Apelação/Remessa Necessária Nº 5076303-24.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pela UNIÃO FEDERAL.
A apelante combate a sentença que julgou procedente o pedido e concedeu a segurança pleiteada pelo espólio de M. D. V., representado por CARMEN LUIS DE GIACOMO LEVY (Evento 28).
Foi acolhido o pedido subsidiário, de modo a determinar que a União proceda ao recálculo do valor da multa de transferência do imóvel sob regime de aforamento, prevista no art. 116 do Decreto-lei n. 9.760/46, para incidir uma única vez o percentual de 0,50% do valor do terreno.
Na petição inicial, ajuizada em julho de 2025, o impetrante narra que adquiriu o imóvel objeto do RIP n. 6001.0030371-27, em maio de 2019, situado à Av. Epitácio Pessoa, n. 2.664, apartamento 203, bloco 1, Lagoa, nesta Cidade, em regime de aforamento, tendo recolhido o laudêmio de R$ 55.466,81, e expedida a Certidão de Autorização de Transferência – CAT onerosa; que, de posse da escritura de compra e venda, efetuou o registro e comunicou, espontaneamente, à Secretaria de Patrimônio da União (SPU), para que lhe fossem transferidas as obrigações enfiteuticas; que, por não ter cumprido o prazo de 60 dias, foi aplicada a multa de R$ 345.280,89, o que caracteriza cobrança desproporcional e verdadeiro confisco, além de desconsiderar a denúncia espontânea, antes de qualquer procedimento administrativo, que deveria afastar a cobrança de multa, como previsto no art. 138 do CTN; que a multa é prevista para descumprimento de uma única obrigação (comunicar em 60 dias), e deveria estar sujeita apenas a correção monetária e juros, mas não incidir 60 vezes seguidas, como veio a ocorrer; que a sanção prevista no art. 116 do Decreto-lei n. 9.760/46 não observa os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade, pois não é necessária ao cumprimento da finalidade legal, isto é, a atualização dos cadastros, e bastaria que os cartórios de registro imobiliário comunicassem à SPU acerca das transferências, medida mais simples e adequada; que a sanção correspondente a 30% do valor do imóvel é desproporcional, e a finalidade da norma foi cumprida, sem qualquer prejuízo à União. Daí os pedidos de que seja afastada por completo a multa ou, se for o caso, determinada sua incidência uma só vez, afastada a progressão pelo tempo de atraso.
Foi efetuado o depósito integral do valor da multa (Evento 1, ANEXOS7/8).
Ao final sobreveio a sentença de procedência, que considerou a comunicação espontânea da transferência, antes de qualquer cobrança, e a desproporcionalidade da multa cobrada.
Em seu recurso, a União sustenta que não há direito líquido e certo do impetrante; que não se aplica a denúncia espontânea do direito tributário a receita patrimonial, regulada por normas específicas; que o STJ já decidiu nessa linha no tema n. 1.142, ao afirmar que a Lei n. 9.636/98 regula toda a matéria de decadência e prescrição das receitas patrimoniais não tributárias da União; que os demais Tribunais Regionais Federais seguem a mesma linha; que também o STJ tem entendimento de que não se aplica o benefício da denúncia espontânea nos casos de descumprimento de obrigações acessórias autônomas, nos quais se enquadra a prestação de informações após o prazo legal, como é o caso; que o imóvel está sob regime de aforamento, e incide o art. 116 do Decreto-lei n. 9.760/46, que dispõe claramente sobre a incidência da multa de 0,50% por mês ou fração; que o Judiciário somente poderia afastar a letra da norma mediante robusta fundamentação sobre sua incompatibilidade com a Constituição Federal, o que não se verifica; que a progressividade da multa tem por objetivo justamente assegurar a comunicação da transferência o mais rápido possível, com evidente intuito educativo e repressivo, o que perde totalmente o sentido ao fazer incidir a multa uma só vez, e retiraria qualquer incentivo ao cumprimento tempestivo da obrigação; que a União não tem o dom da onisciência e seus cadastros não podem permanecer desatualizados indefinidamente e sem qualquer consequência para os adquirentes omissos; que a transferências das obrigações enfiteuticas constitui medida essencial e não mera formalidade; que a multa, correspondente a 6% por ano de atraso, não se mostra excessiva ou desproporcional, e não cabe ao Judiciário atuar como legislador positivo (Evento 42).
Em suas contrarrazões, o espólio impetrante reitera os termos da inicial e destaca que a multa de R$ 345.280,89, correspondente a 30% do valor do imóvel, é claramente desproporcional; que nada obsta a equiparação da presente situação ao instituto da denúncia espontânea, pois o adquirente comunicou a União da transferência antes de qualquer procedimento administrativo de cobrança, e tal entendimento está de acordo com a jurisprudência deste Tribunal; que o objetivo da norma foi cumprido, ou seja, atualizado o cadastro da SPU, e todas as obrigações enfiteuticas do imóvel estão em dia, inclusive o foro, sem qualquer prejuízo à União; que a Constituição Federal proíbe a cobrança de tributos com efeito de confisco (art. 150, IV), que dirá uma mera multa administrativa, multiplicada por 60 vezes; que não pode haver 60 multas idênticas pelo descumprimento de uma única obrigação; que a sentença, portanto, não merece reparo (Evento 49).
Nesta Corte, o Ministério Público Federal eximiu-se de oficiar e apenas repetiu a sua tradicional alegação de falta de interesse (Evento 04).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
O apelo e a remessa necessária não merecem provimento.
A sentença deve ser mantida por seus próprios fundamentos, que passam a integrar o presente voto, independentemente de transcrição, e pelas razões que se seguem.
A hipótese é de cobrança de multa administrativa, relativa ao não cumprimento pelo adquirente do prazo de 60 dias para a comunicação à SPU sobre a transferência do domínio útil do bem, nos termos do art. 116 do DL 9.760/46, in verbis:
Art. 116. Efetuada a transação e transcrito o título no Registro de Imóveis, o adquirente, exibindo os documentos comprobatórios, deverá requerer, no prazo de 60 (sessenta) dias, que para o seu nome se transfiram as obrigações enfitêuticas.
§ 1º A transferência das obrigações será feita mediante averbação, no órgão local do S.P.U., do título de aquisição devidamente transcrito no Registro de Imóveis, ou, em caso de transmissão parcial do terreno, mediante têrmo.
§ 2o O adquirente estará sujeito à multa de 0,50% (cinquenta centésimos por cento), por mês ou fração, sobre o valor do terreno, caso não requeira a transferência no prazo estabelecido no caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 3o Para fatos geradores anteriores a 22 de dezembro de 2016, a cobrança da multa de que trata o § 2o deste artigo será efetuada de forma proporcional, regulamentada por intermédio de ato específico da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
A redação anterior era a seguinte:
“Art. 116. Efetuada a transação e transcrito o título no Registro de Imóveis, o adquirente, exibindo os documentos comprobatórios, deverá requerer, no prazo de 60 (sessenta) dias, que para o seu nome se transfiram as obrigações enfitêuticas.
§ 1º A transferência das obrigações será feita mediante averbação, no órgão local do S.P.U., do título de aquisição devidamente transcrito no Registro de Imóveis, ou, em caso de transmissão parcial do terreno, mediante têrmo.
§ 2º O adquirente ficará sujeito à multa 0,05% (cinco centésimos por cento), por mês ou fração, sôbre o valor do terreno e benfeitorias nele existentes, se não requerer a transferência dentro do prazo estipulado no presente artigo.”
Sobre o tema, a jurisprudência é pacífica quanto à incidência da multa, uma vez configurado o atraso na comunicação da transferência à SPU, como se vê dos excertos a seguir:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TERRENO DE MARINHA. TRANSFERÊNCIA DE IMÓVEL SOB REGIME DE OCUPAÇÃO. OBRIGAÇÃO DO ADQUIRENTE DE REQUERER À SPU A ALTERAÇÃO DOS REGISTROS CADASTRAIS. PRAZO DE SESSENTA DIAS NÃO OBSERVADO. EXEGESE DO § 4º DO ART. 3º DO DECRETO-LEI N. 2.398/87 (INCLUÍDO PELA LEI N. 9.636, DE 1998). OBRIGAÇÃO ACESSÓRIA AUTÔNOMA. MULTA MORATÓRIA. CABIMENTO.
1. No caso concreto, ajuizou-se pretensão visando suspender a exigibilidade do pagamento de multa por atraso na transferência de imóvel sob o regime de ocupação, porque o laudêmio sobre o mesmo imóvel foi declarado inexigível em sentença transitada em julgado.
2. Da exegese do § 4º do art. 3º do Decreto-Lei n. 2.398/87 (incluído pela Lei n. 9.636, de 1998), depreende-se que a obrigação imputada ao adquirente, qual seja, a de "requerer ao órgão local da SPU, no prazo máximo de sessenta dias, que providencie a transferência dos registros cadastrais para o seu nome", não possui como fato gerador o pagamento do laudêmio. Em verdade, a multa decorre, como expressamente prevê o texto legal, da não observância de uma formalidade, o que revela o caráter autônomo da obrigação acessória em relação à principal.
3. A orientação jurisprudencial deste Superior Tribunal assevera que "a obrigação acessória possui caráter autônomo em relação à principal, pois mesmo não existindo obrigação principal a ser adimplida, pode haver obrigação acessória a ser cumprida, no interesse da arrecadação ou da fiscalização de tributos" (EDcl no REsp 1.384.832/RN, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24/3/2014), concepção perfeitamente aplicável à multa administrativa em tela.
4. Recurso especial provido para julgar improcedente a pretensão inicial.
(STJ, REsp n. 1.400.057/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 7/12/2021, DJe de 10/12/2021.)
APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AFORAMENTO. TAXA DE OCUPAÇÃO. TERRENO DE MARINHA. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL A TERCEIRO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DESCUMPRIMENTO DE DEVER LEGAL DE COMUNICAR A TRANSFERÊNCIA DE TITULARIDADE DO IMÓVEL À SPU. PROCESSO ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DE DEFESA. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. QUITAÇÃO E PARCELAMENTO DE CDA. BENEFÍCIO DA GRATUIDADE DE JUSTIÇA. DESPROVIMENTO.
1. Cuida-se de embargos à execução fiscal opostos pelo executado, por meio dos quais ele postulou a extinção do processo de execução fiscal, tombada sob o nº 0002990-13.2014.4.02.5001, proposta pela embargada em face do embargante, com a consequente desconstituição das Certidões de Dívida Ativa (CDAs) a seguir descritas: 72.6.14.000909-21 e 72.6.14.000910-65, atinentes a débitos originários de taxas de ocupação e aforamento não quitados dos exercícios de 2001, 2002, 2003, 2004 e 2005, 2009, 2010, 2011 e 2012, incidentes sobre o imóvel objeto da demanda.
2. Nos termos do art. 99, § 2º, do CPC/2015, indefere-se o pleito de concessão do benefício da gratuidade da justiça ao embargante, porque ele não comprovou nos autos que não detém recursos suficientes, para o pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios, sem comprometimento do seu sustento e da sua família.
3. No plano normativo, o adquirente sempre teve o dever de comunicar à SPU, no prazo legal, a transmissão de imóvel objeto de ocupação, sob pena de, em caso de descumprimento, ser-lhe imputado multa, consoante rezam o art. 116, caput e § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5.9.1946 e o art. 3º, §§ 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21.12.1987, ao passo que o alienante, por assumir obrigação pessoal, conserva a responsabilidade pelo pagamento das taxas de ocupação, se se omitir em tal comunicação. Recentemente, a Lei nº 13.465, de 11.7.2017, acrescentou o art. 115-A ao referido Decreto e reafirmou, de forma clara, a responsabilidade do alienante pelos débitos incidentes sobre o imóvel.
4. Por força do art. 116, caput e § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46 e do art. 3º, §§ 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 2.398/87, constitui dever legal, de caráter indeclinável, do alienante, sempre cientificar à SPU, no prazo assinado na legislação de regência, sobre a transmissão de imóvel objeto de ocupação por negócio jurídico hábil a tal desiderato, sob pena de, em caso de omissão, sujeitar-se ele à responsabilização pelos débitos incidentes sobre tal bem imobiliário, até a sua efetiva comunicação da operação àquele órgão federal.
5. É forçoso reconhecer que, na espécie, compete ao embargante a responsabilidade pela obrigação exequenda, diante da sua omissão em comunicar à SPU, no tempo e modo adequado, a transferência de titularidade do imóvel em comento, como por ele mesmo assumido, nos termos da legislação de regência da matéria (art. 116, caput e § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46 e do art. 3º, §§ 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 2.398/87), não havendo que se falar, pois, em ilegitimidade do embargante para figurar no polo passivo do 1 feito executório. [...]
11. Apelação conhecida e desprovida.
(TRF2, AC 0016010-66.2017.4.02.5001, 6ª TURMA ESPECIALIZADA, Data de disponibilização 21/05/2020, Relator GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA).
Como se disse no precedente adotado pela sentença, não obstante a previsão legal, cabe a óbvia interpretação que se coadune com os fins almejados tanto pelo legislador, quando de sua elaboração, quanto pela própria Constituição Federal.
Nesse sentido, o objetivo da multa é estimular a comunicação sobre o efetivo registro da escritura pública, possibilitando a alteração dos registros cadastrais do imóvel e prevenindo quaisquer erros e confusões que possam ser gerados em posteriores cobranças, pela União, de valores relativos ao bem (como por exemplo, a cobrança do foro anual), relacionados ao seu sujeito passivo.
Isto porque, em geral, ainda que haja o pagamento do laudêmio pelo adquirente, isso não significa que este será o legitimado para responder por futuras cobranças: os contratantes podem desistir de realizar a transferência do bem, remanescendo o antigo enfiteuta como responsável pelo pagamento das obrigações pecuniárias incidentes sobre o imóvel.
No caso concreto, a escritura de compra e venda foi lavrada em 02 de maio de 2019 (Evento 1, ANEXO4), e registrada em setembro de 2019 (Evento 1, ANEO5), com recolhimento do laudêmio de R$ 55.466,81, em abril daquele ano, e expressa menção à Certidão Autorizativa de Transferência (CAT) n.º 004013890-90, RIP n.º 6001.0003371-27.
Consta, ainda, a certidão negativa de débitos patrimoniais relativos ao imóvel (Evento 1, ANEXO6) e a discriminação dos valores dos foros anuais pagos (ANEXO8).
Não consta dos autos o comprovante da comunicação da venda à SPU, nem informações sobre a cobrança da multa, pois a autoridade coatora não apresentou suas informações. Consta apenas o DARF respectivo, emitido em maio de 2025, no valor de R$ 345.280,89, com o número do RIP do imóvel (Evento 1, ANEXO7).
Por conseguinte, ainda que tardiamente, houve a referida comunicação à SPU, sem qualquer notícia de que tenha havido problema anterior, ou necessidade de cobrança de valor, referente ao imóvel antes dessa data.
Dessa forma, o fim almejado pela norma legal não foi, em nenhum momento, frustrado, já que não houve qualquer prejuízo sofrido pela União no que se refere ao auferimento de suas receitas, estando o ente, a partir de então, devidamente ciente acerca da transferência do domínio útil do bem.
Nessa linha, aplica-se a mesma lógica do instituto da denúncia espontânea, previsto no art. 138 do Código Tributário Nacional. Embora a hipótese aqui seja de multa administrativa, ao passo que o dispositivo mencionado se refere às multas decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias tributárias, o objetivo visado é o mesmo: estimular o cumprimento espontâneo da obrigação, evitando prejuízos ao ente público.
Ademais, importa ressaltar que, no caso, foi oportunamente obtida a certidão autorizativa da SPU (art. 3º, § 2º, do Decreto-lei n.º 2.398/87, com redação dada pela Lei n.º 9.636/98), sem a qual não poderia ser lavrado o registro imobiliário e foi recolhido o laudêmio incidente sobre a operação, restando apenas o cumprimento da “obrigação acessória”, de comunicação formal à SPU de que a transferência foi levada a termo.
Todavia, não é o caso de se afastar totalmente a penalidade aplicada, como queria o impetrante, isentando-o de qualquer consequência prática pelo atraso no cumprimento de sua obrigação como adquirente do terreno de marinha.
Dessa forma, aplicando-se analogicamente o instituto da denúncia espontânea, diante do cumprimento espontâneo do devedor, antes de qualquer procedimento de cobrança pela Administração, a multa deve ser aplicada apenas uma vez, no percentual fixado no art. 116, §§ 2º e 3º, do DL 9.760/46, vigente à época, evitando-se, assim, o cálculo da multa em progressão, de acordo com o tempo do atraso.
Tal como determinado na sentença ora examinada.
Afinal, o atraso, em certa medida, não é apenas do adquirente, mas também pode ser imputado à própria SPU, que já fora comunicada da intenção de transferência dos direitos sobre o imóvel, e certamente já deveria ter contabilizado o recolhimento do laudêmio incidente sobre a operação, mas, mesmo após o decurso de anos, nada fez para diligenciar na gestão do patrimônio público, contentando-se com o contínuo recolhimento dos valores anuais. O que demonstra que o interesse é sempre arrecadatório, não se sustentando a tese de que os cadastros da SPU não podem ficar desatualizados, sem prejuízo a quem quer que seja.
Noutras palavras, se a Administração tivesse agido antes de ter sido formalmente comunicada, aí sim caberia a multa progressiva.
No caso, o cálculo progressivo da multa, quando a própria SPU não agiu antes, poderia levar a valor superior ao próprio laudêmio incidente sobre a transferência (como aqui ocorreu), ou quiçá do próprio imóvel, o que evidentemente foge à finalidade da multa e da obrigação a ela correlata, de mera atualização cadastral, e estimularia a inércia do Poder Público (em suma, leva ao absurdo).
Em síntese, ninguém, nem o Poder Público, pode ser recompensado pela própria inércia, em detrimento de outrem. Qualquer execução deve ser feita do modo menos gravoso ao devedor (cf. art. 620 do CPC) e, em termos internacionais, nas relações jurídicas entre duas partes, fala-se do dever de mitigar o ônus imposto à contraparte (duty to mitigate the loss).
Vale dizer, não pode o cálculo progressivo dar a partida quando o que se vê é a inércia da administração e, de outro lado, a parte agiu espontaneamente, sem gerar qualquer prejuízo ao Poder Público.
E, como fez a sentença, não é viável escoimar de todo a sanção, pois isto também quebraria o objetivo da lei, e nem a aplicação analógica do art. 138 do CTN leva a suprimir toda a consequência do evento.
Nesse sentido, além do precedente citado na sentença, assim tem decidido este Tribunal:
ADMINISTRATIVO. COMUNICAÇÃO TARDIA DE TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO ÚTIL DE TERRENO DE MARINHA. MULTA DO ART. 116, § 2º, DL 9.760/46. "DENÚNCIA ESPONTÂNEA". INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. POSSIBILIDADE.
O objetivo da multa prevista no art. 116, § 2º, do Decreto-lei n.º 9.760/46 é levar à SPU a comunicação da transferência de direitos sobre terrenos de marinha e a respectiva averbação no registro imobiliário. Quando, apesar de tardia, ocorre a comunicação espontânea da transferência à SPU, antes de qualquer cobrança, aplicável analogicamente o disposto no art. 138 do CTN, afastando-se a incidência progressiva da multa, que deve incidir apenas uma vez, evitando-se que atinja valor sem lógica e com subversão da finalidade para a qual a sanção foi criada, com prêmio à inércia do Poder Público. Apelação da União parcialmente provida.
(TRF2, Apelação Cível, 5032637-80.2019.4.02.5101, Rel. GUILHERME COUTO DE CASTRO, 6a. TURMA ESPECIALIZADA, Rel. do Acordao - GUILHERME COUTO DE CASTRO, julgado em 17/05/2021, DJe 24/05/2021 17:19:11).
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PROCESSO CIVIL. VÍCIOS ENUMERADOS NO ART. 1.022 DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. SPU. IMPOSIÇÃO DE MULTA. DENÚNCIA ESPONTÂNEA E AUSÊNCIA DE PREJUÍZO PARA UNIÃO. CÁLCULO DA SANÇÃO EM PARCELA ÚNICA. TERMO INICIAL. CIÊNCIA DA TRANSFERÊNCIA. OMISSÃO SANADA.
1. Embargos de declaração opostos em face de acórdão que, por unanimidade, dá provimento aos embargos de declaração opostos pela embargada, com efeitos infringentes, apenas para determinar que a multa seja aplicada de forma fixa, calculada na data em que a União tomou ciência da transferência, afastando-se a progressão pelo tempo de atraso na comunicação. As embargantes sustentam, em resumo, que há omissão e contradição, uma vez que: (i) o acórdão reconheceu que a parte não realizou a comunicação devida, mas, em consequência, não aplicou as determinações legais de aplicação progressiva da multa; (ii) comunicação da transferência à SPU constitui elemento essencial para legitimar a transferência das obrigações patrimoniais.
2. Não há omissão ou contradição no acórdão. Observa-se no caso que o ente federal alega contradição, sem especificar qual trecho do acórdão recorrido seria supostamente contraditório. Além disso, o ente se insurge contra a aplicação progressiva da multa, mas toda a sua fundamentação é baseada na legalidade da cobrança efetuada pela SPU. Tal questão já se encontra incontroversa no julgado, eis que ambos os acórdãos anteriores reconheceram expressamente a legalidade da cobrança efetuada pela SPU quando não há comunicação no prazo legal.
3. Nota-se que, no referido julgado, asseverou-se que a jurisprudência firmada pelo Superior Tribunal de Justiça- STJ foi estabelecida no sentido de que a obrigação de comunicar a SPU não se trata de mera formalidade, sendo medida necessária, uma vez que produz efeitos jurídicos relevantes, já que a União é a proprietária do terreno de marinha (artigo 1º, "a", d o Decreto-lei n. 9.760/46) e, nessa qualidade, deverá estar sempre a par e consentir com a utilização de bem que lhe pertence. Pontuou-se que a referida multa não se confunde com a receita patrimonial objeto do laudêmio, uma vez que configura penalidade administrativa pecuniária que incide quando o adquirente extrapola o prazo de 60 (sessenta) para cumprir a obrigação legal prevista §4o do art. 3o do Decreto-lei no 2.398/1987.
4. Por outro lado, no que se refere especificamente sobre o critério da base de cálculo da multa, o acórdão pontuou que, uma vez havendo a comunicação espontânea do adquirente do domínio útil, deveria ser aplicada a multa de forma fixa, calculada na data em que a União tomou ciência da transferência, afastando-se a progressão pelo tempo de atraso na comunicação.
5. No referido julgado, mencionou-se diversos precedentes desta Corte Regional no mesmo sentido. Precedentes TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5001134-02.2023.4.02.5101, Rel. Des. Fed. ALCIDES MARTINS, DJF2R 18.7.2023; TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 5032637-80.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJF2R 17.5.2021; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5095437-47.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 12.5.2021; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5093733-96.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, julgado em 9.3.2021; TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 012122-90.2011.4.02.5101, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJe 29.1.2013.
6. Sob esse prisma, observa-se que o acórdão se baseia em duas premissas completamente conciliáveis entre si: (i) a ausência de comunicação no prazo legal enseja a obrigação de pagamento da multa, conforme previsto nas normas em comento; (ii) a base de cálculo da multa é fixa quando configurada a denúncia espontânea, que ocorre quando o devedor, antes que a Administração Pública instaure contra ele qualquer procedimento administrativo, confessa e comunica de forma espontânea sobre a transação envolvendo o domínio útil.
7. Por esse motivo, o acórdão consignou que assistia razão à embargante quanto à denúncia espontânea, na medida em que a jurisprudência deste Tribunal Regional é no sentido de conferir interpretação teleológica às normas do art. 116, caput e § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, para "reconhecer que o real objetivo da multa em questão é estimular a comunicação sobre o efetivo registro da escritura pública, possibilitando a alteração dos registros cadastrais do imóvel e prevenindo quaisquer erros e confusões que possam ser gerados em posteriores cobranças, pela União, de valores relativos ao bem (como por exemplo, a cobrança do foro anual), relacionados ao seu sujeito passivo". Logo, uma vez havendo a comunicação espontânea do adquirente do domínio útil, seria aplicada a multa de forma fixa, calculada na data em que a União tomou ciência da transferência, afastando-se a progressão pelo tempo de atraso na comunicação.
8. A ausência de prejuízo mencionada no acórdão se refere à relação de troca entre custo de conformidade e custo administrativo a atrair caracterização da denúncia espontânea, ou seja, a comunicação espontânea evita que a Administração Pública tenha que arcar com o ônus do tempo e financeiro de perseguir o seu crédito devido (no caso a multa), eis que a irregularidade será declarada de forma espontânea pela parte, ao passo que o devedor estará atendendo as conformidades legais, atingindo as finalidades da denúncia espontânea.
9. Ressalta-se que o custo de conformidade e o custo administrativo são considerados relevantes para configuração da denúncia espontânea consoante jurisprudência do STJ, configurando-se a denúncia espontânea quando se vislumbra adequação e relação de troca entre os referidos custos. Precedente: STJ, 2ª Turma, REsp 1310461, Rel. Min. OG FERNANDES, DJE 5.12.2017.
10. Na hipótese dos autos, verificou-se a relação de troca diante da comunicação prévia por parte da embargada, antes que fosse adotada qualquer providência pela Administração Pública.
[...]14. Embargos de declaração não providos.
(TRF2, Apelação/Remessa Necessária, 5119799-74.2023.4.02.5101, Rel. RICARDO PERLINGEIRO, 5ª TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 04/08/2025, DJe 14/08/2025 15:04:57)
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO ÚTIL DE TERRENO DE MARINHA. ATRASO NA COMUNICAÇÃO À SPU. MULTA PREVISTA NO ART. 116, § 2º, DO DECRETO-LEI Nº 9.760/46. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO FIXA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta por ROGÉRIO DE OLIVEIRA COELHO contra sentença que julgou improcedente pedido de declaração de insubsistência da multa inscrita em dívida ativa sob o nº 70.6.23.052521-41, aplicada pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU), em razão do atraso na comunicação da transferência do domínio útil do imóvel RIP nº 6001.0114572-02. O juízo de origem reconheceu a legalidade da cobrança e condenou o autor ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a multa aplicada pela SPU por atraso na comunicação da transferência do domínio útil; e (ii) estabelecer se a forma de cálculo da multa deve observar a progressividade prevista no art. 116, § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, ou se deve ser aplicada de maneira fixa, à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A multa prevista no art. 116, § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, que se aplica ao caso concreto já com a alteração promovida pela Lei nº 13.465/2017, tem fundamento legal e natureza autônoma, sendo válida sua imposição pela Administração quando não observada a obrigação acessória de comunicar à SPU, no prazo de 60 dias, a transferência do domínio útil do imóvel.
4. A jurisprudência do STJ reconhece o caráter autônomo da obrigação acessória de comunicação da transferência, ainda que não haja inadimplemento da obrigação principal, como o pagamento do laudêmio.
5. Todavia, a aplicação progressiva da multa com base no tempo de atraso pode levar a sanções desproporcionais, em especial quando não há prejuízo à União e a comunicação é realizada espontaneamente antes de qualquer procedimento fiscalizatório ou punitivo por parte da Administração.
6. Em observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, é admissível a aplicação analógica do instituto da denúncia espontânea, previsto no art. 138 do CTN, para limitar a multa ao percentual fixo de 0,50% sobre o valor do terreno e benfeitorias cadastradas na SPU.
7. No caso concreto, embora o apelante tenha realizado a comunicação com atraso, a finalidade da norma foi atendida, pois a SPU passou a ter ciência da transação sem prejuízo à arrecadação ou à fiscalização do patrimônio público.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação parcialmente provida.
Tese de julgamento:
1. A multa prevista no art. 116, § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46 é legítima e possui natureza autônoma, sendo devida em caso de atraso na comunicação da transferência de domínio útil de terreno de marinha à SPU.
2. A progressividade da multa por tempo de inadimplemento deve ser afastada quando a comunicação for realizada de forma espontânea e a finalidade da norma estiver preservada, devendo a penalidade incidir uma única vez, no percentual fixado em lei.
3. A aplicação da multa em parcela única atende aos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da função pedagógica da sanção administrativa.
Dispositivos relevantes citados: Decreto-Lei nº 9.760/1946, art. 116, § 2º; Código Tributário Nacional, art. 138.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.400.057/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 07.12.2021, DJe 10.12.2021; STJ, REsp nº 1.646.553/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 29.11.2017; TRF2, Apelação nº 5080133-71.2020.4.02.5101/RJ, 5ª Turma Especializada, Rel. Des. Aluísio G. C. Mendes, j. 08.03.2022.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação, com a redução da multa aplicada para 0,50% (cinquenta centésimos por cento) do valor do terreno e benfeitorias existentes indicados nos cadastros da SPU, nos termos da fundamentação supra, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2, Apelação Cível, 5039907-82.2024.4.02.5101, Rel. GUILHERME BOLLORINI PEREIRA , 5ª TURMA ESPECIALIZADA, Rel. do Acordao - GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, julgado em 16/07/2025, DJe 17/07/2025 17:39:23)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. AQUISIÇÃO DE IMÓVEL SOB REGIME DE OCUPAÇÃO. TRANSFERÊNCIA DAS OBRIGAÇÕES ENFITÊUTICAS PARA O NOME DO ADQUIRENTE. COMUNICAÇÃO À SPU. PRAZO LEGAL DE SESSENTA DIAS NÃO OBSERVADO. ARTIGO 116, §2º DO DECRETO-LEI 9.760/46. MULTA ADMINISTRATIVA. CÁLCULO EM PARCELA ÚNICA. POSSIBILIDADE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
1. Trata-se apelação interposta por CARLOS ALBERTO MOTTA VINHA FERNANDES FILHO em face da sentença que, proferida nos autos do mandado de segurança impetrado pelo ora apelante contra ato do SUPERINTENDENTE REGIONAL DA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, julgou improcedente o pedido e denegou a segurança que consistia no reconhecimento do direito "à denúncia espontânea para que seja aplicada a multa única, afastando o § 2º do art. 116 do Decreto lei nº 9.760/46; com o consequente levantamento por parte da Impetrante do valor remanescente depositado nos autos".
2. O cerne da controvérsia cinge-se à análise da multa aplicada pelo descumprimento da obrigação de informar à Superintendência de Patrimônio da União - SPU, no prazo de 60 (sessenta) dias, a aquisição da titularidade do imóvel situado Av. Jornalista Tim Lopes, nº 255, bloco 09, apto. 602, Barra da Tijuca, Rio de Janeiro - RJ, CEP 22640-105, foreiro ao domínio da União e inscrito sob o RIP nº 6001011458438, em regime de ocupação.
3. O débito cobrado é R$ 90.531,66 . Entende o impetrante que a obrigação devida é R$ 1.150,00, que corresponde a 0.05% do valor do imóvel constante da certidão de ônus reais (R$ 2.300.000,00).
4. O Decreto-lei nº 9.760/46, em seu artigo 116, estipula ser obrigação do adquirente do imóvel a comunicação da compra, para que se transfiram as obrigações enfitêuticas ao seu nome. Vejamos a redação em vigor na data do descumprimento da obrigação:"Art. 116. Efetuada a transação e transcrito o título no Registro de Imóveis, o adquirente, exibindo os documentos comprobatórios, deverá requerer, no prazo de 60 (sessenta) dias, que para o seu nome se transfiram as obrigações enfitêuticas. § 1º A transferência das obrigações será feita mediante averbação, no órgão local do S.P.U., do título de aquisição devidamente transcrito no Registro de Imóveis, ou, em caso de transmissão parcial do terreno, mediante têrmo. § 2o O adquirente estará sujeito à multa de 0,50% (cinquenta centésimos por cento), por mês ou fração, sobre o valor do terreno, caso não requeira a transferência no prazo estabelecido no caput deste artigo (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)".
5. Insta esclarecer que a multa por ausência de comunicação da transferência prevista no § 5º do artigo 3º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 incidia à razão de 0,05% (cinco centésimos por cento), por mês ou fração e, a partir da Medida Provisória nº 759, de 2016, convertida na Lei 13.465, de 2017, referida multa passou a ser calculada no percentual de 0,50% (cinquenta centésimos por cento).
6. Na hipótese, o registro da transação da compra e venda do imóvel ocorreu em 23/03/2018, no entanto o impetrante só solicitou a transferência das obrigações enfitêuticas para o seu nome muito depois do prazo estabelecido pela lei, em 21 de setembro de 2022, o que justifica a incidência da multa devido ao atraso no cumprimento de sua obrigação junto à SPU como adquirente do terreno de marinha.
7. A multa em questão foi calculada com base na data de 21/09/2022, que foi o momento em que a União teve conhecimento da transferência. De acordo com os termos estabelecidos, o apelante tinha como termo final a data de 22/05/2018, que corresponde a 60 dias após o registro do negócio jurídico, para comunicar oficialmente a transação à Administração.
8. Nesse contexto, ainda que tardiamente, houve a referida comunicação da transferência à SPU. Insta destacar que o objetivo da norma, em nenhum momento, foi frustrado, uma vez que a União não sofreu qualquer prejuízo no que se refere ao auferimento de suas receitas, estando o ente federativo, a partir de então, devidamente ciente acerca da transferência do domínio útil do bem, sendo possível aplicar, no presente caso, a mesma lógica de que o apelante cumpriu espontaneamente sua obrigação.
9. Diante disso, é apropriado adotar o entendimento de que a multa deve ser aplicada em parcela única, calculada no momento em Administração tomou ciência da transação em setembro de 2022, e não ser considerada a progressão de seu valor pelo tempo de atraso. Todavia, o percentual adequado a ser aplicado é de 0.50%, e não de 0,05% como quer o impetrante, conforme disposto no §2o do art. 116 do DL n. 9.760/46, com redação vigente à época dos fatos que originaram a cobrança. Precedente desta Corte: (AC 5093733-96.2019.4.02.5101, Relator Des. Fed. ALUISIO GONCALVES DE CASTRO MENDES, 5a. Turma Especializada, julgado em 09 de março de 2021).
10. Apelação do impetrante parcialmente provida para, reformando a sentença, julgar parcialmente procedente o pedido, concedendo a segurança para que a multa em questão seja aplicada em parcela única, sem a progressão temporal, no percentual 0,50%.
(TRF2 , Apelação Cível, 5001134-02.2023.4.02.5101, Rel. ALCIDES MARTINS RIBEIRO FILHO, Assessoria de Recursos, Rel. do Acordao - ALCIDES MARTINS, julgado em 18/07/2023, DJe 20/07/2023 18:05:42)
De outro lado, não sendo possível indicar de imediato o valor da multa devida, pois depende do valor do terreno, calculado pela SPU, correta a determinação de que caberá à União proceder ao cálculo do percentual indicado, apenas uma vez, para efetuar a cobrança respectiva.
Voto por negar provimento à remessa necessária e à apelação da União. Sem honorários (art. 25 da Lei n. 12.016/2009).
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002773691v3 e do código CRC c993ea7d.
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