão da vantagem; (iii) existência de dúvida plausível quanto à interpretação da norma; e (iv) interpretação razoável, ainda que equivocada, pela Administração (MS 36.959).
5. No caso concreto, a autora, idosa, com sequelas decorrentes de acidentes vasculares e traumatismo craniano, não tinha condições de perceber a irregularidade. Ademais, o pagamento resultou de falha de comunicação entre órgãos pagadores, conforme reconhecido pela União, somente identificada em 2023 pelo TCU.
6. Aplicação do precedente desta 5ª Turma Especializada no julgamento da AC 5103878-75.2023.4.02.5101, no qual se reconheceu que pagamento indevido decorrente de erro operacional e ausência de comunicação entre órgãos afasta o dever de ressarcimento diante da boa-fé e da confiança legítima do beneficiário.
7. Comprovada a boa-fé objetiva e a impossibilidade de percepção do erro, impõe-se o afastamento da obrigação de devolver os valores.
8. Apelação provida.
(Apelação Cível nº 5005599-20.2024.4.02.5101, 5ª Turma Especializada, relator Desembargador André Fontes, v. u. de 27.11.2025, DJEN de 14.12.2025).
Nas razões recursais, a parte embargante objetiva a sanação de omissões que diz vislumbrar no acórdão recorrido. Para tanto, afirma que “o Tribunal Regional Federal da 2ª Região reformou a sentença, julgando procedentes os pedidos inaugurais, ao fundamento de que os valores teriam sido recebidos de boa-fé e ostentariam natureza alimentar. Ocorre que o acórdão deixou de se manifestar sobre teses jurídicas relevantes deduzidas pela União, aptas, em tese, a infirmar a conclusão adotada, o que enseja a oposição dos presentes embargos”.
Divisa omissões, ante o não enfrentamento de todos os argumentos capazes de infirmar a conclusão adotada, pois não se aplicou o disposto no artigo 46, da Lei nº 8.112-1990, como também por não distinguir erro material e operacional e erro de interpretação da lei, bem como quanto aos princípios da legalidade administrativa e da vedação de enriquecimento sem causa.
Vislumbra, ainda, omissão, relativa à preservação da coerência da jurisprudência nacional, com a observância de precedentes obrigatórios, pois o “o acórdão embargado presume a boa-fé da servidora, extraindo dela, de forma automática, a impossibilidade de reposição ao erário, sem exigir qualquer demonstração concreta dessa boa-fé, em frontal desconformidade com o entendimento firmado pelo STJ. Assim, ao afastar a devolução com base apenas na boa-fé presumida e no caráter alimentar da verba, o acórdão embargado colide diretamente com o Tema 1009/STJ, incorrendo em omissão qualificada, nos termos do art. 1.022, parágrafo único, I, do CPC” (grifos no original).
Por conseguinte, “requer-se o conhecimento e provimento do presente recurso, para sanar os vícios do julgado e, ao final, caso seja o entendimento deste Tribunal, se atribua efeitos infringentes à decisão, julgando-se improcedentes os pedidos da parte autora. Por fim, requer o pronunciamento expresso do Estado juiz com relação a todos os pontos suscitados para fins de prequestionamento” (evento 24 – EMBDECL1).
Intimada, a parte embargada não apresentou contrarrazões (eventos 27, 28, 29 e 30).
É o relatório.
Dispensada a revisão, na forma regimental.
VOTO
I – Embargos de declaração interpostos pela UNIÃO de acórdão da 5ª Turma Especializada que deu provimento à apelação de A. B. para afastar a obrigação de restituição ao erário de valores recebidos indevidamente, ao reconhecer a boa-fé objetiva da autora e a impossibilidade de percepção do erro, decorrente de falha administrativa entre órgãos pagadores.
II - A questão em discussão consiste em definir se o acórdão embargado padece de omissão, contradição ou obscuridade, especialmente quanto à aplicação do art. 46 da Lei nº 8.112-1990 e dos Temas 531 e 1009 do Superior Tribunal de Justiça, ou se os embargos configuram mera rediscussão da matéria já decidida.
III - O acórdão embargado analisou expressamente o art. 46 da Lei nº 8.112-1990 à luz da interpretação firmada pelo Superior Tribunal de Justiça nos Temas 531 e 1009, reconhecendo a possibilidade de afastamento da devolução quando comprovada a boa-fé objetiva do servidor.
IV - O julgado concluiu, com base no conjunto fático-probatório, que a autora, à época com 82 anos, portadora de demência vascular e sequelas cognitivas, não tinha condições de identificar a irregularidade, sendo o erro decorrente exclusivamente de falha administrativa entre órgãos distintos, detectada apenas oito anos depois pelo Tribunal de Contas da União.
V - A decisão aplicou a orientação consolidada do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de demonstração cumulativa da boa-fé e da impossibilidade de percepção do erro para afastar o ressarcimento, inexistindo negativa de vigência à legislação federal ou aos precedentes vinculantes.
VI - A pretensão recursal limita-se a reproduzir argumentos já enfrentados no acórdão embargado, caracterizando inconformismo com o resultado do julgamento e tentativa de rediscussão do mérito.
VII - Não se verifica ambiguidade, obscuridade, contradição, erro material ou omissão, pois o acórdão enfrentou adequadamente as questões essenciais ao deslinde da controvérsia, ainda que não tenha mencionado expressamente todos os dispositivos invocados.
VIII - Os embargos de declaração não se prestam ao simples prequestionamento quando ausentes os vícios previstos na legislação processual, conforme orientação consolidada do Superior Tribunal de Justiça, inclusive à luz da Enunciado nº 98 de sua Súmula.
Conforme relatado, trata-se de embargos de declaração interpostos pela UNIÃO, de acórdão proferido por esta 5ª Turma Especializada, assim ementado (evento 14 – ACOR1), no qual se deu provimento à apelação interposta por A. B., na qual se afastou a obrigação da recorrente de restituir valores percebidos indevidamente, diante da comprovação da boa-fé objetiva e da impossibilidade de percepção do erro.
Malgrado a parte embargante divise máculas no julgado embargado, a realidade orienta diversamente, constituindo a via eleita em meio de renovar o exame da controvérsia, ou seja, simples rediscussão do decidido por ocasião da apreciação da apelação. O voto condutor do acórdão embargado, no que aqui interessa, ao negar provimento ao recurso, adotou os seguintes fundamentos:
A apelação merece provimento.
O recurso devolve a esta Corte a análise da sentença que reconheceu o dever de restituição ao erário, entendendo não estarem presentes, cumulativamente, os requisitos para afastamento do ressarcimento segundo a jurisprudência das Cortes Superiores.
A questão central é verificar se, diante do caso concreto, a autora tinha ou não condições de perceber a irregularidade no pagamento, e se incidem as escusas de boa-fé e confiança legítima reconhecidas pela jurisprudência do STJ (Temas 531 e 1009) e STF.
A sentença reconheceu que o pagamento indevido se deu por falha administrativa, mas concluiu pela obrigatoriedade de devolução.
Contudo, como bem destacou a apelante, a jurisprudência vinculante das Cortes Superiores delimita hipóteses claras em que o ressarcimento é afastado.
Tema 531 do STJ – interpretação errônea da lei:
“Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultingo em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.”
Tema 1009 do STJ – erro administrativo (operacional ou de cálculo):
“Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.”
Precedente do STF – requisitos cumulativos para afastamento da devolução (MS 36.959):
“presença de boa-fé; ausência [...] de interferência para a concessão; existência de dúvida plausível sobre a interpretação [...] no momento da edição do ato; interpretação razoável, embora errônea, da lei pela Administração.”
Precedente desta Turma Especializada (AC 5103878-75.2023.4.02.5101, julgado em 28/10/2024, Rel. Des. Fed. Ricardo Perlingeiro, DJe 13/11/2024):
A hipótese versada nos autos trata-se de caso em que a controvérsia se delineia na questão sobre a incidência do teto remuneratório sobre o somatório da remuneração do servidor com a pensão percebida pelo mesmo [...].
[...] deve ser afastada a imposição de ressarcimento ao erário [...]. Como se observa, o pagamento decorreu de erro operacional, em virtude da ausência de comunicação entre os diferentes órgãos públicos responsáveis pelo implemento dos benefícios respectivos.”
[...]
O reconhecimento definitivo da confiança legítima [...] demanda [...] a constatação de que não era possível [ao] beneficiário [...] perceber que o ato administrativo [...] padecia de irregularidade.
No caso concreto, a análise fático-probatória evidencia que a autora tinha 82 anos à época da concessão da pensão (2015); apresentava demência vascular, sequelas cognitivas e motoras desde 2013; recebia proventos de dois órgãos distintos (União e Estado do RJ); o equívoco decorreu exclusivamente de falha de comunicação entre órgãos pagadores, conforme o próprio processo administrativo (evento 18 – PROCADM7); o erro só foi detectado oito anos depois pelo TCU, com intimação apenas em 12/12/2023.
Diante desse quadro, a boa-fé objetiva está demonstrada. A autora não tinha condições de identificar qualquer irregularidade. Os proventos eram complexos, provenientes de entes distintos, e o erro era sistêmico. O longo decurso temporal, sem qualquer advertência da Administração, consolidou a percepção legítima de regularidade.
Pelo exposto, voto no sentido de dar provimento à apelação para afastar a obrigação de restituição ao erário, reconhecendo a boa-fé objetiva da autora.
(evento 14 – RELVOTO1).
A linha argumentativa trazida à lume em sede de embargos de declaração constituiria em mera reprodução daquelas apresentadas em contestação e em contrarrazões à apelação, se limitando até mesmo a tratar a controvérsia à luz do Tema 1.009, do regime dos recursos repetitivos do Superior Tribunal de Justiça dentro da linha argumentativa expendida no voto condutor.
O artigo 46, da Lei nº 8.112-1990, com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001, já mereceu a adequada interpretação das Cortes Superiores, e o Superior Tribunal de Justiça, na qualidade de intérprete final do direito federal, ao apreciar os Temas 531 e 1.009, o fez à luz das normas do citado dispositivo, quando nesse último Tema ressalvou a possibilidade de não se repor ao Erário valores percebidos indevidamente, acaso comprovada a boa-fé objetiva, como no caso dos autos, algo ressaltado no voto condutor.
Não se tratou de interpretação isolada. Contrariamente, deu-se à causa a solução com base no constante dos autos, aferindo-se a boa-fé da apelante depois do escrutínio das alegações das partes, em conjunto com a documentação apresentada ao longo da instrução. O Superior Tribunal de Justiça, ao tratar da matéria, assim decidiu:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES ESTADUAIS INATIVOS. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO RECEBIDO COM FUNDAMENTO EM NORMA POSTERIORMENTE DECLARADA INCONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS PELO TRIBUNAL LOCAL. EFEITOS EX NUNC. VALORES QUE CONTINUARAM SENDO INDEVIDAMENTE PAGOS AOS APOSENTADOS IMPETRANTES POR POUCOS MESES DEPOIS DA MODULAÇÃO. PRETENSÃO DA ADMINISTRAÇÃO DE REAVER TAIS PARCELAS. IMPOSSIBILIDADE. FALHA DA ADMINISTRAÇÃO. BOA-FÉ DOS INATIVOS EVIDENCIADA. CASO CONCRETO. APLICAÇÃO DOS TEMAS 531 E 1009/STJ. SÚMULA 249/TCU. VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADA. PROVIMENTO DO RECURSO ORDINÁRIO E CONSEQUENTE CONCESSÃO DA ORDEM.
1. Tem-se, na origem, mandado de segurança impetrado por servidores inativos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com o objetivo de se verem livres de devolver ao erário valores indevidamente recebidos a título de auxílio-alimentação, depois de declarada, pelo TJSC, com eficácia ex nunc, a inconstitucionalidade do pagamento de tal rubrica a servidores aposentados.
2. Por não terem sido partes na reportada Ação de Inconstitucionalidade (e nem poderiam sê-lo), é de se presumir que os impetrantes não detinham conhecimento de que, desde novembro de 2018, o pagamento do auxílio-alimentação para os inativos havia sido declarado inconstitucional pelo TJSC, por isso que, com presumida boa-fé, subjetiva e objetiva, continuaram a receber, pelos quatro ou cinco meses seguintes, tais parcelas, até que foram finalmente cientificados pela Administração de que os pagamentos, a esse título, seriam encerrados apenas a partir de abril de 2019.
3. Durante esse interregno, portanto, não se pode vislumbrar má-fé dos aposentados quanto aos mencionados recebimentos, os quais, de há muito, compunham os seus proventos, gerando-lhes a legítima confiança quanto à sua regularidade. Se falha houve em, desde logo, não se cancelar essa rubrica de seus holerites, essa falha, ou erro, só pode, com exclusividade, ser debitada ao Gestor Público.
4. Nesse sentido, mutatis mutandis, caminhou o STJ, ao aprovar o enunciado concernente ao Tema 531 (ano de 2012), assim redigido: "Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público".
5. Esse mesmo Tema 531 foi objeto de posterior releitura, ensejando a aprovação do enunciado relativo ao Tema 1009 (ano de 2021), com o conteúdo a seguir: "Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido".
6. Com essa mesma percepção, já no ano de 2007, o TCU havia aprovado a Súmula 249, com a seguinte diretriz: "É dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais".
7. Logo, à luz dessa convergente linha do tempo jurisprudencial, não se pode ter por legal a pretensão das autoridades coatoras em reaver aqueles questionados valores, mesmo que indevidamente pagos aos impetrantes aposentados, sendo caso, pois, de se reformar o acórdão estadual, com a consequente concessão do writ.
8. Recurso ordinário conhecido e provido.
(RMS n. 65.273-SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 10.10.2023, DJe de 20.10.2023.)
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ERRO DA ADMINISTRAÇÃO. COMPROVAÇÃO DE BOA-FÉ OU MÁ-FÉ. ATIVIDADE INSTRUTÓRIA EM RECURSO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL.
1. No caso dos autos, a União e a FUNASA interpuseram apelações. O Tribunal de origem deu provimento aos recursos de apelação e à remessa oficial para determinar a restituição do indébito ao considerar a não ocorrência de boa-fé por parte dos servidores públicos. Contudo, houve a oposição de embargos de declaração, os quais foram providos com efeitos modificativos, pois o Tribunal de origem entendeu que os servidores públicos estavam de boa-fé.
2. As premissas fáticas delineadas pelo Tribunal de origem da 5ª Região que devem ser consideradas são as presentes nos embargos de declaração que modificou o acórdão proferido em sede de apelação.
3. Dessa forma, a conclusão da origem pela existência de boa-fé dos servidores públicos deve permanecer, ainda mais quando conjugadas com a argumentação das contrarrazões do recurso especial, que suscitaram o não conhecimento da tese fazendária à luz do óbice da Súm. n. 7/STJ.
4. Há omissão no acórdão ora embargado sobre a incidência da Súm. n. 7/STJ como elencado agora nas razões dos declaratórios, a qual, como mencionado deve ser sanada. Consequentemente, o recurso especial da União e da FUNSA, ao invés de provido, não pode ser conhecido.
5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para não conhecer do recurso especial.
(EDcl no REsp n. 1.389.894-PE, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20.6.2023, DJe de 26.6.2023.)
Em consequência, não se negou vigência ao consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça quando da análise do Tema nº 1.009, do regime de recursos repetitivos, ao artigo 46, da Lei nº 8.112-1990, em função de erro de qualquer natureza, ou mesmo outra linha argumentativa trazida à colação nos embargos de declaração.
De tudo que acima consta, observa-se que não se negou vigência à legislação infraconstitucional ou a inobservância de entendimento firmado por Tribunal Superior no regime de repercussão geral ou de recursos repetitivos, como vislumbra a parte embargante, não constituindo, decerto, ofensa ao texto constitucional. Há, na realidade, resolução da controvérsia quando da apreciação do recurso sem que, contudo, se desse solução jurídica então pretendida pela parte recorrente.
Portanto, “Não se constatam ambiguidade, obscuridade, contradição ou omissão na decisão colegiada, mas mero inconformismo do embargante com a solução jurídica conferida à controvérsia” (EDcl no AgRg no AREsp n. 2.708.949-MG, relator Ministro Carlos Pires Brandão, Sexta Turma, julgado em 18.11.2025, DJEN de 1.12.2025).
Por outro lado, o acórdão embargado enfrentou adequadamente as questões postas, sendo certo que “A ausência de menção expressa a todos os dispositivos legais citados pela defesa não configura omissão quando o julgado aborda, de modo implícito e suficiente, o conteúdo jurídico essencial à solução da controvérsia” (EDcl no AgRg no AREsp n. 2.468.340-SP, relator Ministro Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, julgado em 25.11.2025, DJEN de 2.12.2025).
Assinale-se, ainda, que o juiz incumbido da apreciação da causa não está obrigado a analisar todos os fundamentos jurídicos que o recorrente acredita serem imprescindíveis ao resultado final do julgamento. A decisão, nos termos do art. 11 do Código de Processo Civil, deve ser fundamentada. Porém, não há qualquer vinculação entre a fundamentação eleita pelo julgador e aquela que a parte embargante deseja ver aplicada à controvérsia.
Por derradeiro, mostrando-se insubsistente qualquer vício de omissão, contradição, erro material ou obscuridade a ser suprido, não há como prosperar a interposição do presente recurso para fins do prequestionamento necessário à admissibilidade dos eventuais recursos extraordinário e especial.
A verdadeira razão do Enunciado nº 98 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça é permitir que os embargos de declaração tenham por fundamento também a intenção de prequestionar a matéria que possa vir a ser objeto de recurso excepcional, mas nunca apenas nisso, uma vez que o seu provimento está condicionado, antes de tudo, à adequação a uma das hipóteses enumeradas na lei processual civil, sem o que não haverá questão a ser esclarecida por esta via.
Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento aos embargos de declaração.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002730727v3 e do código CRC 4b57f2e9.
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