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Apelação/Remessa Necessária Nº 5001796-83.2025.4.02.5104/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pela União Federal/Fazenda Nacional contra sentença proferida pelo MM. Juízo Federal da 3ª Vara Federal de Volta Redonda, que concedeu a segurança pleiteada para
"determinar o cancelamento, com efeitos ex tunc, do ato administrativo que virtualmente impôs à impetrante o impedimento de formalizar nova transação tributária pelo prazo de dois anos contado a partir do dia 30/01/2024 (data da rescisão da transação que lhe havia sido concedida por meio da Negociação nº 3651222) e, em consequência disso, ordenar que a autoridade impetrada permita que a impetrante possa vir a aderir à transação prevista no Edital PGDAU nº 4/2025 e/ou a alguma nova transação posteriormente instituída que igualmente lhe interesse."
O MM. Juízo Federal a quo julgou procedente o pedido, com base, em suma, no entendimento de que: ()
(i) o controle judicial dos atos administrativos não se restringe ao plano da legalidade, alcançando também os planos da razoabilidade e da proporcionalidade, conforme orientação jurisprudencial firmada pelo STF no julgamento do ARE nº 1.320.412-AgR;
(ii) a aplicação do § 4º do art. 4º da Lei nº 13.988/2020, que veda, pelo prazo de dois anos contados da rescisão, a formalização de nova transação, deve ser reservada apenas às situações em que o contribuinte voluntariamente deu ensejo à rescisão, sem motivo juridicamente relevante ou justa causa, o que não seria o caso da impetrante, que rescindiu a transação por absoluta incapacidade financeira;
(iii) não haveria possibilidade jurídica de se prejudicar ainda mais os contribuintes que, contra sua vontade, ficaram sem recursos financeiros para honrar as parcelas da transação, pois tal medida contrariaria o próprio interesse público e a finalidade social da lei autorizadora da transação tributária;
(iv) à luz do art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei nº 9.784/99, é vedada a imposição de restrições em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público, de modo que, no caso concreto, a aplicação da restrição bienal não seria capaz de satisfazer o interesse público subjacente.
Em suas razões recursais, a União Federal/Fazenda Nacional requer a reforma da sentença, com base nos seguintes fundamentos: ()
(i) não houve ato ilegal, uma vez que a PGFN realizou o procedimento de rescisão da transação em estrita observância às cláusulas da Lei nº 13.988/2020 e aos preceitos constitucionais do art. 5º, LV, da CF, assegurando ao contribuinte o contraditório e a ampla defesa, inclusive com a concessão de prazo para regularização ou apresentação de impugnação, ao qual a impetrante quedou-se inerte;
(ii) a restrição bienal para formalização de nova transação decorre diretamente do art. 4º, §4º, da Lei nº 13.988/2020, razão pela qual o Edital PGDAU nº 4/2025 não poderia ter afastado referida penalidade, que tem fundamento legal expresso;
(iii) a rescisão efetiva da transação ocorre com a conclusão do procedimento administrativo, e não com o mero inadimplemento das parcelas, de modo que o prazo bienal de impedimento se inicia apenas com a formalização da rescisão, sendo essa conclusão corroborada pela disciplina dos arts. 70 a 76 da Portaria PGFN nº 6.757/2022 e pelo julgamento do RE nº 669.196/DF;
(iv) a tese acolhida pela sentença viola a boa-fé objetiva, pois a impetrante aproveitou-se da suspensão da exigibilidade dos créditos e da certidão de regularidade fiscal enquanto teve interesse, buscando agora nova adesão a transação para perpetuar a suspensão dos créditos tributários, o que configuraria benefício da própria torpeza;
(v) a sentença é ultra petita, pois reconheceu o direito da impetrante de aderir não apenas à transação prevista no Edital PGDAU nº 4/2025, mas a qualquer transação posteriormente instituída, em extensão mais ampla do que o pedido formulado na inicial;
(vi) a transação tributária é prerrogativa da Administração Tributária, sujeita a juízo de oportunidade e conveniência, nos termos do art. 1º, §1º da Lei nº 13.988/2020 e do art. 171 do CTN, não constituindo direito subjetivo do contribuinte, sendo indevida a interferência do Poder Judiciário na atuação administrativa, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes; e
(vii) requer, ainda, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, com fundamento nos §§ 3º e 4º do art. 1.012 do CPC, a fim de que a impetrante somente possa realizar nova transação após o decurso do prazo bienal contado da rescisão da avença anterior, fixado em 30/01/2026.
Em contrarrazões, a A2B Brasil Logística Ltda. requer o desprovimento do recurso, com base nos seguintes argumentos: ()
(i) em preliminar, pugna pelo reconhecimento da perda de objeto do recurso de apelação, pois, em cumprimento à sentença, a autoridade impetrada comprovou que os débitos da apelada foram incluídos na transação tributária de que tratou o Edital PGDAU nº 11/2025, cujo prazo de adesão vigorou até 30/01/2026, mesma data em que expirou a penalidade bienal aplicada à apelada, de modo que, ainda que não existisse a sentença, a impetrante já faria jus à inclusão dos débitos na referida transação;
(ii) no mérito, sustenta que a rescisão da transação tributária se deu por absoluta incapacidade financeira da apelada, decorrente das medidas restritivas impostas no combate à pandemia de coronavírus, que provocaram drástica redução das atividades nos anos de 2020 a 2022, tornando inescapável o inadimplemento das parcelas;
(iii) a imposição da penalidade bienal viola os princípios da eficiência e da boa-gestão, da supremacia do interesse público, da razoabilidade e da proporcionalidade, pois impede que a apelada regularize sua situação fiscal e mantenha suas atividades, frustrando a própria finalidade da transação tributária;
(iv) a PGFN atribuiu grau "D" ("irrecuperável ou de difícil recuperação") aos débitos da apelada, cuja capacidade de pagamento para os próximos 60 meses é de R$ 22.959,96 (vinte e dois mil, novecentos e cinquenta e nove reais e noventa e seis centavos), enquanto o valor da primeira parcela somada dos parcelamentos ordinários perfaz R$ 137.594,87 (cento e trinta e sete mil, quinhentos e noventa e quatro reais e oitenta e sete centavos), o que demonstra a inviabilidade do parcelamento convencional e a imprescindibilidade da transação para a regularização fiscal;
(v) a sentença atendeu aos objetivos da transação tributária previstos nos incisos I e II do art. 3º da Portaria PGFN nº 9.917/2020, consistentes em viabilizar a superação da situação transitória de crise econômico-financeira do sujeito passivo, preservar a empresa e sua função social, e assegurar fonte sustentável de recursos para a execução de políticas públicas; e
(vi) o Edital PGDAU nº 4/2025 afastou expressamente a penalidade de dois anos para adesão a novas transações tributárias aos contribuintes com parcelamentos rescindidos, conforme previsto no caput do art. 2º do referido edital, que admitiu a elegibilidade de créditos objeto de parcelamento anterior rescindido, tornando legítima a pretensão da apelada de aderir às condições nele estabelecidas.
A Procuradoria Regional da República afirmou não ter interesse no feito.
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço da remessa necessária e do recurso de apelação, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade.
A apelada suscitou, em contrarrazões, a perda de objeto da apelação em razão de os débitos terem sido incluídos na transação tributária veiculada pelo Edital PGDAU nº 11/2025, cujo prazo de adesão vigorou até 30/01/2026, data que coincide com o término do prazo bienal de impedimento.
A preliminar não merece acolhimento.
De fato, a inclusão dos débitos da apelada na transação tributária de que trata o Edital PGDAU nº 11/2025 decorreu diretamente do cumprimento da sentença ora impugnada, e não de ato espontâneo da autoridade administrativa. Portanto, a adesão somente se efetivou porque a autoridade impetrada foi compelida judicialmente a tanto, o que significa que os efeitos da sentença permanecem vivos e controversos no plano jurídico enquanto não transitada em julgado a presente ação.
Ademais, a extinção da penalidade bienal pelo simples decurso do prazo em 30/01/2026 não afasta o interesse recursal da União Federal/Fazenda Nacional. A reforma da sentença produzirá efeitos ex tunc, podendo importar no desfazimento da transação que foi celebrada em cumprimento à ordem mandamental recorrida, caso se reconheça a ilegalidade da conduta que a tornou possível.
Subsiste, portanto, o interesse processual no julgamento do mérito do recurso.
Ainda preliminarmente, cumpre destacar que a sentença recorrida incorreu em vício de julgamento ultra petita ao reconhecer o direito da impetrante de aderir não apenas à transação prevista no Edital PGDAU nº 4/2025 (objeto do pedido formulado na inicial), mas "a alguma nova transação posteriormente instituída que igualmente lhe interesse".
A sentença, no ponto, extrapolou os limites do pedido, em contrariedade ao art. 492 do CPC, que veda ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado, incorrendo em nulidade parcial.
No mérito, cuida relembrar, inicialmente, que o mandado de segurança, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, constitui remédio constitucional destinado a proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que o impetrante sofrer ilegalidade ou abuso de poder por parte de autoridade pública.
A liquidez e a certeza do direito alegado, cuida salientar, constituem pressupostos inafastáveis para a concessão da ordem, e a configuração de ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade coatora é condição sine qua non para a procedência do pedido.
No caso dos autos, porém, não se observa ato ilegal ou abusivo. Com efeito, a autoridade impetrada limitou-se a aplicar, de forma estrita, a vedação expressamente prevista no § 4º do art. 4º da Lei 13.988/2020, segundo o qual aos contribuintes com transação rescindida é vedada, pelo prazo de dois anos contado da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos, in verbis:
"Art. 4º Implica a rescisão da transação:
(...)
§ 4º Aos contribuintes com transação rescindida é vedada, pelo prazo de 2 (dois) anos, contado da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos."
Trata-se de previsão legal objetiva e de aplicação cogente, que não dá margem de discricionariedade quanto à sua aplicação.
A sentença recorrida afastou a aplicação do § 4º do art. 4º da Lei nº 13.988/2020 com fundamento nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, ao argumento de que a restrição bienal não poderia ser imposta ao contribuinte que rescindiu a transação por absoluta incapacidade financeira, sem que houvesse vontade de descumprir o acordo.
Com efeito, a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade pressupõe que a norma legal seja, em abstrato, compatível com a Constituição Federal, mas que sua incidência no caso concreto produza resultado desproporcional.
Ocorre que, no caso, a restrição bienal se mostra (i) adequada, porque desestimula o inadimplemento e preserva a seriedade dos acordos de transação firmados com a Administração Pública; (ii) necessária, porque não há medida igualmente eficaz e menos gravosa para atingir esse objetivo; e (iii) proporcional em sentido estrito, porque o prazo de dois anos representa restrição temporária e razoável, não configurando gravame excessivo diante do compromisso assumido e descumprido pelo contribuinte.
Ademais, caso se aceite a tese de que dificuldades financeiras sejam suficientes para afastar a restrição temporal criada pela Lei, criar-se-á perigoso incentivo ao inadimplemento reiterado. Todo contribuinte inadimplente poderia alegar crise financeira para se esquivar da penalidade legal, tornando letra morta a previsão do § 4º do art. 4º da Lei nº 13.988/2020 e subvertendo a lógica do sistema de transação tributária, que pressupõe o compromisso sério e duradouro do contribuinte com a regularização de sua situação fiscal.
Nesse sentido, mostra-se ponderada a alegação da apelante: afastar a restrição legal chancelaria o inadimplemento do contribuinte que, aproveitando-se da morosidade inerente ao procedimento administrativo de rescisão, fruiria dos benefícios da suspensão da exigibilidade dos créditos tributários e da certidão de regularidade fiscal, para, em seguida, buscar nova adesão a transação com as mesmas condições favorecidas, perpetuando indefinidamente a suspensão de seus passivos fiscais.
Não prospera, igualmente, a tese da apelada de que o Edital PGDAU nº 4/2025 teria afastado a penalidade bienal para a celebração de novas transações tributárias, razão pela qual seus débitos seriam elegíveis à adesão independentemente da restrição prevista no § 4º do art. 4º da Lei nº 13.988/2020.
A restrição bienal decorre diretamente de lei em sentido formal (Lei nº 13.988/2020). Como se sabe, atos normativos de hierarquia inferior, como editais e portarias, não têm aptidão para afastar ou relativizar previsões legais expressas, tendo em vista o princípio da hierarquia das normas consagrado no ordenamento jurídico brasileiro, que impede que ato infralegal contrarie disposição legal expressa.
Cuida destacar, ademais, que o art. 171 do CTN dispõe que a lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e consequente extinção de crédito tributário. A norma em questão, cabe salientar, é inequívoca ao condicionar a transação tributária ao estrito cumprimento dos requisitos e limites fixados em lei.
A própria Lei nº 13.988/2020, em seu art. 1º, § 1º, é expressa ao estabelecer que a transação far-se-á em juízo de oportunidade e conveniência da União Federal, sempre que, motivadamente, a autoridade entender que a medida atende ao interesse público.
Portanto, a transação tributária é atividade administrativa subordinada ao princípio da legalidade e exercida segundo juízo de oportunidade e conveniência da autoridade fazendária. Não constitui direito subjetivo do contribuinte, mas prerrogativa da Administração Tributária, que deve ser exercida dentro dos limites legalmente estabelecidos.
Nesse sentido, ao determinar que a autoridade impetrada permitisse à apelada aderir à transação tributária, afastando restrição expressamente prevista em lei, o MM. Juízo Federal a quo interferiu indevidamente em atividade típica do Poder Executivo, em afronta ao princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2º da CF.
O controle jurisdicional dos atos administrativos, ainda que sob os primas da razoabilidade e da proporcionalidade, não autoriza o Poder Judiciário a substituir a Administração Pública na definição das condições de acesso a benefícios fiscais, tampouco a criar exceções não previstas pelo legislador à vedação bienal estabelecida no § 4º do art. 4º da Lei nº 13.988/2020, salvo em casos de ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que não é a hipótese em análise.
Por fim, cabe consignar que ambas as Turmas Tributárias deste TRF-2ª Região vêm entendendo nesse sentido, confira-se:
"DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA. RESCISÃO DE ACORDO ANTERIOR. IMPEDIMENTO LEGAL DE NOVA ADESÃO POR DOIS ANOS. TERMO INICIAL NA DATA DA RESCISÃO FORMAL. APELAÇÃO DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança, no qual a Impetrante pretendia afastar a vedação prevista no art. 4º, §4º, da Lei nº 13.988/2020 e no art. 18 da Portaria PGFN nº 6.757/2022, que lhe impediu de aderir, em 06/03/2025, a nova transação tributária, em razão da rescisão formal, em 28/02/2024, de acordos anteriores de negociação de débitos fiscais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir se o prazo de dois anos de impedimento para nova adesão à transação tributária deve ser contado da data do inadimplemento das parcelas ou da data da rescisão formal da transação anterior.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O art. 4º, §4º, da Lei nº 13.988/2020 e o art. 18 da Portaria PGFN nº 6.757/2022 dispõem, expressamente, que o prazo de dois anos de vedação à nova transação inicia-se a partir da data da rescisão formal do acordo anterior.
4. A rescisão da transação tributária depende de processamento administrativo, configurando prerrogativa da administração tributária, não se operando de forma imediata com a inadimplência.
5. A literalidade da norma deve prevalecer, em observância aos princípios da isonomia e da impessoalidade, assegurando tratamento uniforme a todos os contribuintes (CTN, arts. 111 e 171).
6. O prazo de dois anos tem fundamento em política fiscal legítima, visando evitar uso oportunista da transação tributária como expediente de postergação de débitos, sem afrontar os princípios da razoabilidade ou da proporcionalidade.
7. No caso concreto, restou comprovado que as transações da Apelante foram formalmente rescindidas em 28/02/2024, razão pela qual a proposta de nova adesão formulada em 06/03/2025 encontra-se impedida pela vedação legal.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Apelação conhecida e desprovida.
Tese de julgamento: 1. O prazo de dois anos de impedimento à nova adesão à transação tributária, previsto no art. 4º, §4º, da Lei nº 13.988/2020 e no art. 18 da Portaria PGFN nº 6.757/2022, inicia-se a partir da data da rescisão formal do acordo anterior, e não da data do inadimplemento. 2. A rescisão da transação tributária depende de processamento administrativo, configurando prerrogativa da administração tributária, não se operando de forma imediata com a inadimplência.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CTN, arts. 111 e 171; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Lei nº 13.988/2020, art. 4º, §4º; Portaria PGFN nº 6.757/2022, art. 18.
Jurisprudência relevante citada: TRF2, ApCiv nº 5036351-72.2024.4.02.5101/RJ, Rel. Des. Fed. Marcus Abraham, j. 02.10.2024; TRF2, ApCiv nº 5004061-98.2024.4.02.5005, Rel. Des. Fed. Dario Ribeiro Machado Junior, j. 30.06.2025; TRF2, ApCiv nº 5086957-07.2024.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Claudia Neiva, j. 07.07.2025; TRF2, APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5053520-38.2025.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Paulo Leite, j. 30.09.2025.
(TRF2, AC nº 5026349-09.2025.4.02.5101, 3ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. Paulo Leite, DJ 23/10/2025)"
TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA PGFN Nº 6.757/2022. PRAZO DE DOIS ANOS PARA REALIZAÇÃO DE NOVAS TRANSAÇÕES.
i. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta em face de sentença proferida que denegou a segurança para pedido objetivando a suspensão da restrição de dois anos imposta pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) à empresa impetrante, permitindo-lhe realizar novas transações fiscais enquanto perdurar o presente processo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Cinge-se a controvérsia sobre a possiblidade de retirar, após a apelante inadimplir parcelamento ao qual aderira, a restrição de dois anos imposta pelo art. 18 da Portaria PGFN n. 6.757, de 01/08/2022.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Nos termos do art. 4º, § 4º, da Lei nº 13.988/2020, a formalização de nova transação é vedada pelo prazo de 2 (dois) anos, contados da data de rescisão, aos contribuintes com transação rescindida.
4. No mesmo sentido, a Portaria PGFN nº 6.757/2022 assim dispõe: "Art. 18. Aos devedores com transação rescindida é vedada, pelo prazo de 2 (dois) anos contados da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos".
5. Não se identifica abuso da Administração que pudesse ensejar a mitigação da regra legal. Não bastasse, permitir que o Poder Judiciário altere esse critério seria subverter a lógica do regime jurídico da transação tributária, que constitui ato negocial regido pela oportunidade e conveniência da Administração, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei nº 13.988/2020.
IV. DISPOSITIVO
6. Apelação desprovida.
(AC nº 5039695-61.2024.4.02.5101/RJ, 4ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. Alberto Nogueira Junior, DJ 17/11/2025)" (g.n.)
Isto posto, voto por dar provimento à remessa necessária e à apelação da União Federal/Fazenda Nacional.
Documento eletrônico assinado por ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002742260v47 e do código CRC 69709d60.
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Signatário (a): ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR
Data e Hora: 26/03/2026, às 15:41:41