Apelação Cível Nº 5003705-42.2020.4.02.5103/RJ

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível, atribuída a minha relatoria por livre distribuição, interposta pela EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA – INFRAERO contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal EDUARDO FRANCISCO DE SOUZA, da 1ª Vara Federal de Campos/RJ, a qual, nos autos da ação pelo procedimento comum ajuizada pela recorrente em face de DO MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES E DA COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICIPIO DE CAMPOS, julga improcedentes os pedidos autorais.

Na origem, a demandante postula: (i) condenação dos demandados a lhe indenizar pelo enriquecimento sem causa representado pelo uso dos seus bens no período de 27.7.2017 a março de 2020 conforme critérios previstos para Termo de Cessão, perfazendo o total de R$4.211.383,21; (ii) a condenação dos demandados à obrigação de restituir os bens patrimoniais da INFRAERO, listados e individualizados no Termo de Exame e Avaliação 01/2017, na forma dos arts. 497 e ss. do NCPC, inclusive quanto a eventual conversão em perdas e danos se a execução desta obrigação vier a ser impossibilitada, bem como à indenização por eventual deterioração dos bens; (iii) a condenação das partes demandadas a lhe indenizar por todo o período de locupletamento ilícito das demandadas pelo uso indevido dos bens posteriormente a março de 2020 até o momento de sua efetiva restituição à autora, conforme Capítulo II.C, em valor a ser calculado de acordo com o preço e critérios do Termo de Cessão com os quais já concordavam autora e os réus.

Como causa de pedir, afirma que o Aeroporto Bartolomeu Lisandro, em Campos dos Goytacazes, era administrado pela INFRAERO até a celebração do Convênio nº 134/2013, pelo qual a União delegou ao Município de Campos dos Goytacazes a exploração do aeródromo. Apesar da delegação, informa que o Município firmou contrato com a própria INFRAERO para que ela continuasse operando o aeroporto de forma transitória. Relata que, posteriormente, a Portaria nº 136/2017 do Ministério dos Transportes determinou o fim dessa transição, fixando que a INFRAERO operaria o aeroporto apenas até 27.07.2017, passando a administração definitiva ao município em 28.07.2017, quando os bens da União existentes no aeroporto seriam transferidos à municipalidade. Contudo, aduz que no aeroporto também havia bens pertencentes à INFRAERO, distintos dos bens da União, como mobiliário e equipamentos, bem como que, após assumir a operação do aeroporto, o município e sua estatal continuaram utilizando esses bens sem devolvê-los à INFRAERO. Aduz que a empresa pública tentou regularizar a situação propondo cessão de uso remunerada dos bens ou sua aquisição pelo município, propostas inicialmente aceitas, mas que posteriormente deixaram de ser formalizadas pela CODEMCA. Diante da ausência de acordo, a INFRAERO notificou extrajudicialmente as rés, requerendo indenização pelo uso dos bens e sua devolução, mas o pedido foi recusado. Sustenta que houve enriquecimento sem causa pelo uso indevido de seus bens (art. 884 do Código Civil), requerendo a indenização pelo uso indevido dos bens no período de 27.7.2017 a 7.12.2017, bem como a restituição dos bens pertencentes à INFRAERO, ou indenização pelo valor caso não seja possível devolvê-los. A INFRAERA também pugna pela indenização pelo uso continuado até a efetiva devolução e o reconhecimento da responsabilidade solidária do Município de Campos e da CODEMCA, pois ambos usufruíram dos bens.

A sentença que julgou improcedentes os pedidos autorais sob o fundamento de que a competência para exploração da infraestrutura aeroportuária é da União, e que a INFRAERO, embora seja empresa pública de direito privado, presta serviço público e, nessa condição, seus bens sofrem derrogações do regime privado, especialmente quando afetados à prestação do serviço aeroportuário. Invocou, nesse contexto, o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, segundo o qual os aeroportos constituem universalidades equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida sua destinação.  Asseverou que os bens utilizados pela INFRAERO na operação do aeroporto integravam o chamado patrimônio aeroportuário, submetido ao regime de bens reversíveis, nos termos da Lei nº 8.987/1995 e do Decreto nº 8.765/2016, de modo que extinta a atuação da INFRAERO na exploração do aeroporto, tais bens retornariam à União e integrariam a universalidade do serviço público delegado ao município. Consignou que houve a seguinte sucessão dos atos administrativos: o Convênio nº 134/2013, a Portaria nº 189/2013, os aditivos posteriores, o Contrato nº 132/2015 entre Município e INFRAERO, a Portaria nº 598/2016, que determinou intervenção da União, e, por fim, a Portaria nº 136/2017, que encerrou a intervenção e determinou a reassunção da exploração do aeroporto pelo município. Concluiu que os bens existentes no aeroporto, inclusive os originariamente adquiridos pela INFRAERO e afetados ao serviço, já integravam o patrimônio aeroportuário e, portanto, poderiam ser repassados ao ente delegatário sem ônus. Quanto aos bens mais antigos, o magistrado considerou razoável concluir que já estariam amortizados ou depreciados, nos termos do art. 36 da Lei nº 8.987/95, cabendo à autora provar o contrário, o que não ocorreu. Assentou que, em relação aos bens adquiridos em 2016, durante a vigência do contrato firmado entre município e INFRAERO, entendeu que eles também compunham o patrimônio reversível, pois o contrato atribuía à INFRAERO a obrigação de fornecer os materiais necessários à execução das tarefas administrativas e operacionais, salvo investimentos excepcionais e previamente autorizados, passíveis de ressarcimento, hipótese que não teria sido comprovada nos autos. Pontuou que não era cabível indenização pela utilização dos bens, nem havia obrigação de restituição, pois os bens já haviam sido revertidos à prestação do serviço público aeroportuário e sua retirada poderia comprometer a continuidade do serviço.

Em suas razões recursais (evento 73/1º grau), a INFRAERO pugna pelo provimento do recurso, sustentando, em síntese, que: (i) a sentença merece reforma, pois julgou improcedentes os pedidos ao entender que os bens utilizados na operação do Aeroporto Bartolomeu Lisandro integrariam a universalidade prevista no art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica e, portanto, seriam de propriedade da União, além de considerar que tais bens teriam sido amortizados ou depreciados, afastando qualquer direito à indenização; (ii) os bens relacionados na inicial são de propriedade da INFRAERO, não integrando o patrimônio aeroportuário da União, pois foram adquiridos pela empresa pública em momento anterior ao Convênio nº 134/2013 firmado entre a União e o município de Campos dos Goytacazes; (iii) a delegação da exploração do aeroporto ao município, por meio do Convênio nº 134/2013, não transferiu a titularidade dos bens da INFRAERO, tendo a empresa sido posteriormente contratada pelo município, por meio do Contrato nº 132/2015, para continuar administrando, operando e mantendo o aeródromo mediante contraprestação financeira; (iv) mesmo os bens adquiridos em 2016 permanecem de propriedade da INFRAERO, pois foram adquiridos no âmbito da execução do contrato de prestação de serviços celebrado com o município, não estando necessariamente afetos ao convênio firmado entre a União e o ente municipal; (v) a INFRAERO e a União possuem personalidades jurídicas distintas e patrimônios autônomos, nos termos do art. 3º da Lei nº 13.303/16, razão pela qual atos administrativos da União não poderiam transferir bens pertencentes à empresa pública; (vi) não se aplicam ao caso as regras de reversão previstas na Lei nº 8.987/95, pois a INFRAERO não atuava como concessionária ou permissionária de serviço público, mas como empresa pública que recebeu a administração do aeroporto por ato de outorga; (vii) não é possível concluir que os bens integrariam a universalidade do aeroporto, nos termos do art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, devendo ser reconhecida a propriedade da INFRAERO sobre os bens indicados na inicial.

Contrarrazões pelo ente municipal em que pugna pelo não provimento do recurso, defendendo, em síntese, que: (i) o recurso de apelação não merece conhecimento ou provimento, devendo ser mantida integralmente a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados pela INFRAERO; (ii) não houve enriquecimento sem causa por parte do Município ou da CODEMCA, pois os bens indicados pela autora estavam afetados à continuidade do serviço público aeroportuário, sendo utilizados exclusivamente para garantir a prestação do serviço essencial; (iii) os bens discutidos integram a universalidade do patrimônio aeroportuário, submetendo-se ao regime público previsto no art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, razão pela qual não podem ser tratados como patrimônio disponível da INFRAERO; (iv) a INFRAERO não detinha direito real sobre os bens, tendo atuado apenas como gestora temporária do aeroporto, sendo inaplicável a tese de propriedade exclusiva e de disposição patrimonial sobre os equipamentos utilizados na prestação do serviço público; (v) não houve celebração de instrumento contratual ou cessão formal entre as partes que pudesse gerar obrigação de restituição ou indenização, sendo insuficientes as meras tratativas negociais, notificações extrajudiciais ou propostas de cessão de uso apresentadas pela autora; (vi) a utilização dos bens ocorreu exclusivamente para assegurar a continuidade do serviço público, inexistindo posse autônoma ou utilização patrimonial em benefício próprio pelo Município; (vii) os bens estariam integralmente amortizados ou depreciados pelo tempo e pelo uso, inexistindo valor residual que justificasse qualquer indenização; (viii) a autora não produziu prova suficiente da propriedade, da individualização ou do valor econômico dos bens, tampouco demonstrou prejuízo patrimonial efetivo; (ix) a sentença recorrida aplicou corretamente o regime jurídico dos bens públicos e da reversibilidade, reconhecendo a prevalência do interesse público e da continuidade do serviço aeroportuário; (x) a jurisprudência admite a aplicação da doutrina da reversibilidade aos bens afetados à prestação de serviços públicos, afastando pretensões indenizatórias quando tais bens são consumidos no ciclo operacional do serviço.

Parecer do MPF em que opina pelo não provimento do recurso sob os seguintes fundamentos: (i) a INFRAERO é empresa pública federal criada para exercer atividade pública de competência exclusiva da União, relacionada à infraestrutura aeroportuária, nos termos do art. 21, XII, “c”, da Constituição; (ii) os aeroportos constituem universalidades equiparadas a bens públicos federais, conforme o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, enquanto mantida sua destinação específica; (iii) os bens situados no perímetro aeroportuário e afetados à prestação do serviço público submetem-se ao regime de direito público, ainda que originalmente adquiridos por empresa pública de direito privado, entendimento já reconhecido pelo TRF2 em precedente envolvendo a própria INFRAERO; (iv) o Convênio nº 134/2013, celebrado entre a União e o Município de Campos dos Goytacazes, delegou à municipalidade a exploração do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, atribuindo-lhe a obrigação de operar, manter e conservar as áreas, instalações e equipamentos vinculados ao aeródromo; (v) o patrimônio aeroportuário foi expressamente definido no convênio como bem público de uso coletivo, constituído de bens materiais e imateriais, equiparado, como um todo, a bem público federal; (vi) os bens reivindicados pela INFRAERO, conforme a relação juntada aos autos, foram adquiridos entre 1981 e 2016 e, pela sua natureza, consistem em objetos utilizados nas instalações e equipamentos vinculados à exploração do aeródromo; (vii) é razoável concluir que os bens mais antigos já foram amortizados ou depreciados, especialmente aqueles adquiridos nas décadas de 1980 e 1990; (viii) quanto aos bens adquiridos em 2016, durante a vigência do contrato nº 132/2015 firmado entre o Município e a INFRAERO, o parecer destaca que a própria contratada tinha obrigação contratual de fornecer os materiais necessários à execução das atividades administrativas e operacionais; (ix) somente seriam passíveis de ressarcimento investimentos previamente autorizados pelo Município, em caso de necessidade para evitar paralisação dos serviços, o que não foi comprovado pela INFRAERO; (x) o MPF ressalta também a manifestação da União nos autos, no sentido de que os bens utilizados na operação do aeroporto, mesmo adquiridos pela INFRAERO, integram o patrimônio aeroportuário e são considerados bens públicos federais; (xi) assim, os bens reclamados compõem a universalidade de bens do aeroporto e são de propriedade da União, razão pela qual não devem ser restituídos à INFRAERO e devem permanecer afetados à infraestrutura aeroportuária; (xii) por fim, conclui que, não havendo comprovação de investimentos, estando os bens amortizados ou depreciados, e sendo a restituição capaz de comprometer a continuidade do serviço público, deve ser mantida integralmente a sentença de improcedência.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002780543v2 e do código CRC ee6f086c.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 06/04/2026, às 18:47:00

Apelação Cível Nº 5003705-42.2020.4.02.5103/RJ

VOTO

Consoante relatado, cuida-se de apelação cível, atribuída a minha relatoria por livre distribuição, interposta pela EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA – INFRAERO contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal EDUARDO FRANCISCO DE SOUZA, da 1ª Vara Federal de Campos/RJ, a qual, nos autos da ação pelo procedimento comum ajuizada pela recorrente em face de DO MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES E DA COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICIPIO DE CAMPOS, julga improcedentes os pedidos autorais.

A sentença que julgou improcedentes os pedidos autorais sob o fundamento de que a competência para exploração da infraestrutura aeroportuária é da União, e que a INFRAERO, embora seja empresa pública de direito privado, presta serviço público e, nessa condição, seus bens sofrem derrogações do regime privado, especialmente quando afetados à prestação do serviço aeroportuário. Invocou, nesse contexto, o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, segundo o qual os aeroportos constituem universalidades equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida sua destinação.  Asseverou que os bens utilizados pela INFRAERO na operação do aeroporto integravam o chamado patrimônio aeroportuário, submetido ao regime de bens reversíveis, nos termos da Lei nº 8.987/1995 e do Decreto nº 8.765/2016, de modo que extinta a atuação da INFRAERO na exploração do aeroporto, tais bens retornariam à União e integrariam a universalidade do serviço público delegado ao município. Consignou que houve a seguinte sucessão dos atos administrativos: o Convênio nº 134/2013, a Portaria nº 189/2013, os aditivos posteriores, o Contrato nº 132/2015 entre Município e INFRAERO, a Portaria nº 598/2016, que determinou intervenção da União, e, por fim, a Portaria nº 136/2017, que encerrou a intervenção e determinou a reassunção da exploração do aeroporto pelo município. Concluiu que os bens existentes no aeroporto, inclusive os originariamente adquiridos pela INFRAERO e afetados ao serviço, já integravam o patrimônio aeroportuário e, portanto, poderiam ser repassados ao ente delegatário sem ônus. Quanto aos bens mais antigos, o magistrado considerou razoável concluir que já estariam amortizados ou depreciados, nos termos do art. 36 da Lei nº 8.987/95, cabendo à autora provar o contrário, o que não ocorreu. Assentou que, em relação aos bens adquiridos em 2016, durante a vigência do contrato firmado entre município e INFRAERO, entendeu que eles também compunham o patrimônio reversível, pois o contrato atribuía à INFRAERO a obrigação de fornecer os materiais necessários à execução das tarefas administrativas e operacionais, salvo investimentos excepcionais e previamente autorizados, passíveis de ressarcimento, hipótese que não teria sido comprovada nos autos. Pontuou que não era cabível indenização pela utilização dos bens, nem havia obrigação de restituição, pois os bens já haviam sido revertidos à prestação do serviço público aeroportuário e sua retirada poderia comprometer a continuidade do serviço.

Cinge-se a presente controvérsia em definir se é devida a restituição ou indenização pelo uso pelo Município de Campos dos Goytacazes e pela CODEMCA dos bens utilizados do Aeroporto Bartolomeu Lisandro em favor da INFRAERO.

Com efeito, o art. 884 do Código Civil disciplina que é vedado o enriquecimento sem causa, de forma que aquele que aumenta seu patrimônio injustamente à custa de outro deve restituir o valor indevidamente obtido, corrigido monetariamente. Confira-se:

Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.

Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.

(grifo nosso).

No caso dos autos, a INFRAERO alega que administrou o Aeroporto Bartolomeu Lisandro, em Campos dos Goytacazes, até a celebração do Convênio nº 134/2013, noi qual a União delegou ao Município de Campos dos Goytacazes a exploração do aeródromo. Apesar da delegação, relata que o Município firmou contrato com a própria INFRAERO para que ela continuasse operando o aeroporto de forma transitória. Relata que, posteriormente, a Portaria nº 136/2017 do Ministério dos Transportes determinou o fim dessa transição, fixando que a INFRAERO operaria o aeroporto apenas até 27.07.2017, passando a administração definitiva ao município em 28.07.2017, quando os bens da União existentes no aeroporto seriam transferidos à municipalidade. Sustenta, contudo, que no aeroporto também havia bens pertencentes à INFRAERO, distintos dos bens da União, como mobiliário e equipamentos, bem como que, após assumir a operação do aeroporto, o município e sua estatal continuaram utilizando esses bens sem devolvê-los à INFRAERO. Diante disso, sustenta que houve enriquecimento sem causa pelo uso indevido de seus bens (art. 884 do Código Civil), requerendo a indenização pelo seu uso no período de 27.7.2017 a 7.12.2017, bem como a restituição dos bens pertencentes.

No entanto, não merece guarida a tese recursal da referida empresa pública. Isso porque é competência constitucional da União para explorar a infraestrutura aeroportuária, nos termos do art. 21, XII, “c”, da CRFB/88.

Art. 21. Compete à União:

[...]

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

[...]

 c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;

(grifo nosso).

Dessa forma, o art. 38 da Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica) disciplina que os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica. Veja:

Do Patrimônio Aeroportuário

Art. 38. Os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam.

§ 1º Os Estados, Municípios, entidades da Administração Indireta ou particulares poderão contribuir com imóveis ou bens para a construção de aeroportos, mediante a constituição de patrimônio autônomo que será considerado como universalidade.

§ 2º Quando a União vier a desativar o aeroporto por se tornar desnecessário, o uso dos bens referidos no parágrafo anterior será restituído ao proprietário, com as respectivas acessões.

(grifo nosso).

A leitura desses dispositivos permite concluir que a atividade aeroportuária possui natureza pública, de forma que o regime jurídico dos bens ficam vinculados à prestação do serviço. Logo, a afetação ao serviço público prevalece sobre a titularidade privada da empresa pública recorrente.

Ademais, a Lei nº 8.987/95, que trata do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, prevê o chamado instituto da reversão dos bens afetados à prestação de serviços públicos. Sob esse prisma, a reversão configura a transferência, ao poder concedente, dos bens do concessionário ou permissionário que sejam necessários à adequada execução do serviço público, nos termos dos arts. 35 e 36 da referida legislação.

À vista disso, encerrada a concessão ou permissão, os bens reversíveis passam à titularidade do poder concedente, que assume imediatamente a prestação do serviço, assegurando a continuidade e a atualidade de sua execução.

Veja:

Art. 35. Extingue-se a concessão por:

[...]

§ 1^o Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital e estabelecido no contrato.

Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido.

(grifo nosso).

A corroborar com esse entendimento, vale trazer à colação o seguinte precedente:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA CONCESSIONÁRIA OI S/A (SUCESSORA DA BRASIL TELECOM S/A). BEM REVERSÍVEL . LEI Nº 9.472/97. NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DA ANATEL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO . MANUTENÇÃO DA SENTENÇA APELADA.

1. A reversibilidade do bem objeto de contratos de concessões decorre, justamente, da necessidade de garantia da continuidade da prestação do serviço público outorgado pela Administração Pública, de modo que, no caso de impossibilidade da concessionária cumprir o pactuado, toda a insfraestrutura reverte ao Estado para que ele, diretamente ou por meio de nova delegação, possa garantir o atendimento da população.

[...]

6. Apelo improvido

(TRF4, 3ª Turma, AC 50029814820184047206, Rel. Des. Fed. VÂNIA HACK DE ALMEIDA, DJE 21.6.2022) – grifo nosso.

Diante disso, uma vez extinta a atuação da INFRAERO na exploração do aeroporto, tais bens retornariam à União e integrariam a universalidade do serviço público do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, não havendo que se falar em indenização em favor da referida empresa pública. Desse modo, ao retornarem ao patrimônio da União em razão de integrarem a universalidade de bens vinculados ao Aeroporto, os mencionados bens ficaram vinculados ao serviço público que, posteriormente, foi prestado pelo ente municipal, razão pela qual não prospera a tese de ressarcimento.

Registre-se que não se ignora que a INFRAERO possui patrimônio autônomo em relação à União. Porém, por se tratar de pessoa jurídica de direito privado, seus bens sofrem derrogações do regime público quando afetados à prestação de serviço público, razão pela qual os bens utilizados retornariam ao acervo patrimonial do ente federal, vinculando-se à atividade aeroportuária. Em outras palavras, os bens utilizados na operação do aeroporto, independentemente da relação jurídica estabelecida com a INFRAERO ou com terceiros, ficam afetados à atividade aeroportuária, cuja titularidade constitucional é da União, razão pela qual se submetem ao regime jurídico público próprio dessa atividade.

Da análise dos documentos acostados pela recorrente, verifica-se que os bens reivindicados (evento nº 60, OUT2/1º grau) configuram objetos utilizados nas instalações e equipamentos vinculados à exploração do aeródromo delegado. Vale acrescer que, como bem destacado na sentença, é razoável se concluir que alguns bens que remontam à década de 80 e 90 foram ou amortizados ou depreciados.

Ademais, quanto aos bens adquiridos em 2016, durante a vigência do Contrato nº 132/2015 celebrado entre o município e a recorrente, na qual a empresa pública foi contratada para administrar, operar, manter e explorar o Aeroporto Bartolomeu Lisandro, constou expressamente no referido instrumento a Cláusula 12ª, a qual atribuiu à contratada a responsabilidade pelo fornecimento dos materiais necessários à execução das atividades administrativas e operacionais (evento 1; Contrato5, fl. 6/1º grau), de maneira que tais materiais também ficam vinculados à atividade aeroportuária.

Nesse mesmo sentido, não há que se cogitar em enriquecimento sem causa dos entes municipal ou federal, quando os bens ficam todos vinculados à prestação do serviço público. Sob esse enfoque, a orientação jurisprudencial é de que a transferência de bens vinculados à concessão para o Poder Público, ao término do contrato, é necessária para garantir que o serviço não sofra solução de continuidade, motivo pelo qual a reversão é legítima e não configura enriquecimento ilícito. Confira-se:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. BEM REVERSÍVEL. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DA ANATEL . IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. I. CASO EM EXAME: 1. Ação de desapropriação por utilidade pública ajuizada pelo Município de Japurá/PR contra a OI S .A. para imissão provisória de posse e desapropriação de imóvel declarado de utilidade pública para construção de uma Unidade Básica de Saúde (UBS). A sentença julgou improcedente o pedido, e a decisão foi mantida em reexame necessário. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. A questão em discussão consiste em saber se é possível a desapropriação, por parte de Município, de bem reversível à União, afetado à prestação de serviço público de telecomunicações, sem a prévia e expressa autorização da ANATEL. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3 . O imóvel objeto da desapropriação é afetado ao serviço público e considerado bem reversível. A reversibilidade decorre da necessidade de garantir a continuidade da prestação do serviço público outorgado pela Administração Pública. 4. A Lei nº 9 .472/97, em seu art. 101, exige a prévia aprovação da ANATEL para a alienação, oneração ou substituição de bens reversíveis. A desapropriação é equiparada a essas operações para fins de controle da continuidade do serviço público. [...]

IV . DISPOSITIVO E TESE: 9. Remessa oficial desprovida. Tese de julgamento: 10. A desapropriação de bem reversível à União, afetado à prestação de serviço público de telecomunicações, por parte de Município, é inviável sem a prévia e expressa autorização da ANATEL, que deve analisar a continuidade do serviço.

(TRF4, 12ª Turma, RN 50102226120224047003, Rel. Des. Fed. LUIZ ANTONIO BONAT, DJE 5.11.2025) – grifo nosso.

Urge mencionar que a União se manifestou nos autos (evento nº 83, Anexo 4/1º grau) esclarecendo que a Cláusula 8ª do Convênio de Delegação nº 134/2013 estabelece que integram o patrimônio aeroportuário os bens existentes no momento da assunção da operação do aeroporto pelo delegatário, bem como aqueles que venham a ser construídos ou adquiridos durante a vigência do convênio. Nesse contexto, o ente federal sustenta que os bens utilizados na operação do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, ainda que originalmente adquiridos pela INFRAERO, integram o patrimônio aeroportuário e devem ser considerados bens públicos federais, à luz da legislação aplicável e das disposições do referido convênio.

Confira-se:

“A Cláusula Oitava do Convênio dispõe que os bens integrantes do patrimônio aeroportuário são aqueles existentes no momento da efetiva assunção da operação do aeroporto pelo Delegatário, bem como os que forem construídos ou adquiridos durante a vigência do Convênio. Dessa forma, entende-se que os bens utilizados na operação do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, mesmo que adquiridos pela Infraero, integram o patrimônio aeroportuário e são considerados bens públicos federais, conforme a legislação vigente e os termos do Convênio de Delegação. Portanto, a referida decisão judicial reforça esse entendimento ao reconhecer que os bens compõem a universalidade prevista nos artigos 36 e 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, sendo de propriedade da União”.

De igual modo, manifestou-se o órgão ministerial pelo não provimento do recurso, tendo em vista que os aeroportos constituem universalidades equiparadas a bens públicos federais, conforme o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, enquanto mantida sua destinação específica, razão pela qual os bens situados no perímetro aeroportuário e afetados à prestação do serviço público submetem-se ao regime de direito público, ainda que originalmente adquiridos por empresa pública de direito privado. Assevera, ainda, que o Convênio nº 134/2013, celebrado entre a União e o Município de Campos dos Goytacazes, delegou à municipalidade a exploração do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, atribuindo-lhe a obrigação de operar, manter e conservar as áreas, instalações e equipamentos vinculados ao aeródromo, bem como que o patrimônio aeroportuário foi expressamente definido no convênio como bem público de uso coletivo, constituído de bens materiais e imateriais, equiparado, como um todo, a bem público federal. Dessa forma, conclui que os bens reivindicados pela INFRAERO compõem a universalidade de bens do aeroporto e são de propriedade da União, razão pela qual não devem ser restituídos.

Em conclusão, verifica-se que o recurso não merece provimento.

No mais, conforme orientação da 2ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, é devida a majoração da verba honorária sucumbencial, na forma do artigo 85, § 11, do CPC/2015, quando estiverem presentes os seguintes requisitos, simultaneamente: a) decisão recorrida publicada a partir de 18/3/2016, quando entrou em vigor o novo CPC; b) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; c) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017). 

Na espécie, considerando a existência de condenação em honorários advocatícios na origem, estabelecida em 10% sobre o valor da causa, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, bem como o não provimento do recurso interposto, cabível a fixação de honorários recursais no montante de 1% (um por cento).

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002780544v2 e do código CRC c1684375.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 06/04/2026, às 18:47:02

Apelação Cível Nº 5003705-42.2020.4.02.5103/RJ

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E AERONÁUTICO. INFRAERO. CONCESSÃO E REVERSÃO. INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA. ART. 38 DO CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA. UNIVERSALIDADE DO PATRIMÔNIO AEROPORTUÁRIO. BENS AFETADOS À PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. REGIME DE DIREITO PÚBLICO. CONVÊNIO Nº 134/2013. DELEGAÇÃO DA EXPLORAÇÃO DO AEROPORTO AO MUNICÍPIO. BENS INTEGRANTES DO PATRIMÔNIO AEROPORTUÁRIO. TITULARIDADE DA UNIÃO. INVIABILIDADE DE RESTITUIÇÃO.

1. Apelação cível interposta em face de sentença que julga improcedentes os pedidos autorais. Cinge-se a presente controvérsia em definir se é devida a restituição ou indenização pelo uso pelo Município de Campos dos Goytacazes e pela CODEMCA dos bens utilizados do Aeroporto Bartolomeu Lisandro em favor da INFRAERO.

2. O art. 884 do Código Civil disciplina que é vedado o enriquecimento sem causa, de forma que aquele que aumenta seu patrimônio injustamente à custa de outro deve restituir o valor indevidamente obtido, corrigido monetariamente.

3. No caso dos autos, a INFRAERO alega que administrou o Aeroporto Bartolomeu Lisandro, em Campos dos Goytacazes, até a celebração do Convênio nº 134/2013, noi qual a União delegou ao Município de Campos dos Goytacazes a exploração do aeródromo. Apesar da delegação, relata que o Município firmou contrato com a própria INFRAERO para que ela continuasse operando o aeroporto de forma transitória. Relata que, posteriormente, a Portaria nº 136/2017 do Ministério dos Transportes determinou o fim dessa transição, fixando que a INFRAERO operaria o aeroporto apenas até 27.07.2017, passando a administração definitiva ao município em 28.07.2017, quando os bens da União existentes no aeroporto seriam transferidos à municipalidade. Sustenta, contudo, que no aeroporto também havia bens pertencentes à INFRAERO, distintos dos bens da União, como mobiliário e equipamentos, bem como que, após assumir a operação do aeroporto, o município e sua estatal continuaram utilizando esses bens sem devolvê-los à INFRAERO. Diante disso, sustenta que houve enriquecimento sem causa pelo uso indevido de seus bens (art. 884 do Código Civil), requerendo a indenização pelo seu uso no período de 27.7.2017 a 7.12.2017, bem como a restituição dos bens pertencentes.

4. No entanto, não merece guarida a tese recursal da referida empresa pública. Isso porque é competência constitucional da União para explorar a infraestrutura aeroportuária, nos termos do art. 21, XII, “c”, da CRFB/88. O art. 38 da Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica), por sua vez, disciplina que os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica.

5. A leitura desses dispositivos permite concluir que a atividade aeroportuária possui natureza pública, de forma que o regime jurídico dos bens ficam vinculados à prestação do serviço. Logo, a afetação ao serviço público prevalece sobre a titularidade privada da empresa pública recorrente.

6. A Lei nº 8.987/95, que trata do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, prevê o chamado instituto da reversão dos bens afetados à prestação de serviços públicos. Sob esse prisma, a reversão configura a transferência, ao poder concedente, dos bens do concessionário ou permissionário que sejam necessários à adequada execução do serviço público, nos termos dos arts. 35 e 36 da referida legislação.  À vista disso, encerrada a concessão ou permissão, os bens reversíveis passam à titularidade do poder concedente, que assume imediatamente a prestação do serviço, assegurando a continuidade e a atualidade de sua execução. Precedente: TRF4, 3ª Turma, AC 50029814820184047206, Rel. Des. Fed. VÂNIA HACK DE ALMEIDA, DJE 21.6.2022.

7. Diante disso, uma vez extinta a atuação da INFRAERO na exploração do aeroporto, tais bens retornariam à União e integrariam a universalidade do serviço público do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, não havendo que se falar em indenização em favor da referida empresa pública. Desse modo, ao retornarem ao patrimônio da União em razão de integrarem a universalidade de bens vinculados ao Aeroporto, os mencionados bens ficaram vinculados ao serviço público que, posteriormente, foi prestado pelo ente municipal, razão pela qual não prospera a tese de ressarcimento.

8. Registre-se que não se ignora que a INFRAERO possui patrimônio autônomo em relação à União. Porém, por se tratar de pessoa jurídica de direito privado, seus bens sofrem derrogações do regime público quando afetados à prestação de serviço público, razão pela qual os bens utilizados retornariam ao acervo patrimonial do ente federal, vinculando-se à atividade aeroportuária. Em outras palavras, os bens utilizados na operação do aeroporto, independentemente da relação jurídica estabelecida com a INFRAERO ou com terceiros, ficam afetados à atividade aeroportuária, cuja titularidade constitucional é da União, razão pela qual se submetem ao regime jurídico público próprio dessa atividade.

9. Da análise dos documentos acostados pela recorrente, verifica-se que os bens reivindicados (evento nº 60, OUT2/1º grau) configuram objetos utilizados nas instalações e equipamentos vinculados à exploração do aeródromo delegado. Vale acrescer que, como bem destacado na sentença, é razoável se concluir que alguns bens que remontam à década de 80 e 90 foram ou amortizados ou depreciados. Ademais, quanto aos bens adquiridos em 2016, durante a vigência do Contrato nº 132/2015 celebrado entre o município e a recorrente, na qual a empresa pública foi contratada para administrar, operar, manter e explorar o Aeroporto Bartolomeu Lisandro, constou expressamente no referido instrumento a Cláusula 12ª, a qual atribuiu à contratada a responsabilidade pelo fornecimento dos materiais necessários à execução das atividades administrativas e operacionais (evento 1; Contrato5, fl. 6/1º grau), de maneira que tais materiais também ficam vinculados à atividade aeroportuária.

10. Não há que se cogitar em enriquecimento sem causa dos entes municipal e federal, quando os bens ficam todos vinculados à prestação do serviço público. Sob esse enfoque, a orientação jurisprudencial é de que a transferência de bens vinculados à concessão para o Poder Público, ao término do contrato, é necessária para garantir que o serviço não sofra solução de continuidade, motivo pelo qual a reversão é legítima e não configura enriquecimento ilícito. Precedente: TRF4, 12ª Turma, RN 50102226120224047003, Rel. Des. Fed. LUIZ ANTONIO BONAT, DJE 5.11.2025.

11. A União se manifestou nos autos (evento nº 83, Anexo 4/1º grau) esclarecendo que a Cláusula 8ª do Convênio de Delegação nº 134/2013 estabelece que integram o patrimônio aeroportuário os bens existentes no momento da assunção da operação do aeroporto pelo delegatário, bem como aqueles que venham a ser construídos ou adquiridos durante a vigência do convênio. Nesse contexto, o ente federal sustenta que os bens utilizados na operação do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, ainda que originalmente adquiridos pela INFRAERO, integram o patrimônio aeroportuário e devem ser considerados bens públicos federais, à luz da legislação aplicável e das disposições do referido convênio.

12. De igual modo, manifestou-se o órgão ministerial pelo não provimento do recurso, tendo em vista que os aeroportos constituem universalidades equiparadas a bens públicos federais, conforme o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica, enquanto mantida sua destinação específica, razão pela qual os bens situados no perímetro aeroportuário e afetados à prestação do serviço público submetem-se ao regime de direito público, ainda que originalmente adquiridos por empresa pública de direito privado. Assevera, ainda, que o Convênio nº 134/2013, celebrado entre a União e o Município de Campos dos Goytacazes, delegou à municipalidade a exploração do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, atribuindo-lhe a obrigação de operar, manter e conservar as áreas, instalações e equipamentos vinculados ao aeródromo, bem como que o patrimônio aeroportuário foi expressamente definido no convênio como bem público de uso coletivo, constituído de bens materiais e imateriais, equiparado, como um todo, a bem público federal. Dessa forma, conclui que os bens reivindicados pela INFRAERO compõem a universalidade de bens do aeroporto e são de propriedade da União, razão pela qual não devem ser restituídos.

13. Apelação não provida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 24 de março de 2026.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002780545v3 e do código CRC 41a15051.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 06/04/2026, às 18:47:05

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 17/03/2026 A 24/03/2026

Apelação Cível Nº 5003705-42.2020.4.02.5103/RJ

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA

Votante: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária