Apelação Cível Nº 5002249-60.2020.4.02.5102/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, contra sentença prolatada pelo Juízo da 4ª Vara Federal de Niterói, que julgou improcedente o pedido de condenação dos réus M. D. F. L. M. D. S., D. B. M. e R. B. M., estes últimos na qualidade de sucessores de VALMIR NELSON MOREIRA, pela prática de ato de improbidade administrativa previsto nos art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/92 (evento 260/JFRJ).
Em suas razões recursais (evento 271/JFRJ), o MPF alega que a existência de lançamentos fictícios no sistema de controle da Farmácia do Hospital Universitário Antônio Pedro (HUAP) seria questão incontroversa, assim como a participação direta dos réus, na qualidade de responsáveis pelo Setor de Farmácia nos anos de 2009 e 2010, no processo de lançamentos falsos no sistema informatizado.
Aduz que, embora não tenha sido imputada aos requeridos a responsabilidade direta pelo sumiço ou desvio de medicação no âmbito da Farmácia do HUAP, houve imputação de responsabilidade pela ocorrência de dezenas de lançamentos fictícios no sistema de controle do HUAP, todos dolosamente realizados com o objetivo de encobrir esse sumiço/desvio por meio da eliminação das discrepâncias entre os estoques físico e informatizado.
Sustenta que, ao mascarar as informações, haveria a vontade específica de evitar que o sumiço de medicações fosse levado ao conhecimento das autoridades responsáveis, contribuindo decisivamente para a não apuração dos fatos, e consequente continuidade do processo de desaparecimento, com dano ao erário
Por fim, requer o provimento do recurso de Apelação, para que seja reformada a sentença, com a consequente condenação dos réus pelos atos de improbidade.
A UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE - UFF, que requereu seu ingresso no polo ativo da demanda (evento 8/JFRJ), aderiu à Apelação interposta pelo MPF, pugnando pelo seu integral provimento (evento 272/JFRJ).
Contrarrazões apresentadas pela ré-apelada MARIA DE FÁTIMA LEAL MANHÃES DE SÁ (evento 279/JFRJ), pugnando pelo desprovimento do recurso.
Subindo os autos a este Tribunal, deu-se vista ao Ministério Público Federal, que, na qualidade de custos legis, opinou pelo provimento do recurso de Apelação (evento 39/TRF2).
É o Relatório.
VOTO
Em juízo de admissibilidade, constata-se que foram preenchidos os pressupostos legais da Apelação interposta pelo Ministério Público Federal (evento 271/JFRJ), razão pela qual deve ser conhecida.
Na origem, a Ação Civil Pública, por Ato de Improbidade Administrativa, foi promovida, originalmente, em face de Valmir Nelson Moreira e Maria de Fátima Leal Manhães de Sá, tendo, o primeiro réu, falecido após a apresentação de sua defesa preliminar, o que levou à sua substituição, no polo passivo, pelos seus sucessores R. B. M. e D. B. M. (evento 147/JFRJ).
A Ação Civil Pública se alicerça em elementos de prova colhidos no Inquérito Civil nº 1.30.005.000402/2018-15, instaurado a partir de comunicação oficial recebida da Direção Geral do Hospital Universitário Antônio Pedro, encaminhando cópia do inteiro teor do relatório da Comissão de Sindicância, que fora constituída, no âmbito daquele hospital, para apurar a existência de incompatibilidade entre o consumo dos medicamentos e o número de pacientes internados durante os meses de novembro e dezembro de 2009 e janeiro de 2010.
Em um primeiro momento, foi proferida sentença rejeitando a petição inicial, com fundamento na manifesta inexistência de ato de improbidade, em razão de, supostamente, não ter sido “minimamente demonstrada a existência de dolo, de um especial fim de agir ímprobo na conduta dos réus, e muito menos qualquer efetiva perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens públicos” (evento 175/JFRJ).
O MPF interpôs Apelação (evento 180/JFRJ), a qual foi provida pela Sexta Turma Especializada, que reformou a sentença para receber a petição inicial, determinando o regular prosseguimento do feito (evento 15/TRF2).
Os autos, então, retornaram à origem, onde os réus foram citados e apresentaram suas contestações (eventos 233 e 236/JFRJ), em relação às quais o MPF apresentou réplica (evento 244/JFRJ).
Apenas a ré M. D. F. L. M. D. S. manifestou interesse em produzir provas, tendo seu pedido indeferido, no entanto, em razão de seu intuito ter sido considerado protelatório (evento 246/JFRJ).
Nova sentença foi prolatada pelo Juízo da 4ª Vara Federal de Niterói, julgando improcedente o pedido de condenação dos réus pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto no art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/1992, com fundamento na “ausência de provas concretas que evidenciem a intenção deliberada de praticar ato com finalidade ilícita” (evento 260/JFRJ).
Irresignado com a sentença de improcedência, o MPF interpõe novo recurso de Apelação (evento 271/JFRJ), cujas razões foram resumidamente enunciadas no relatório.
A análise do acervo probatório revela que a sentença proferida pelo Juízo a quo desconsiderou elementos de prova contundentes que, na esfera da improbidade, são suficientes para demonstrar a vontade livre e consciente dos agentes MARIA DE FATIMA e VALMIR de atentar contra o patrimônio da Universidade Federal Fluminense, à qual vinculado o Hospital Universitário Antônio Pedro (HUAP).
Importa consignar, desde logo, que é matéria incontroversa a efetiva ocorrência de inserção de informações falsas no sistema informatizado de controle de medicação da farmácia do HUAP, no decorrer dos anos 2009 e 2010, com o objetivo de realizar ajustes no estoque de remédios, eliminando as inconsistências existentes entre a efetiva provisão física e o respectivo registro eletrônico.
A prática foi confirmada pelos próprios agentes. A propósito, confira-se trecho das declarações prestadas perante a Comissão de Sindicância, por VALMIR NELSON MOREIRA, Chefe do Serviço à época dos fatos investigados (evento 1, anexo 5, p. 28/JFRJ):
Perguntado confirmou que fazia acertos no sistema para igualar com o físico, perguntado como apurava estas diferenças, disse que ocorriam muitas doações de medicamentos no caf4 e que não davam baixas. Disse que poderiam ter ocorrido retiradas do caf1, em especial nos finais de semana, e não ter sido dada baixa ou transferência para o caf4. Novamente perguntado qual a providência que tomava quando detectadas as diferenças disse que procurava as prescrições e que muitas vezes não achava, disse que muitas vezes ocorria erro nas digitações. Disse que às vezes a enfermagem reclamava que não recebia medicamentos e que a Farmácia dispensava novamente para o setor. Disse que houve um caso de medicamento que era dispensado para o DIP e que depois foi descoberto que era um residente que consumia. Perguntado o que significa o jargão “dar martelada” na Farmácia, disse que era um termo que foi utilizado por pessoas que fizeram denúncias para a direção, alegando que o setor dava saídas de medicamentos para setores do hospital. Confirmou que era um hábito recorrente fazer lançamentos no sistema para ajustar o sistema com o estoque; disse que muitos medicamentos eram devolvidos pelos setores e que não era possível fazer o estorno no sistema, então isso gerava diferença na contagem do caf4. Disse que só agora sabe que o sistema poderia fazer estorno.
Já a substituta na chefia do Setor de Farmácia, M. D. F. L. M. D. S., assim declarou (evento 1, anexo 6, p. 8/JFRJ):
Perguntada disse que trabalha na farmácia há quinze anos; Disse que nos finais de semana as movimentações no MV não eram digitadas; Declarou que o Valmir disse que iria das a sua senha para fazer os acertos, pois ele era o responsável; Perguntada disse que a Farmácia sempre fez acertos no sistema; disse que a senha do Valmir era o final do celular dele, por isso olhava o celular dela para saber a senha; disse que digitou a senha do Valmir, a pedido do mesmo, para fazer os acertos e que não sabia que alguém tinha anotado. Disse que não se lembra de ter anotado a senha dele; disse que ficou sabendo que foi utilizada a senha do Valmir para dar baixas no medicamento OCTREOTIDA, pois não colocou a senha do Valmir; disse que a Beth afirmou que foi o Renato que digitou a senha do Valmir; disse que somente digitou a senha do Valmir em 2009 naquela ocasião da auditoria do TCU; Perguntada repetiu que não se lembra de ter escrito a senhja do Valmir em um papel; disse que ficou sabendo então que outras pessoas sabiam a senha do Valmir; disse que quando utilizou a senha do Valmir alguém gravou; Perguntada disse que não utilizava a sua própria senha, pois a senha dela não fazia os lançamentos que deveriam ser feitos; disse que notou desvio no caso do medicamento OCTREOTIDA, mas que a respeito das outras diferenças entende que é falta de lançamentos por motivo dos funcionários serem relapsos e não terem comprometimento com o serviço, e não fazerem corretamente as entradas, baixas e transferências; Perguntada respondeu que somente utilizou a senha do Valmir durante o acerto que deveria ser feito quando da época dos acertos do TCU, e que depois disso, raramente com o conhecimento do Valmir; Perguntada quais as ingerências dela e do Valmir sobre os funcionários que não faziam os acertos que deveriam ser feitos respondeu que chamaram a atenção por diversas vezes, mas que não adiantava. Perguntada a respeito das contagens diárias que deveriam ser feitas na Farmácia disse que isso era responsabilidade do Valmir; Perguntada disse que raramente mandava alguém fazer acertos no sistema MV; disse que era o Valmir que preparava os documentos para acertos; disse que achava isso errado; disse que a Beth e a Paula se ofereceram a fazer os acertos na época da auditoria do TCU e daí em diante, pois os demais não aceitaram.
Além disso, declarações de outros servidores ouvidos pela Comissão de Sindicância convergem para o reconhecimento de que as “marteladas” efetivamente ocorreram durante o período objeto da apuração (2009/2010). Nesse sentido, colaciona-se trecho das declarações prestadas pela Sra. Paula dos Santos Vianna (evento 1, ANEXO6, p. 3/JFRJ):
Perguntada respondeu que trabalha na Farmácia há nove anos; disse que voltou de licença maternidade em dezembro de 2009 e foi trabalhar no caf4; Perguntada disse que era o Valmir quem pedia para dar baixas no sistema; disse que a Fátima já solicitou verbalmente que fossem dadas baixas, mas que solicitava documentos. Disse que alguns medicamentos chegavam a ter diferenças significativas de mais de 1.700 comprimidos; disse que as diferenças eram geradas através de lançamentos que eram feitos no caf1 para o caf4; disse que chegou a fazer acerto em uma semana de NOREPINEFRINA e na semana seguinte foi apresentada nova diferença, então disse que questionou ao Valmir; disse que estes acertos eram somente no sistema; Perguntada respondeu que nunca usou a senha do Valmir ou a de outro para fazer os acertos; disse que fazia os acertos por ser mandada, mas que entendia que a responsabilidade era da chefia; Perguntada respondeu que começou a guardar documentos que mandavam fazer os acertos, conforme cópias que está apresentando nesta ocasião; disse que sabia que quem não aceitava fazer os acertos sofria ameaças, principalmente os contratados; Perguntada disse que eram orientados para fazer “marteladas” quando a quantidade era grande, ou seja, que fossem repetidos os lançamentos em diversos dias; disse que o mesmo documento então passava por várias mãos até completar as “marteladas”. Disse que o caf4 tinha que “diluir” o quantitativo para as clínicas; Perguntada disse que sabia que tinha alguns medicamentos controlados, mas que mesmo assim eram feitas as baixas sem as respectivas prescrições; disse que os quantitativos que eram acertados no sistema no início do ano passado eram muito superiores aos detectados no final do ano e neste ano; disse que já trabalhou com a Professora Beth e que com ela não aconteciam estes acertos; disse que ainda que hoje isso não está acontecendo mais.
Merece destaque, também, o depoimento prestado pela Técnica em Farmácia Elizabeth Epaminondas da Silva (evento 1, ANEXO5, pp. 31-32/JFRJ):
Perguntada em que setor trabalha disse que trabalha no caf4, que faz a distribuição dos medicamentos solicitados pelos médicos nas prescrições e pedidos gerais, e que quando necessário faz baixa em medicamentos no sistema. Perguntada disse que possui senha própria. Perguntada disse que sempre usa a sua senha e que algumas vezes, por ordem da Sra. Fátima fazia lançamentos com a senha do Sr. Valmir. Perguntada disse que não sabia a senha do Valmir, e que a Fátima digitava a senha do Valmir no sistema. Disse que dispensava no sistema medicamentos do caf4 para diversos setores, seguindo ordem do Valmir e da Fátima, na maioria das vezes com documento. Perguntada disse que o termo “martelada” era para repetir os movimentos de certo medicamento por diversas vezes em vários dias. Os documentos apresentados demonstram saldo de contagem de medicamentos em estoque e no sistema e a indicação de acerto a ser lançada no sistema, também conhecido como diluição para os setores; perguntada respondeu que as ordens do Valmir eram normalmente em papel e que a da Fátima era verbal; [...] Declarou que todos os contratados eram praticamente obrigados a fazer os lançamentos, e que os servidores do quadro permanente normalmente se recusavam a fazer lançamentos suspeitos.
Ao final, a Comissão de Sindicância concluiu que (evento 1, ANEXO9, p. 45/JFRJ):
1.5 – Pelos depoimentos e pelos documentos entregues à Comissão Sindicante pelos depoentes e que foram juntados à presente sindicância, observou-se que uma grande quantidade de medicamentos foi lançada ficticiamente no Sistema MV para ajusta-lo ao estoque físico, sendo que os documentos entregues pelos depoentes representam apenas uma parte destes lançamentos. A falta de documentos (requisição dos setores ou folha de prescrição médica) que comprovem que estes medicamentos tenham sido verdadeiramente encaminhados aos pacientes internados no HUAP, leva ao entendimento de que os mesmos possam ter sido desviados, gerando prejuízo aos cofres da União.
In casu, os elementos de prova reunidos nos autos demonstram inequivocamente que tanto MARIA DE FATIMA como VALMIR atuaram com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado no art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/1992, posto que a inserção de dados falsos no sistema teve o objetivo declarado de ocultar o evidente descontrole no estoque do Setor de Farmácia por eles chefiado, o que revela o total descaso com o patrimônio público.
A alegação de que uma parcela dos medicamentos “desaparecidos” foram objeto de empréstimos e doações a outros órgãos públicos e/ou pacientes não tem o condão de afastar a ilicitude das condutas, posto que mesmo a doação e o empréstimo devem ser registradas e documentadas, seguindo os ritos e procedimentos próprios, com transparência e publicidade, para fins de controle dos gastos públicos.
Nessa linha, extrai-se do Relatório da Comissão de Sindicância que (evento 1, ANEXO 9, p. 40/JFRJ):
A Comissão de Sindicância reconhece que esta interação entre os hospitais é saudável e constitui um canal para contornar eventuais desabastecimentos causados por falhas nos processos de compras, atraso nas entregas pelos fornecedores ou necessidade de um insumo não padronizado. Entretanto, a autonomia da Chefia da Farmácia para realizar tais movimentações, sem o conhecimento dos escalões superiores, associado à falta de fiscalização ou de auditorias deixa margem para a ocorrência de possíveis atos ilícitos. Se considerarmos que os produtos movimentados por meio de trocas ou doações representam algumas vezes valores superiores aos limites para dispensa de licitação, conforme previsto nas Lei 8.666/93 e 9.648/98, como ocorreu com o Hospital da Polícia Militar (fls 358, 359 e 362) e o INCA (fls 154 e 301), a Comissão Sindicante questiona se a movimentação de tais valores poderá futuramente causar embaraços à administração do HUAP.
E ainda (evento 1, ANEXO9, p. 44/JFRJ):
12.3 – Nos depoimentos às fls 146 e 150, foi relatado que há doação de medicamentos da Farmácia para pacientes e servidores do HUAP, o que em princípio não é atribuição da farmácia hospitalar, uma vez que existem outros canais institucionais para esta finalidade. Este fato, se comprovado, embora não justifique o grande descontrole dos saldos nos estoques físico e virtual, é uma não conformidade que contribui negativamente para a eficiência administrativa do setor;
Outrossim, o fato de ter sido constatado o acesso indevido de pessoas estranhas no Estoque do Setor de Farmácia não altera a conclusão de que os agentes praticaram, dolosamente, ato de improbidade administrativa. Pelo contrário, tal circunstância só reforça a atuação desidiosa dos requeridos. Nesse sentido, vide conclusão do Relatório Final da Comissão de Sindicância (evento 1, ANEXO 9, p. 46/JFRJ):
1.9 – A presença de pessoas estranhas no Estoque do Serviço de Farmácia (CAF-1) fere normas elementares de segurança, uma vez que se trata de área cujo acesso deve ser restrito e controlado para justamente evitar o desvio ou a retirada não autorizada de produtos do estoque. A inobservância deste procedimento mais uma vez sugere falta de zelo e dedicação por parte dos servidores que à época solidariamente respondiam pela Chefia do Serviço de Farmácia, com risco de prejuízo ao patrimônio público, caracterizando quebra de dever funcional conforme previsto no art. 116, item I combinado com o item VII da Lei nº 8.112, de 11/12/1990;
Pelo que se extrai do acervo fático-probatório, a conduta dos requeridos não constitui simples inobservância aos procedimentos legais e administrativos, mas sim verdadeiro comportamento ilícito eivado de má-fé para ocultar as inconsistências no estoque de farmácia e, assim, impedir ou dificultar a investigação de possíveis desvios/perdas de medicamentos.
Corroborando essa conclusão, cita-se passagem do Relatório da Comissão de Sindicância que noticia a retenção indevida do Livro de Ocorrências do Serviço de Farmácia pela ré MARIA DE FATIMA (evento 1, ANEXO9, p. 43/JFRJ):
12.1 – No depoimento do Sr. ROSINALDO, às fls 132, foi declarado que o Livro de Ocorrências do Serviço de Farmácia sumia. Embora o declarante não tenha responsabilizado a chefia da Farmácia ou qualquer outro funcionário, é fato que o Livro de Ocorrências é um documento importante que frequentemente é utilizado pela chefia do setor ou por escalões superiores objetivando apurar ou esclarecer algum fato. O Livro de Ocorrências é, portanto, um documento da administração pública, que deve permanecer no setor e dele não pode ser retirado sem autorização expressa da Chefia. Neste aspecto chamou a atenção da Comissão Sindicante o fato da Dra. FÁTIMA, que estava administrativamente afastada do Serviço de Farmácia, ter a posse de um Livro de Ocorrências do setor, com este ato, sonegando o documento a quem de direito deveria ter a guarda do mesmo, ou seja a atual chefia do Serviço de Farmácia.
Em outro trecho do Relatório, a Comissão esclarece que (evento 1, ANEXO9, pp. 37-38/JFRJ):
4.12 - Segundo o entendimento desta Comissão Sindicante, o Sistema MV é um sistema informatizado que armazena dados do interesse da administração pública, no caso, do interesse da administração do HUAP, dados estes utilizados para as mais diversas tomadas de decisão. A inserção de informações falsas constitui fraude, encobre falhas administrativas relativas ao controle de estoque e à movimentação dos produtos farmacêuticos, induz, facilita e encobre possíveis desvios, sejam estes furtos, retiradas para consumo próprio ou doação para funcionários ou pacientes ambulatoriais. Neste aspecto a Comissão Sindicante concluiu que o Dr. VALMIR e a Dra. FÁTIMA falharam em impedir o descontrole dos saldos, ao mesmo tempo em que fomentaram a fraude e deram condições para que ocorressem possíveis desvios de medicamentos da Farmácia. Embora conste dos autos que o Dr. VALMIR e a Dra. FÁTIMA tenham responsabilizado os funcionários do final de semana pela discrepância dos saldos, devido à falta de lançamentos das movimentações, ficou evidente que mesmo que este fato seja verdadeiro, provavelmente não seria suficiente para justificar a quantidade e a frequência com que os lançamentos fictícios eram realizados. Sobretudo ficou evidente que o Dr. VALMIR e a Dra. FÁTIMA empenharam-se para que fossem realizados os “ACERTOS” e as “MARTELADAS” e não para evitá-los.
Bastante relevante e elucidativa do funcionamento do esquema fraudulento é a seguinte passagem do referido Relatório (evento 1, ANEXO 9, pp. 38-39/JFRJ):
5 - SOBRE A DIFERENÇA NOS SALDOS FÍSICO E INFORMATIZADO:
O saldo é a diferença entre o que entra e o que sai no Serviço de Farmácia. O Saldo Físico corresponde à quantidade de produtos nas prateleiras e gavetas do setor. O Saldo Informatizado corresponde aos lançamentos no Sistema MV das entradas e saídas dos produtos, com base nos registros em papel.
A Comissão Sindicante, pelo que consta dos autos, apurou que:
5.1 - Quando o saldo físico era maior que o saldo no Sistema MV, tal discrepância não era corrigida (fls 105, 139, 160, 161 e 162). Os possíveis motivos para esta situação são erros de digitação, doações ao HUAP e medicação devolvida (fls 139) ou não retirada da farmácia. Esta discrepância gera um saldo físico positivo, não lançado que disponibiliza o medicamento para “doações” e desvios;
5.2 Quando o saldo no Sistema MV era maior que o saldo físico o Serviço de Farmácia dispensava o medicamento para qualquer setor do HUAP apenas no sistema MV, inserindo, portanto, uma informação falsa, com sérios prejuízos às finanças do HUAP e distorcendo informações necessárias aos processos de aquisição de insumos hospitalares. Os motivos para o saldo físico ser menor que o saldo no Sistema MV podem ser os seguintes:
a) Os medicamentos eram dispensados e não eram lançados no Sistema MV – A Comissão Sindicante com base nos depoimentos do Dr. VALMIR e da Dra. FÁTIMA e em documentos apresentados por esta, acredita que esta hipótese possa ter ocorrido, mas não justifica a quantidade de produtos e a frequência com que eram lançados no Sistema MV;
b) O produto, com base na Nota Fiscal de aquisição era lançado no Sistema MV, mas o produto não chegava até o estoque central (CAF-1) – É uma hipótese que não pôde ser investigada;
c) Os produtos eram doados a pacientes ambulatoriais e funcionários do HUAP – Pelos depoimentos há indícios de que este fato realmente acontecia;
d) Os medicamentos eram desviados – É uma hipótese que não pôde ser comprovada;
O primeiro e o terceiro motivos, se comprovados, significam falhas de ordem administrativa do Serviço de Farmácia que não foram devidamente corrigidas. O segundo e o quarto motivos são hipóteses que se comprovadas caracterizariam ilícito penal. Entretanto, a Comissão Sindicante pelo que foi apurado e por não dispor de ferramentas legais que permitam aprofundar tal investigação, não pôde concluir se houve ou não a prática de crime contra a administração pública.
Na parte conclusiva do Relatório da Comissão, é indicado o efetivo prejuízo ao erário, que totalizava R$ 67.145,42 (evento 1, ANEXO9, pp. 44-45/JFRJ):
1 - Após análise criteriosa dos fatos constantes dos autos, ficou evidenciado à Comissão de Sindicante que:
1.1 - Não ficou comprovada a utilização de 12 (doze) frascos de BASILIXIMAB 20 mg, ao custo total de aquisição de R$ 40.936,80 (Pregão 31, Notas de Empenhos 900603 e 900660, fls. 80);
1.2 - Não ficou comprovada a utilização de 18 (dezoito) frascos de ERTAPENEM 1,0 g, ao custo total de aquisição de R$ 4.186,62 (Pregão 33, Notas de Empenhos 900292, 900507 e 900710, fls. 80);
1.3 - Não ficou comprovada a utilização de 56 (cinquenta e seis) ampolas do medicamento OCTREOTIDA 0,5 mg, ao custo total de aquisição de R$ 11.634,00 (Pregão 54, Nota de Empenho 900412, fls. 80);
1.4 – Até a data de 17/06/2010, as 50 (cinquenta) ampolas de OCTREOTIDA 0,5 mg emprestadas ao Hospital Central da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro ainda não haviam sido devolvidas ao HUAP, ao custo total de aquisição de R$ 10.388,00 (Pregão 54, Nota de Empenho 900412, fls. 80);
Ocorre que, em relação aos medicamentos emprestados ao Hospital da Polícia Militar (item 1.4 acima transcrito), há nos autos informação de que, em 09/08/2010, teria havido a devolução de referido empréstimo, conforme teor do Ofício subscrito pelo Dr. Fernando Sergio da Silva Ferreiro, chefe do setor de Farmácia Hospitalar do HUAP, datado de 17/02/2020 (evento 1, ANEXO11, pp. 31-32/JFRJ):
Quanto ao medicamento OCTREOTIDA 0,5 mg, emprestado do Hospital Universitário Antonio Pedro ao Hospital da Polícia Militar de Niterói (DOC 01):
Em 19/03/2010 foi concedido empréstimo ao Hospital da Polícia Militar de Niterói de 50 (cinquenta) unidades de Octreotida 0,5mg, ampola 1ml pelo Hospital Universitário Antonio Pedro.
Em 09/08/2010 o Hospital da polícia Militar de Niterói realizou a devolução do empréstimo de 50 (cinquenta) unidades de Octreotida 0,5mg, ampola 1ml ao Hospital Universitário Antonio Pedro.
Portanto, do total apurado pela Comissão de Sindicância a título de prejuízo ao erário, deve ser subtraído o valor correspondente a essa medicação emprestada ao Hospital da Polícia Militar (R$10.388,00), pois foi efetivada a sua devolução. Logo, o montante final do dano equivale à soma dos valores correspondentes aos itens 1.1, 1.2 e 1.3, resultando em R$56.757,42 (cinquenta e seis mil, setecentos e cinquenta e sete reais e quarenta e dois centavos).
Registre-se que o fato de não ter sido demonstrado que os Apelados foram diretamente responsáveis pelo ato de desviar os referidos medicamentos não afasta a responsabilidade dos mesmos por dolosamente impedirem a descoberta das apontadas inconsistências e, desse modo, inviabilizarem a pronta apuração dos fatos, assim contribuindo para o efetivo prejuízo causado aos cofres públicos. Ou seja, agiram ilícita e dolosamente no que diz respeito à conservação do patrimônio público.
Não é possível, diante do robusto acervo probatório, afirmar a inexistência do ato de improbidade imputado aos Apelados, de acordo com a previsão legal do art. 10, inciso X, da Lei nº 8.429/92.
A toda evidência, restou suficientemente demonstrada a perda patrimonial decorrente do desaparecimento de medicamentos adquiridos pelo HUAP, bem como restou evidenciado o especial fim de agir, considerando-se que a conduta dos Apelados não se revelou apenas negligente, mas sim intencionalmente direcionada a contrariar a lei, no que diz respeito à conservação do patrimônio público, ocultando e fomentando a ocorrência de graves falhas administrativas que ensejaram, efetivamente, lesão aos cofres públicos.
A conduta dos agentes não foi somente omissiva (falta de apuração devida a respeito da real causa das inconsistências entre os estoques físico e virtual de medicamentos), mas também comissiva, pois inseriram e/ou determinaram a inserção de dados falsos no sistema informatizado, com o objetivo de ocultar tais inconsistências e, assim, dificultar que a administração do HUAP tomasse conhecimento dos fatos e apurasse as circunstâncias dos extravios de medicamentos, que se revelaram frequentes no curto espaço de tempo objeto da sindicância.
Além disso, a ocultação das diferenças dos saldos de medicamentos obstou que fossem identificados os reais responsáveis pelos sumiços e que deles fosse exigido o necessário ressarcimento pelos prejuízos causados, denotando, por conseguinte, que os Apelados contribuíram de forma importante para a produção do resultado danoso.
Ou seja, ao impedir que a administração conhecesse dos fatos e os apurasse oportunamente, os Apelados criaram um ambiente propício para que os extravios continuassem acontecendo e para que as suas circunstâncias não fossem investigadas, bem como para que os seus autores não fossem identificados e devidamente responsabilizados.
Salta aos olhos, portanto, que se trata de uma atuação que supera a simples negligência ou imprudência dos Apelados, posto que é inequívoca a presença do elemento subjetivo da conduta, tendo os agentes atuado com clara intenção de acobertar as inconsistências no acervo de medicamentos, garantindo que suas causas e causadores permanecessem desconhecidos.
Nessa linha, mutatis mutandis, confira-se precedente desta Sexta Turma Especializada:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INSS. FRAUDE NA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS. DOLO CONFIGURADO. AFASTADO O TEOR DA LEI Nº 14.230/21, POR FORÇA DO TEMA 1.199 STF. APELAÇÃO E REMESSA DESPROVIDAS. 1. Tratam-se de Remessa Necessária considerada interposta e recurso de apelação interposto por MARIA APARECIDA MACHADO (Evento 90 –OUT94) em face de sentença de parcial procedência do pedido (Evento 81/JFRJ) proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de São Gonçalo, da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, que, em ação proposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL-INSS, reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por parte da Apelante. 2. A Lei de Improbidade regula-se teleologicamente pelos princípios administrativos, ditados pelo art. 37, §4º da Constituição Federal. Essa distinção guia todo o arcabouço interpretativo para a aplicação da nova lei, conforme entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199, sob o regime da repercussão geral. Diante da natureza cível da ação de improbidade, aplica-se a regra do tempus regit actum, de modo que, em havendo configuração do dolo, os parâmetros normativos incidentes serão os do momento do ato, sem interferência da lei posterior. 3. A tipicidade objetiva do ato ímprobo, in casu, perfaz-se na medida em que as condutas narradas na petição inicial, e provadas ao longo da instrução configuram atos de improbidade administrativa, previstos nos artigos 10 e 11, da Lei nº 8.429/92, mas, sobretudo, subsumem-se no tipo genérico do caput, do art. 10, da Lei nº 8.429/92, que trata da lesão ao erário. 4. No tocante ao elemento subjetivo, consigne-se a definição de “dolo” como sendo a vontade livre e consciente do agente em realizar os elementos objetivos do tipo. O dolo exigido para a configuração da improbidade administrativa – assim como no âmbito do direito administrativo, em geral –, é o dolo genérico, que consiste na simples “vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito, quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas”. 5. No que se refere ao ponto nodal da presente ação, a ré, ora apelante, sustentou não haver provas que a vinculassem à autoria dos atos administrativos que culminaram com as concessões fraudulentas de benefícios, num prejuízo ao erário no montante de R$ 373.594,46, valores históricos e não atualizados, decorrentes dos benefícios indevidamente pagos pelo INSS. Mas, ao contrário do que pretende fazer crer, não resta dúvida de que a ré concedeu os benefícios em inobservância das normas aplicáveis na concessão de benefícios previdenciários, como pode-se destacar as discrepâncias na somatória do tempo de contribuição, bem como a inexistência de confirmação por parte da empresa/Sindicato em relação aos períodos computados como atividades exercidas sob condições especiais, e discrepância entre os valores lançados quando comparados com os registrados na CTPS, tendo inclusive afirmado nas declarações realizadas perante a autoridade administrativa do INSS, no curso do Processo Administrativo Disciplinar, autuado sob o nº 35301.004053/2009-36, que se baseava em documentos autenticados, sem exigir as versões originais para conferência. Outrossim, em relação às alegações de que foi vítima de uma quadrilha que fraudava a Previdência, seria seu ônus probatório comprovar a utilização de sua senha e matrícula por terceiros, o que restou inatendido. Inclusive, vale frisar que, no depoimento feito durante o Processo Administrativo Disciplinar, afirmou jamais ter emprestado sua senha de acesso aos sistemas a nenhum outro servidor (fls. 4, Evento 1 – OUT19). Noutra toada, descabido chancelar a ideia de que inexiste responsabilidade do supervisor em conferir a regularidade dos atos a eles apresentados, quando sua assinatura/rubrica é necessária para o regular andamento do processo concessório. No que se refere à afirmação de que não estaria lotada nas unidades responsáveis pela concessão dos benefícios sub judice, melhor sorte não socorre à Apelante, uma vez que ela estava lotada em São Gonçalo até 2000, sendo que todos os setores responsáveis pelas etapas concessórias dos benefícios em questão funcionavam no mesmo prédio (PSS-SG, APS-SG e GRSS-SG). Assim, é juridicamente incorreto, in casu, classificar como meras impropriedades o descaso no exercício das próprias funções. Isto porque, não é possível negar as consequências materiais e imateriais ao Instituto Previdenciário, decorrentes não de inobservância de exigências formais, mas sim de uma atuação que ultrapassa a negligência, avançando no campo da má-fé e do dolo, decorrente da inserção de dados falsos no sistema de benefícios. 6. Remessa Necessária e Apelação conhecidas e desprovidas. (TRF2, AC nº 0036188-47.2015.4.02.5117/RJ, Relator Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND, 6ª Turma Especializada, julgado em 05/02/2024 - Grifou-se)
Cumpre consignar que, mesmo diante da absolvição criminal dos apelados na Ação Penal nº 0000300-67.2012.4.02.5102/RJ, pode a ação de improbidade administrativa alcançar resultado diverso.
Isso porque a absolvição se fundamentou na insuficiência de provas para a condenação (art. 386, inciso VII, do Código de Processo Penal). Nessa perspectiva, o fato de não haver prova suficiente para a condenação criminal não impede que outras esferas de responsabilização possam ser acionadas para tutelar o bem jurídico lesionado, conforme disposto no art. 66 do Código de Processo Penal (“Não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato.”).
Por outro lado, o art. 21, §4º, da Lei nº 8.429/1992, está com sua eficácia suspensa por força da medida cautelar deferida, pelo Ministro Alexandre de Moraes, na ADI nº 7.236, logo não tem incidência no caso concreto.
Por conseguinte, é forçoso reconhecer a existência do ato de improbidade, cometido por meio de conduta dolosa, tipificado no art. 10, caput e inciso X, da Lei nº 8.429/92, pois caracterizada a atuação ilícita de M. D. F. L. M. D. S. e de VALMIR NELSON MOREIRA no que diz respeito à conservação do patrimônio público, resultando em prejuízo ao erário no montante de R$56.757,42 (cinquenta e seis mil, setecentos e cinquenta e sete reais e quarenta e dois centavos).
À luz dos fundamentos acima expostos, passa-se à dosimetria das sanções previstas no art. 12, inciso II, da Lei 8.429/92.
Como cediço, no momento da aplicação das sanções, o Magistrado deve se limitar àquelas necessárias à consecução dos objetivos da lei, podendo aplicá-las isolada ou cumulativamente, de acordo com o delineamento fático e as peculiaridades do ato ímprobo cometido. Devem ser ponderadas, em especial, a natureza, a gravidade e as consequências da infração.
Assim, a aplicação conjunta e em grau máximo de todas as penas previstas deve ser reservada a situações de maior gravidade, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
Feitas essas breves observações e, em virtude das ilegalidades praticadas e do prejuízo causado ao erário, observa-se que o ressarcimento integral do dano é medida que se impõe, uma vez que as condutas de ambos os agentes contribuíram para o resultado lesivo. O valor de R$56.757,42 deverá ser atualizado na execução, observando-se as orientações constantes no Manual de Cálculos da Justiça Federal.
Da mesma forma, a aplicação de multa civil, em montante equivalente ao valor dano causado (R$56.757,42), devidamente atualizado, se apresenta razoável e proporcional, especialmente se considerado seu caráter pedagógico.
Ressalte-se, no tocante à multa civil, que deve ser considerado como termo a quo da correção monetária e dos juros moratórios a data do evento danoso, entendido este como a data da prática do ato ímprobo, em razão de estarmos diante de verdadeira responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito, o que atrai a aplicação dos enunciados 43 e 54 da súmula de jurisprudência do STJ (STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1901336/PR, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/03/2021, DJe 06/04/2021).
De igual modo, se mostra compatível com a natureza da infração a aplicação da penalidade de perda da função pública (ou cassação de aposentadoria), pois foi mediante a prática de atos ímprobos cometidos no exercício de cargo público que os agentes concorreram para o prejuízo causado aos cofres públicos, rompendo o vínculo de confiança e idoneidade moral exigido para o cargo.
Quanto à suspensão dos direitos políticos, a jurisprudência do STF se orienta no sentido de que essa constitui a mais drástica das penalidades estabelecidas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92, devendo ser aplicada tão somente em casos muito graves, quando há significativa ofensa à ordem política e social (STF, ARE 1333935, Rel. Min. EDSON FACHIN, decisão monocrática, DJe 04/10/2021).
Ademais, dada a gravidade da sanção em comento, a jurisprudência pátria tem se orientado no sentido de que a sua aplicação é devida apenas quando o exercício dos direitos políticos possuir alguma correlação com os fatos em apuração nos autos, o que não se observa no caso ora em análise. Logo, considerando-se que os atos praticados não se relacionam ao exercício de cargo de natureza política, não é coerente que a punição aplicada alcance os direitos políticos dos agentes.
Da mesma forma, considerando-se que a condenação não se vincula à prática indevida de atividades de natureza comercial, também não se apresenta razoável a pena de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários.
Sendo assim, além da obrigação de ressarcir o dano causado ao erário, aplicam-se à apelada M. D. F. L. M. D. S. as seguintes sanções: (i) pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, devidamente atualizado, a ser revertida em favor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos de que trata a Lei nº 7.347/85; e (ii) perda da função pública (ou cassação da aposentadoria).
Em relação aos apelados D. B. M. e R. B. M., na qualidade de sucessores de VALMIR NELSON MOREIRA, devem responder, nos limites do valor da herança, somente pelo ressarcimento ao erário, à luz do disposto no art. 8º da Lei nº 8.429/1992.
Na mesma linha segue a orientação da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema da responsabilidade sucessória em matéria de improbidade administrativa. Confira-se:
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 12, I, DA LEI N. 8.429/92. DEFICIÊNCIAS DAS RAZÕES RECURSAIS QUANTO A DOIS RÉUS. IMPOSSIBILIDADE DE APURAR SE TAMBÉM FIGURAM COMO RECORRIDOS. NÃO CONHECIMENTO, QUANTO A ELES, DO RECURSO ESPECIAL. APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE PERDA DE FUNÇÃO PÚBLICA AO RÉU REMANESCENTE. IMPOSSIBILIDADE. ÓBITO DO RÉU. SANÇÃO DE CARÁTER PERSONALÍSSIMO. PERDA SUPERVENIENTE DE INTERESSE JURÍDICO RECURSAL. RECURSO PREJUDICADO. I - Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte. Sustenta, em síntese, que o réu, quando Prefeito do Município de Rafael Fernandes-RN, utilizou-se de cheques emitidos pelo Fundo de Participação dos Municípios para pagamento de dívidas particulares. Os corréus concorreram para a prática, uma vez que, na qualidade de tesoureiros municipais, emitiram os cheques sem efetuar nenhum controle sobre a destinação dos recursos públicos. Os pedidos formulados na inicial foram julgados parcialmente procedentes. O réu e o Ministério Público Estadual interpuseram recurso de apelação, os quais foram rejeitados pelo Tribunal de origem. Inconformado, o Parquet estadual interpôs recurso especial, sustentando ser necessária a aplicação da penalidade de perda da função pública diante da alta reprovabilidade da conduta ímproba praticada pelo recorrido. II - Na petição de interposição do especial, não é claro o recorrente quanto à pretensão reformatória do acórdão relativamente aos réus Antônia Zildilene de Sena e Gilberto Ferreira Costa, porquanto centra a narrativa no protagonista da ação ímproba, o réu José de Nicodemo Ferreira. Com isso, deixa de abordar a razão por que as sanções impostas a Antônia e Gilberto seriam inadequadas. Assim, em relação a tais réus, de rigor a incidência da orientação constante do enunciado da Súmula n. 284 do STF. Precedentes: AgInt no AREsp 1.361.486/BA, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, j. em 5/12/2019, DJe 11/12/2019; REsp 1.786.187/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 1º/10/2019, DJe 11/10/2019. III - A perda de função pública, a exemplo das sanções penais, constitui penalidade de natureza personalíssima, não se transmitindo aos sucessores. A correta leitura do art. 8º da Lei n. 8.429/1992 é aquela que submete os sucessores às cominações da Lei de Improbidade de natureza patrimonial e, pois, transmissível nos limites da herança. Nesse sentido o magistério da doutrina. IV - Segundo informação colacionada pela defesa do recorrido, José de Nicodemo Ferreira veio a óbito no dia 14/2/2019. Na medida em que o recurso especial visa apenas à ampliação da condenação em segunda instância para agregar às sanções a perda da função pública, falta objeto ao recurso. V - Agravo conhecido para conhecer em parte do recurso especial e, na parte conhecida, julgá-lo prejudicado, em razão do óbito do recorrido. (STJ. AREsp n. 1.548.203/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/3/2020, DJe de 17/3/2020 – Grifou-se.)
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO à Apelação do MPF, para reformar a sentença recorrida e julgar procedente o pedido, condenando os apelados ao ressarcimento do dano causado ao erário (R$56.757,42), devidamente atualizado, e aplicando à apelada Maria de Fátima Leal Manhães de Sá, ainda, as sanções de perda da função pública (ou cassação da aposentadoria) e pagamento de multa civil, fixada em montante equivalente ao prejuízo causado ao erário, a ser revertida em favor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos de que trata a Lei nº 7.347/85.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002772070v10 e do código CRC 733b1762.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 23/03/2026, às 19:47:06