Apelação Cível Nº 5003500-44.2024.4.02.5112/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta por MAIA E SOUZA DROGARIA LTDA., contra sentença que julgou improcedente o pedido deduzido em face da UNIÃO FEDERAL, resolvendo o mérito nos termos do art. 487, I, do CPC, que busca o restabelecimento da conexão ao programa ‘Aqui tem Farmácia Popular’ e sistemas de autorizações DATASUS.
A Autora, em síntese, relata que se encontrava credenciada para atuar no programa Farmácia Popular e utilizava-se do sistema informatizado de vendas/produção, chamado DATASUS, disponibilizado pelo Ministério da Saúde. Ocorre que, segundo alega, em julho de 2024, a Autora teve o acesso ao sistema sumariamente bloqueado e, consequentemente, as vendas e entregas dos medicamentos foram interrompidas.
Aduz que não teve acesso ao processo administrativo, nem oportunidade de apresentação de defesa.
Entendeu a sentença (evento 34 – JFRJ) que, no presente caso, foi utilizado o normativo que autoriza a instauração de investigação antes da notificação acerca das supostas irregularidades, e que após toda a marcha processual a União logrou comprovar, conforme documentos de evento 27 (PROCADM2), que o Ministério da Saúde notificou a sociedade empresária autora informando as irregularidade encontradas, oportunizou a prestação de esclarecimentos e juntada de documentos e os analisou pormenorizadamente, apresentando as justificativas sobre o acatamento ou não da defesa/documentos apresentados pela empresa.
Sendo assim, verificou que foi observado contraditório e a ampla defesa, com a notificação da empresa para apresentação de esclarecimentos, bem como notificação do resultado da averiguação, assim como com o devido respeito ao princípio da motivação, com a explicitação das irregularidades encontradas que motivaram as sanções aplicadas.
Consignou que o descredenciamento da empresa foi pautado em procedimento de averiguação com apontamento específico e objetivo das irregularidades encontradas, respeito ao contraditório e ampla defesa, não se vislumbrando nenhuma eiva de ilegalidade na atuação da Administração Pública, que atuou embasada no art. 39 da Portaria de Consolidação nº 5/2017 plenamente amparado pela detecção de ações executadas em desacordo com as normas estabelecidas pelo Ministério da Saúde e pela legislação vigente.
Em suas razões recursais (evento 55 - JFRJ), a Apelante argumenta que não houve contraditório ou ampla defesa, nem processo administrativo, apenas inquérito administrativo, e que intimação para apresentação de documentos não se confunde com direito de defesa.
Aduz que a sanção cautelar foi aplicada em decorrência de uma denúncia anônima, o que já implicaria em ilegalidade, e que nunca houve devido processo, ou contraditório e ampla defesa no âmbito administrativo.
Acrescenta que tanto o descredenciamento, quanto a sanção pecuniária não foram objeto de decisão fundamentada, apontando ainda a mora administrativa com violação à razoável duração do processo, vez que decorridos mais de 24 meses desde a sua suspensão em meados de 2024, além de ausência de motivação da suspensão cautelar.
Defende que a sentença incorreu em manifesto erro de valoração probatória e que a demora acarretou prejuízos, pugnando pela anulação das sanções de descredenciamento e pecuniárias, por flagrante ilegalidade, pois aplicadas com base em Portaria e não em lei em sentido formal.
Subsidiariamente, aponta que não teria havido gradação na aplicação das sanções, conforme determina o art. 87 da Lei nº 8.666/93 c/c art. 46 da Portaria Consolidada nº 5 do Ministério da Saúde.
Contrarrazões da União no evento 59 – JFRJ.
É o Relatório.
VOTO
Conheço do recurso pois presentes os pressupostos processuais de admissibilidade.
Narra a Apelante que faz parte do programa “Aqui tem Farmácia Popular” e que, em julho de 2024, foi notificada da suspensão preventiva da sua conexão ao sistema DATASUS e pagamento, até a conclusão da análise das irregularidades que lhe foram imputadas, conforme o Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5, de 28 de setembro de 2017. No curso do processo judicial o procedimento administrativo foi concluído, ocasionando o descredenciamento da farmácia Apelante, além de imposição de ressarcimento das operações não comprovadas e aplicação de multa.
O Programa "Farmácia Popular do Brasil" (PFPB) objetiva a disponibilização de medicamentos e/ou correlatos à população brasileira, nos termos da Lei nº 10.858, de 13 de abril de 2004, do Decreto nº 5.090, de 20 de maio de 2004, e das sucessivas portarias editadas pelo Ministério da Saúde, a saber: Portaria nº 491, de 9 de março de 2006; Portaria nº 184, de 3 de fevereiro de 2011; Portaria nº 971, de 15 de maio de 2012; e Portaria nº 111, de 28 de janeiro de 2016, utilizando-se de "Rede Própria", constituída por Farmácias Populares, em parceria com os Estados, Distrito Federal e Municípios; e do "Aqui Tem Farmácia Popular", constituído por meio de convênios com a rede privada de farmácias e drogarias.
O "Programa Farmácia Popular do Brasil” volta-se à assistência da saúde, com a finalidade de tornar eficaz o acesso da população aos medicamentos de baixo custo, sendo parte do custo dos medicamentos subsidiado pela União Federal, mediante a assinatura de convênios firmados com Estados, Distrito Federal, Municípios e hospitais filantrópicos, bem como em rede privada de farmácias e drogarias.
As diretrizes do “Programa Farmácia Popular do Brasil” foram estabelecidas por meio de Portaria do Ministro de Estado da Saúde e os interessados em aderir ao Programa deviam firmar convênio, aceitando todas as regras estabelecidas pelo governo federal, para que recebessem a contrapartida na venda dos medicamentos, que era transferida pelo Fundo Nacional de Saúde.
Da análise do Processo Administrativo NUP SEI nº 25000.594397/2009-65 (0048086314 e 0048087196) juntado pela União (evento 27 – JFRJ), em 26/07/2024 foi enviado, para o e-mail cadastrado no sistema da Farmácia Popular (fl. 48) e por AR ao endereço igualmente cadastrado (fl. 49), o Ofício nº 4677/2024/CGPFP/DAF/SECTICS/MS (fls. 36/43), que notificava a farmácia Apelante quanto à suspensão preventiva da conexão ao sistema autorizador de vendas e do pagamento, em razão de notícia de irregularidade, a partir da competência de julho/2024, solicitando o encaminhamento de cópias dos documentos comprobatórios e demais documentos para esclarecimento dos fatos alegados, ressaltando que “o não atendimento da presente solicitação no prazo supracitado, ou mesmo o atendimento incompleto e/ou inadequado, caracteriza prática de irregularidade no âmbito do PFPB e, que poderá ensejar a instauração de procedimento de averiguação dos fatos, com base na Portaria de Consolidação nº5 de 28 de setembro de 2017,bem como a aplicação das penalidades cabíveis e ressarcimento dos danos ao erário, conforme descrito em portaria”.
Foi enviado novo Oficio de nº 5909/2024/CGPFP/DAF/SECTICS/MS (fls. 27/34), reiterando a notificação anterior, por e-mail (fl. 50) e por AR (fl.51), em 05/09/2024 e 11/09/2024.
Diante da inércia do Apelante, foi enviado o Ofício nº 389/2025/CGPFP/DAF/SECTICS/MS (fls. 53/77), nos mesmos moldes dos anteriores, datado de 15/01/2025, ressaltando que diante da ausência da documentação anteriormente solicitada, o lançamento registrado pela empresa carece de provas em relação ao suporte fático que o teria originado. Sem a produção e a conservação dos documentos exigidos na Portaria que regulamenta o PFPB para a dispensação de medicamentos no âmbito do programa, não haveria como conferir a veracidade da transação, solicitando, novamente os documentos, por e-mail (fl. 79) e por AR (fl. 80/81).
Mantendo-se inerte a empresa notificada, realizou-se relatório fundamentado sobre o processo, “em razão da constatação de irregularidades identificados a partir da ausência de envio de documentos e/ou esclarecimentos solicitados por meio dos Ofícios nº 4677/2024/CGPFP/DAF/SECTICS/MS (0042148084), n º 5909/2024/CGPFP/DAF/SECTICS/MS (0042925381) e nº 389/2025/CGPFP/DAF/SECTICS/MS (0045529612)”, ressaltando que foi assegurado à empresa o direito de esclarecimentos, ampla defesa e contraditório, sendo certo que ela foi notificada por três vezes para defesa e não se manifestou em nenhuma delas, em desrespeito aos arts. 22 e 36 da Portaria citada, concluindo o relatório que, em decorrência disto, foi apurado o montante de R$ 10.027,63 referente às irregularidades constatadas na(s) competência(s) de julho e outubro de 2021, janeiro, abril, julho a dezembro de 2022, janeiro a dezembro de 2023 e janeiro a junho de 2024 (competência(s) já paga(s) ao estabelecimento) que atualizado monetariamente na forma da legislação pertinente perfaz o valor de R$ 11.830,07, conforme demonstrativo de débito (0046603468), com glosa da importância de R$ 345,90, do(s) pagamento(s) suspenso(s) e ainda não pago(s) ao estabelecimento farmacêutico, sendo aplicada multa de 10% sobre o montante das vendas do último trimestre das transações consolidadas, no valor de R$ 3.228,25, sugerindo, ao fim, o seu descredenciamento, diante das irregularidades constatadas (fls. 347/351).
Houve notificação da conclusão do procedimento de averiguação dos fatos (Ofício nº 2886/2025/CGPFP/DAF/SECTICS/MS – fls. 354/379), encaminhando Guia para pagamento dos valores devidos com demonstrativo de débito, por e-mail (fl. 380) e AR (fl. 384).
O descredenciamento foi deferido pelo Secretário Adjunto de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Complexo Econômico-Industrial da Saúde, do Ministério da Saúde, devidamente publicado (fls. 381/382).
Depreende-se de todo o exposto acima que todo o procedimento administrativo realizado em face da Apelante foi realizado conforme determina a Portaria Consolidada nº 05/2017 do Ministério da Saúde, notadamente os artigos 38 e 38 do Anexo LXXVII, tendo sido oportunizada a realização de sua defesa diversas vezes, sendo certo que a empresa se manteve inerte em todas elas, como destacado alhures, não havendo que se falar em nulidade do procedimento por ausência de contraditório e ampla defesa, valendo destacar, ainda, que todas as decisões foram devidamente fundamentadas.
Afasta-se também o argumento de ilegalidade na aplicação da sanção cautelar, pois a possibilidade de suspensão preventiva, bem como o pedido de instauração de procedimento para averiguação, está prevista no art. 38 da Portaria acima, in verbis:
Art. 38. O DAF/SCTIE/MS suspenderá preventivamente os pagamentos e/ou a conexão com os Sistemas DATASUS sempre que detectar indícios ou notícias de irregularidade(s) na execução do PFPB pelos estabelecimentos. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 38)
§ 1º O estabelecimento com suspeita de prática irregular será notificado pelo DAF/SCTIE/MS a apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, documentos e esclarecimentos sobre os fatos averiguados. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 38, § 1º)
§ 2º Apresentados ou não os esclarecimentos e documentos pelo estabelecimento no prazo indicado no § 1º e verificando-se que não foram sanados os indícios ou notícias de irregularidades, o DAF/SCTIE/MS solicitará ao DENASUS a instauração de procedimento para averiguação dos fatos. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 38, § 2º)
§ 3º Em casos excepcionais, o DAF/SCTIE/MS poderá solicitar ao DENASUS a instauração de procedimento para averiguação, antes que seja oportunizado à empresa um prazo para apresentar esclarecimentos. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 38, § 3º)
Art. 39. O DAF/SCTIE/MS emitirá relatório fundamentado sobre o descredenciamento do estabelecimento, que será deferido pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde (SCTIE/MS), sem prejuízo da imposição das penalidades previstas no art. 87 da Lei nº 8.666, de 1993, nas seguintes hipóteses: (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 39)
I - após o recebimento do relatório conclusivo do procedimento instaurado pelo DENASUS; ou (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 39, I)
II - constatadas irregularidades e os documentos constantes nos autos demonstrem autoria e materialidade. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 39, II)
Parágrafo Único. O DAF/SCTIE/MS poderá, ainda, quando julgar cabível, encaminhar cópia dos autos à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal para a adoção das providências pertinentes, tendo em vista a atuação desses órgãos na apuração das infrações penais em detrimento de bens, serviços e interesses da União. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 39, Parágrafo Único)
As sanções aplicadas foram todas fundamentadas.
Com relação ao ressarcimento, previsto no art. 40 da Portaria de Consolidação nº 05/2017, consignou-se que
“... somente por meio da apresentação do cupom fiscal, do cupom vinculado, da prescrição, laudo ou atestado médico e, do CPF e documento oficial com foto apresentado no ato da venda é demonstrada a legitimidade da transação lançada no sistema autorizador de vendas. Isto porque, a referida documentação é a forma de comprovação da autorização lançada no sistema autorizador de vendas, prevista na legislação vigente (Art. 22 e 36 da PRC/MS nº. 5/2017). Logo, na ausência desta documentação, o lançamento registrado pela empresa carece de provas em relação ao suporte fático que o teria originado. Sem a produção e a conservação dos documentos exigidos na Portaria que regulamenta o PFPB para a dispensação de medicamentos no âmbito do programa, não há como conferir a veracidade da transação. Por isso, aquele que voluntariamente adere ao PFPB não tem somente o ônus, mas o dever de comprovar a veracidade e a legalidade de cada operação por ele declarada no sistema, por meio das formas de convencimento previamente eleitas pela legislação vigente. (...) Nesse sentido, foi apurado o montante de R$ 10.027,63 (dez mil vinte e sete reais e sessenta e três centavos), referente às irregularidades constatadas na(s) competência(s) de julho e outubro de 2021, janeiro, abril, julho a dezembro de 2022, janeiro a dezembro de 2023 e janeiro a junho de 2024 (competência(s) já paga(s) ao estabelecimento) que atualizado monetariamente na forma da legislação pertinente perfaz o valor de R$ 11.830,07 (onze mil oitocentos e trinta reais e sete centavos), conforme demonstrativo de débito (0046603468).”
Já a pena de multa foi lastreada no art. 42 da Portaria em comento, que estabelece que “O descumprimento de qualquer das regras estabelecidas no presente instrumento ensejará a aplicação de multa de até 10% (dez por cento), calculada sobre o montante das vendas efetuadas no âmbito do PFPB, referente aos últimos 3 (três) meses completos das autorizações consolidadas, e/ou bloqueio da conexão com os Sistemas DATASUS, por um prazo de 3 (três) a 6 (seis) meses. (Origem: PRT MS/GM 111/2016, Art. 42)”.
Vale destacar que todos os valores devidos foram corretamente abatidos do pagamento devido à empresa que fora suspenso no início do procedimento (art. 42, §3º da Portaria).
Não há ilegalidade nas sanções aplicadas com base em Portaria e não em lei em sentido formal, pois a Portaria em tela decorre de competência expressa no art. 87, §1º, II da Constituição Federal, da Lei nº 10.858, de 13 de abril de 2004 e do Decreto nº 5.090, de 20 de maio de 2004, cujo art. 5o determina que cabe ao Ministério da Saúde expedir normas complementares à implantação do Programa Farmácia Popular.
Ademais, o art. 39 da Portaria apenas destaca que as sanções decorrentes do procedimento em tela não prejudicam eventual imposição de penalidades do art. 87 da Lei nº 8.666/93, não estabelecendo a sua observância obrigatória, como faz crer os Apelantes.
Também há qualquer ilegalidade no fato de ter sido o procedimento baseado em uma denúncia anônima pois, como vastamente destacado acima, a empresa foi diversas vezes notificada para esclarecimentos e oferecimento de defesa e apresentação de documentos, mantendo-se inerte em toas as oportunidades.
Não se vislumbra também a alega demora excessiva na conclusão do processo administrativo, que se iniciou em 24/07/2024 sendo concluído 24/03/2025, valendo destacar que a notificação da Apelante foi reiterada por duas ocasiões, sem qualquer resposta, além de não ter a demandante não se desincumbido de seu ônus de comprovar que o feito administrativo foi paralisado de forma desarrazoada pelo ente público.
Em suma, o procedimento administrativo e as penalidades dele decorrentes foram válidas, não se vislumbrando qualquer nulidade ou ilegalidade apontada pelos Apelantes, devendo, portanto, ser mantido o indeferimento dos pedidos autorais.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Apelação. Honorários advocatícios majorados em 1% do valor fixado em sentença, perfazendo o total de 11%.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002755038v5 e do código CRC 071c8184.
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Data e Hora: 19/03/2026, às 17:18:40