Apelação Cível Nº 5036202-76.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por Drogaria Gente Boa Ltda. contra sentença do evento 40 – 1º grau que, nos autos da ação ordinária ajuizada em face da União, julgou improcedente o pedido objetivando seu cadastramento e credenciamento no Programa Farmácia Popular.
A autora foi condenada ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, I, CPC.
Em suas razões do evento 56 – 1º grau, a apelante sustenta, em síntese a nulidade por negativa de prestação jurisdicional diante da fundamentação insuficiente; a existência de direito ao credenciamento; violação a princípios como isonomia, livre iniciativa e livre concorrência; tratamento favorecido a micro e pequenas empresas.
Afirma ainda que a superveniência de edital de convocação (com regras territoriais/quantitativas) evidenciaria ilegalidade do modelo e reforçaria seu direito.
Contrarrazões da UNIÃO no evento 60 – 1º grau, pelo desprovimento da apelação.
O Ministério Público Federal justificou a desnecessidade de sua intervenção na lide (evento 5 - 2º grau).
É o relatório.
VOTO
Inicialmente conheço do recurso diante da presença de seus pressupostos de admissibilidade.
Conforme relatado, a apelante afirma que, objetivando a adesão ao Programa “Aqui Tem Farmácia Popular”, tentou proceder ao seu credenciamento junto à página eletrônica do Ministério da Saúde, ocasião em que constatou que o credenciamento de novas farmácias e drogarias estaria temporariamente suspenso.
Inexiste a alegada negativa de prestação jurisdicional. A sentença apreciou o cerne do litígio, qual seja, a pretensão de credenciamento judicial no PFPB e expôs motivação suficiente, assentando tratar-se de política pública de saúde sujeita a escolhas técnico-administrativas e a limitações operacionais e orçamentárias, com atuação judicial excepcional para correção de ilegalidades.
O dever constitucional e processual de fundamentar não exige o enfrentamento pormenorizado de cada alegação, tampouco a adesão às teses do recorrente. Por isso, a invocação de omissão relativa ao art. 179 da Constituição e ao art. 47 da LC nº 123/2006 não conduz à nulidade, pois o fundamento determinante do julgado foi claramente explicitado e permite o reexame em sede recursal.
O Programa Farmácia Popular do Brasil integra a execução de política pública de saúde, cuja operacionalização envolve desenho normativo próprio, gestão de rede credenciada, regras de habilitação, fluxos de verificação documental, controle de integridade e, sobretudo, planejamento e alocação de recursos públicos.
Nesse contexto, o ingresso de novos estabelecimentos, a forma de expansão, os critérios de cobertura, a oportunidade de abertura de novos chamamentos e o modo de processamento das adesões constituem matéria de gestão administrativa, sujeita a juízos de conveniência e oportunidade dentro dos limites legais.
O ponto central é este: não se extrai do ordenamento um direito subjetivo absoluto ao credenciamento imediato, judicialmente imposto, prescindindo das regras administrativas vigentes e do procedimento próprio do programa.
O controle judicial é possível quando demonstrada ilegalidade objetiva, desvio de finalidade, discriminação arbitrária ou violação manifesta a parâmetros normativos.
No caso dos autos, o que se pretende, em substância, é substituir o gestor público na definição do “como” e “quando” do credenciamento, impondo adesão direta e imediata por decisão judicial. Tal providência excede os limites do controle jurisdicional em matéria de política pública.
A apelante procura afastar a natureza discricionária do tema, mas a moldura permanece: a condução do PFPB envolve decisões de política pública e administração de recursos e controles.
O Judiciário pode e deve reprimir ilegalidades. Porém, não lhe compete substituir a Administração na escolha de critérios técnicos legítimos de expansão, cobertura e organização do programa, sobretudo quando inexiste prova de arbitrariedade manifesta.
Por outro lado, não procede a alegação de violação à livre concorrência e à livre iniciativa. O PFPB não se destina a assegurar ou ampliar mercado ou vendas de determinados agentes econômicos, mas a viabilizar acesso da população a medicamentos em condições definidas pela política pública, logo eventuais reflexos econômicos não convertem o programa em instrumento de competição privada, nem geram direito subjetivo de participação irrestrita.
Tampouco se identifica violação à isonomia no sentido constitucional relevante ao caso: não se trata de discriminação individual arbitrária comprovada, mas de aplicação de regras gerais de política pública e de sua gestão. A invocação genérica de princípios não substitui o ônus de demonstrar, no caso concreto, ilegalidade específica, o que não se verificou.
A apelante invoca dispositivos constitucionais e infraconstitucionais voltados ao incentivo a micro e pequenas empresas. Tais normas consagram diretriz relevante de fomento (v.g., art. 179 da Constituição e legislação correlata), porém não instituem, no caso concreto, comando automático que imponha ao PFPB o credenciamento imediato de qualquer interessado, nem autorizam, por via judicial, a reconfiguração do programa. A diretriz deve ser harmonizada com a finalidade pública da política de saúde, com os princípios da impessoalidade e eficiência e com as regras administrativas de execução, inexistindo demonstração objetiva de ilegalidade específica e determinante.
Além disso, a alegação de que o custo do programa dependeria apenas da demanda de usuários e não do número de estabelecimentos não afasta a conclusão de que a expansão e a gestão do credenciamento envolvem escolhas administrativas complexas. O número de pontos de dispensação pode repercutir em variáveis relevantes à execução da política pública (capacidade de fiscalização e auditoria, custos operacionais, logística, integridade do programa, gestão de riscos e controle de conformidade), não cabendo ao Judiciário substituir o administrador na valoração desses elementos.
Do mesmo modo, a notícia de descredenciamentos em larga escala, por si só, não comprova disponibilidade orçamentária nem gera obrigatoriedade de credenciamento de novos interessados, pois pode decorrer de múltiplas causas (encerramento de atividades, irregularidades, inconsistências cadastrais, descumprimento de obrigações ou revisões internas). Trata-se de inferência genérica, insuficiente para caracterizar ilegalidade concreta apta a justificar intervenção judicial.
Por fim, a invocação do art. 79 da Lei nº 14.133/2021 não conduz, automaticamente, à conclusão de que o PFPB esteja sujeito ao mesmo regime de credenciamento contratual típico, nem impõe universalidade irrestrita. O programa possui disciplina específica e finalidade pública de saúde. Ainda que se empregue a terminologia de “credenciamento”, não se extrai daí direito subjetivo do particular à habilitação judicial direta, sobretudo quando a Administração estabelece regras gerais de gestão e cobertura.
De acordo com a apelante a existência de edital superveniente e portanto, a retomada do procedimento reforçaria sua pretensão. Todavia, a eventual reabertura de fases administrativas ou a edição de regras de convocação apenas restabelece a possibilidade de requerimento na via própria, submetida a requisitos, etapas, critérios de cobertura e limites do programa, sem gerar direito automático ao credenciamento.
Ainda que se considere o Edital nº 1/2025, tal circunstância não conduz ao reconhecimento de direito subjetivo absoluto à habilitação, pois a definição de critérios de cobertura territorial e o dimensionamento da rede credenciada integram a gestão da política pública. Ausente demonstração de arbitrariedade manifesta ou de violação direta e inequívoca ao ordenamento, não cabe ao Judiciário substituir o administrador para impor expansão ou credenciamento direto.
Em situação similar, confiram-se os seguintes julgados:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL. PEDIDO DE CREDENCIAMENTO DE FARMÁCIA PRIVADA. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DO CREDENCIAMENTO POR ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO À ADESÃO IMEDIATA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta por DEJON QTD FARMA EIRELI contra sentença que julgou improcedente pedido para condenar a UNIÃO a emitir o Requerimento e Termo de Adesão (RTA), analisar documentos e credenciar a autora no programa Farmácia Popular do Brasil, fornecendo login e senha para acesso ao sistema. A sentença reconheceu a legalidade da suspensão do credenciamento à época do ajuizamento da ação.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação da sentença; e (ii) estabelecer se a parte autora detém direito subjetivo ao credenciamento imediato no Programa Farmácia Popular, independentemente das regras administrativas vigentes e da discricionariedade do Poder Executivo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A sentença apresenta fundamentação clara, enfrentando todos os pontos relevantes da controvérsia, conforme os arts. 11 do CPC e 93, IX, da CF/1988, não configurando negativa de prestação jurisdicional pelo simples fato de não acolher as teses da parte autora.
4. A suspensão temporária do credenciamento no Programa Farmácia Popular decorre do legítimo exercício do poder discricionário da Administração Pública, pautado em critérios técnicos de conveniência e oportunidade, sem ilegalidade ou violação aos princípios constitucionais da saúde, da isonomia ou da livre iniciativa.
5. A reabertura do credenciamento com a edição do Decreto nº 11.555/2023 somente devolveu aos interessados a possibilidade de formular administrativamente seu pedido, mas não gera direito subjetivo à habilitação imediata sem a observância dos trâmites administrativos.
6. Não compete ao Poder Judiciário substituir a Administração em suas escolhas discricionárias, impondo o credenciamento direto sem respeito às fases procedimentais, conforme jurisprudência do STF (SS 5379, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 01/09/2020).
7.Os honorários fixados na sentença em 10% sobre o valor da causa atendem aos critérios dos arts. 85, §§ 2º e 8º, do CPC/2015, estando na razoabilidade e proporcionalidade, não se justificando a sua redução.
8. A majoração dos honorários advocatícios de sucumbência em grau recursal é devida nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, em razão do não provimento do recurso.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Teses de julgamento:
1. A sentença devidamente fundamentada que enfrenta os argumentos das partes não configura negativa de prestação jurisdicional somente por não acolher a tese do autor.
2. A suspensão temporária do credenciamento de farmácias privadas no Programa Farmácia Popular decorre do exercício legítimo do poder discricionário da Administração Pública, não havendo direito subjetivo ao credenciamento imediato sem observância do procedimento administrativo.
3. A reabertura do credenciamento pelo Decreto nº 11.555/2023 restabelece a possibilidade de pleitear administrativamente a adesão, sem implicar direito automático à habilitação judicialmente reconhecível. (TRF2, Apelação Cível Nº 5002211-36.2020.4.02.5106/RJ, 8ª Turma Esp., Rel. Des. Fed. ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, j, 21.08.2025)
APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO CIVIL. UNIÃO. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL. CREDENCIAMENTO. AUSÊNCIA DE DIREITO AO CADASTRAMENTO.
1. Apelação cível interposta em face de decisão que julgou improcedentes os pedidos, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil. Cinge-se a controvérsia em perquirir a ilegalidade/abusividade do não credenciamento da autora no convênio “Aqui Tem Farmácia Popular”.
2. A adesão ao programa pelas farmácias e drogarias no "Aqui tem Farmácia Popular" é autorizada pelo Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos e deferida pela Secretaria de Ciência Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde, após constatação sobre o preenchimento dos requisitos exigidos. Em regra, o Ministério da Saúde paga até 90% do valor de referência estabelecido para o medicamento e/ou correlato, sendo obrigatório o pagamento pelo paciente da diferença entre aquele percentual e o chamado "Preço de Venda - Aqui Tem" (PV-AT). Trata-se de sistema de coparticipação no pagamento. A União Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, salda um valor fixo pelos medicamentos e/ou correlatos dispensados e, de outro lado, o cidadão paga a diferença.
3. O credenciamento de novas farmácias e drogarias no Programa Aqui Tem Farmácia Popular foi interrompido no ano de 2014, não havendo definição para abertura do processo de credenciamento para novas empresas. Com efeito, a suspensão de novos cadastros no Programa Aqui Tem Farmácia Popular está inserida na execução de políticas públicas de saúde e suas prioridades, não sendo permitido ao Poder Judiciário interferir em tal discricionariedade. Precedente: TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 5050976-82.2022.4.02.5101, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJe 15.2.2024.
4. Em relação a possibilidade de credenciamento individual pela via judicial, cabe à Administração Pública praticar atos administrativos discricionários, que são dotados de certa margem de liberdade decisória, o qual confere ao administrador a possibilidade de escolha, dentro dos limites legalmente impostos (em especial, a Lei nº 10.858/2004 c/c Decreto nº 5.090/2004 c/c Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017, norma regulamentadora do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB). Precedentes: TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 5006940-72.2020.4.02.5117, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJe 15.12.2021; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5004193-49.2020.4.02.5118, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJe 13.6.2022.
5. Não deve prosperar a alegação de violação à livre concorrência, uma vez que, como visto, o programa “Aqui Tem Farmácia Popular” não tem por objetivo aumentar o volume de vendas das farmácias credenciadas, mas sim assegurar medicamentos básicos e essenciais a baixo custo para os cidadãos assistidos pela rede privada. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5096783-33.2019.4.02.5101, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, DJe 7.10.2022.
6. É devida a majoração da verba honorária sucumbencial, na forma do artigo 85, § 11, do CPC/2015, quando estiverem presentes os seguintes requisitos, simultaneamente: a) decisão recorrida publicada a partir de 18/3/2016, quando entrou em vigor o novo CPC; b) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; c) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017). Dessa maneira, considerando o preenchimento das condições supra, devem ser majorados em 1% (um por cento) os honorários advocatícios fixados na origem.
7. Apelação não provida. (TRF2, Apelação Cível Nº 5002802-39.2022.4.02.5005/ES, 5ª Turma Esp., Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, j. 04.04.2024)
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação, majorando a verba honorária, inicialmente fixada em 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) do valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11, do CPC.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002754035v2 e do código CRC 99e5a337.
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