Apelação Cível Nº 5039332-49.2025.4.02.5001/ES

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelo, nos autos do mandado de segurança impetrado por E. V. E. contra ato atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS – VITÓRIA, em que o INSS, ora Apelante, requer a reforma da sentença que concedeu a ordem para “determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, analise e profira decisão final meritória no processo administrativo previdenciário versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais).”.

A sentença recorrida (evento 32) concedeu a ordem, essencialmente sob os fundamentos ora apontados.  Consignou o órgão a quo que “O pedido formulado neste feito consiste, exclusivamente, na concessão da segurança para que a Autoridade Coatora analise processo administrativo previdenciário protocolado pela parte-Impetrante, diante do transcurso do prazo previsto nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, ambos da Lei nº 9.784/99.  O princípio da duração razoável do processo, consagrado no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, estabelece que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". Esse princípio visa assegurar a efetividade das tutelas jurisdicional e administrativa, protegendo os cidadãos da morosidade excessiva que possa comprometer o exercício dos seus direitos.  No plano infraconstitucional, os arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.784/99 estabelecem o prazo máximo de até 60 (sessenta) dias para a análise de processo administrativo, contados do fim da instrução probatória, e  de mais 60 (sessenta) dias para a análise do recurso administrativo, contados do recebimento do processo pela Autoridade Competente.”.  Destacou o órgão a quo que “Assim, há normas constitucionais e infraconstitucionais que garantem ao cidadão uma resposta administrativa em prazo adequado e razoável. A partir dessas premissas normativas, no caso concreto, tem-se que a parte-Impetrante apresentou, em 27/08/2025, requerimento de Revisão Administrativa de Benefício Previdenciário.  Em 21/01/2026, a Autoridade Coatora informou que o processo administrativo previdenciário ainda estava pendente de análise e, até a presente data, não há nenhuma informação nos autos acerca da conclusão do exame administrativo. Desta forma, diante do decurso temporal considerável, é inegável que houve violação ao direito líquido e certo da parte-Impetrante à razoável duração do processo administrativo, conforme previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.784/99.”. Não houve condenação ao pagamento de verba honorária sucumbencial, nos termos do art. 25 da Lei n. 12.016/2009.

O INSS interpôs recurso de apelação (evento 40), requerendo a reforma da sentença.

Como razões recursais, aduz o Apelante, essencialmente, os argumentos ora apontados: a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-A da Lei n. 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados; necessidade de apreciar os pedidos por ordem cronológica, sob pena de violação aos princípios da impessoalidade e da isonomia; ser descabida a fixação das astreintes por mera presunção de recalcitrância; que só é possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por sentença judicial, nos termos do verbete 410 do STJ; que o valor da multa não teria observado o princípio da proporcionalidade; a necessidade de limitação do valor total de multa a ser pago; e maior prazo para o cumprimento da determinação judicial, a fim de concluir o requerimento administrativo, no mínimo 180 ou 90 dias.  Requer, portanto, a reforma da sentença, considerados tais aspectos.

Em contrarrazões (evento 49), o Impetrante pugna pelo desprovimento do recurso de apelação.

O MPF foi intimado para fins de ciência e manifestação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002763255v3 e do código CRC 02b2377c.

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Apelação Cível Nº 5039332-49.2025.4.02.5001/ES

VOTO

Conheço da remessa necessária, em face do seu cabimento, à luz do art. 14, §1º, da Lei n. 12.016/2009, bem como do apelo, vez que presentes os seus requisitos de admissibilidade.

Passo a apreciá-los.

A solução da vexata quaestio diz respeito à omissão abusiva da Administração Pública, em razão da demora excessiva e injustificada na apreciação e conclusão de processo administrativo.   A Impetrante busca, na presente ação mandamental, provimento  para que o INSS tome as providências necessárias com a tramitação do processo administrativo, a fim de concluí-lo, referente à revisão de benefício previdenciário de aposentadoria pelo RGPS.

Como a pretensão deduzida na presente demanda não diz respeito ao reconhecimento do direito ao benefício previdenciário na via judicial em si, e sim à duração razoável do processo, na via administrativa, esta Turma de Direito Administrativo é competente para apreciar a matéria.

Importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Democrática Cidadã.

Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a Administração Pública está estritamente vinculada (artigo 37, CF).

A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Art. 59. (...)

§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

Saliente-se, outrossim, que o art. 69 da respectiva Lei nº 9.784/99 versa que "os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Apesar de a Lei nº 8.213/91, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, não dispor de um prazo para análise e conclusão dos requerimentos formulados, disciplina, no seu art. 41-A, §5º, que o primeiro pagamento deverá ser efetuado em até quarenta e cinco dias, após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão, preenchidos, certamente, os requisitos legais, conforme análise da própria autarquia previdenciária, no âmbito administrativo.

De igual forma, confira-se o disposto no art. 174 do Decreto nº 3048/99, com a redação dada pelo Decreto nº 6722/2008:

Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

Dessa forma, a princípio, ao menos a partir da análise do diploma legal que trata de regras mais específicas, a apreciação do requerimento do benefício previdenciário, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.

Não se desconhece o acúmulo de serviços a que são submetidos os servidores da Administração Pública, o que impossibilita, muitas vezes, o atendimento dos requerimentos administrativos exatamente dentro do prazo legal.

Não poderá a Administração Pública, contudo, postergar, indefinidamente, sem justificativa plausível, a análise e conclusão dos  processos administrativos, sob pena de se violar os princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceituam a Lei n. 9.784/99 (art. 2º) e os artigos 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Democrática Cidadã.

Acrescente-se, nesse aspecto, que o STF, no RE nº 1.171.152/SC, o qual teve, inicialmente, a repercussão geral reconhecida, homologou acordo, em 08/02/2021, entre o INSS e o MPF,  estabelecendo prazos para a conclusão dos processos administrativos relacionados aos benefícios administrados pelo INSS, tendo-se comprometido a autarquia, expressamente, já na Cláusula Primeira do Acordo, a "concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício”, a contar do encerramento da instrução do requerimento administrativo, nos termos das cláusulas primeira e segunda do pacto em comento:

“CLÁUSULA PRIMEIRA

1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO

Benefício assistencial à pessoa com deficiência - 90 dias

Benefício assistencial ao idoso - 90 dias

Aposentadorias, salvo por invalidez - 90 dias

Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) - 45 dias

Salário maternidade - 30 dias

Pensão por morte - 60 dias

Auxílio reclusão - 60 dias

Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) - 45 dias

Auxílio acidente - 60 dias

CLÁUSULA SEGUNDA

2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.”

No caso vertente, extrai-se do conjunto probatório aos autos - docs. anexo à inicial e informações da autoridade coatora - que o Impetrante requereu a revisão do benefício previdenciário de aposentadoria em 27/08/2025, conforme protocolo n. 1908266719. Em razão da inércia da Autarquia Previdenciária, em apreciar e concluir o requerimento administrativo, o requerente impetrou o presente mandado de segurança, em 10/12/2025, a fim de sanar a mora administrativa.

Não observou o INSS, portanto, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.213/91 (art. 41-A, §5º), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

A inércia abusiva da Administração Pública em concluir o processo administrativo, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior).  

Ainda que consideradas as peculiaridades da Administração Pública, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos, com todas as providências necessárias que lhe são inerentes, deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não se verificou, indubitavelmente, no presente caso.

Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, restando afrontado, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado e concluído em prazo razoável.

No que se refere à multa fixada, é assente na jurisprudência o entendimento de que é possível a cominação de multa, e sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação estabelecida pelo Estado Juiz, o que encontra respaldo no atual art. 537 do CPC:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

A recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado.  

Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária.

Nesse aspecto, destaque-se que o STJ já fixou tese jurídica, no Tema 706, quando do julgamento do REsp 1.333.988/SP, submetido à sistemática dos recursos repetitivos, no sentido de que "A decisão que comina astreintes não preclui, não fazendo tampouco coisa julgada.".

No caso vertente, cumpre salientar que a multa diária fixada em R$ 300,00, não se revela exorbitante, e sim proporcional à obrigação a ser cumprida, considerando-se, sobretudo, a demora em se concluir o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade responsável. 

A mesma razoabilidade/proporcionalidade se afere no prazo de 60 dias concedido para a análise e conclusão do requerimento administrativo, considerando-se que o pedido foi formulado na via administrativa em 27/08/2025 e que, em 10/12/2025, estava pendente de tramitação, quando da impetração do mandamus, situação que ainda se verificava quando proferida a sentença que concedeu a ordem nos presentes autos, em 30/01/2026.

Acrescente-se, por último, que o enunciado nº 410 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça dispõe, expressamente, que "A prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.".   

Como o órgão a quo direcionou a determinação de cumprimento da obrigação de fazer à autoridade coatora, concedendo-lhe o prazo para o cumprimento, não resta qualquer dúvida de que as astreintes somente incidirão após a intimação pessoal da mesma, caso não haja a observância da determinação judicial dentro do prazo fixado, o que afasta qualquer colisão com o enunciado nº 410 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça.

Nenhum reparo, portanto, à sentença que concedeu a ordem, porquanto em perfeita consonância com a legislação e jurisprudência regentes sobre a matéria.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de desprover a remessa necessária e o apelo do INSS.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002763256v6 e do código CRC b745d9f1.

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Apelação Cível Nº 5039332-49.2025.4.02.5001/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DE APOSENTADORIA FORMULADO JUNTO AO INSS. DEMORA EXCESSIVA E INJUSTIFICADA NA APRECIAÇÃO E CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA (ART. 37, CAPUT, DA CF) E DA RAZOABILIDADE (ART. 2º, CAPUT, DA LEI 9.784/99) A QUE A ADMINISTRAÇÃO ESTÁ JUNGIDA, BEM COMO AO DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO (ART. 5º, LXXVIII, DA LEI MAIOR). IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA (ASTREINTES) DE R$ 300,00. CABIMENTO. PRAZO DE 60 DIAS PARA PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SENTENÇA QUE CONCEDEU A ORDEM MANTIDA.

1. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Democrática Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito a Administração Pública prorrogar, indefinidamente, a análise e decisão de seus processos administrativos.

2. A Lei nº 9.784/99 (arts. 49 e 59) estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.

3. Apesar de a Lei nº 8.213/91, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, não dispor de um prazo para análise e conclusão dos requerimentos formulados, disciplina, no seu art. 41-A, §5º, que o primeiro pagamento deverá ser efetuado em até quarenta e cinco dias, após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão, preenchidos, certamente, os requisitos legais, conforme análise da própria autarquia previdenciária, no âmbito administrativo.

4. A omissão abusiva em concluir o requerimento administrativo, sem qualquer justificativa plausível para essa conduta, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior).  

5. No caso vertente, extrai-se do conjunto probatório aos autos - docs. anexo à inicial e informações da autoridade coatora - que o Impetrante requereu a revisão do benefício previdenciário de aposentadoria em 27/08/2025, conforme protocolo n. 1908266719. Em razão da inércia da Autarquia Previdenciária, em apreciar e concluir o requerimento administrativo, o requerente impetrou o presente mandado de segurança, em 10/12/2025, a fim de sanar a mora administrativa.

6. Não observou o INSS os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.213/91 (art. 41-A, §5º), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

7. Ainda que consideradas as peculiaridades da Administração, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não se verificou no presente caso.

8. Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, restando afrontado, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado e concluído em prazo razoável.

9. A imposição de astreintes, no valor de R$ 300,00, contra a Fazenda Pública é medida coercitiva legítima para assegurar o cumprimento de obrigação de fazer, encontrando amparo no art. 537 do CPC e na jurisprudência consolidada do STJ (REsp 1.474.665/RS).

10. O valor das astreintes mostra-se proporcional e razoável, considerando a recalcitrância da autoridade administrativa em cumprir seu dever legal. A decisão que as fixa não faz coisa julgada material, podendo ser revista a qualquer tempo, conforme a tese firmada no Tema 706, quando do julgamento do REsp 1.333.988/SP, submetido à sistemática dos recursos repetitivos.

11. O prazo de 60 dias, fixado em sentença,  para as providências necessárias para a conclusão do processo administrativo, é adequado e proporcional.

12. A exigibilidade da multa fica condicionada à intimação pessoal da autoridade coatora, em observância ao enunciado da Súmula nº 410 do STJ, requisito já contemplado na decisão de primeiro grau.

13. Remessa necessária e apelo do INSS desprovidos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, desprover a remessa necessária e o apelo do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 15 de abril de 2026.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002763257v5 e do código CRC 75988d43.

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Data e Hora: 16/04/2026, às 16:47:18

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 15/04/2026

Apelação Cível Nº 5039332-49.2025.4.02.5001/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Juíza Federal MARGARETH DE CÁSSIA THOMAZ ROSTEY

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária