Apelação Cível Nº 5083102-88.2022.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos por INSPECTOR ENGENHARIA EIRELI (doravante Inspector) em ataque a acórdão assim ementado:
“EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO CONDENATÓRIO DO TCU. LEGALIDADE. FISCALIZAÇÃO. EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS. REPASSE DE VERBA FEDERAL. MULTA. PREJUDICIALIDADE EXTERNA NÃO CONFIGURADA.
1. Apelos de empresa contratada e da União contra sentença que julgou parcialmente procedentes embargos à execução que ataca executivo embasado em acórdão do Tribunal de Contas. Condenação do TCU que responsabiliza ex-Prefeito e a empresa embargante a ressarcir o erário e pagar multa, como responsáveis por irregularidades na execução de convênio celebrado com a FUNASA para implantação de sistema de esgotamento sanitário.
2. Correta a sentença, ao chancelar a execução e rejeitar a maior parte dos argumentos da empresa. Execução limitada à cobrança de multa aplicada em desfavor da empresa contratada. Ausência de prejudicialidade externa, e há mero processamento independente de execuções, com créditos autônomos, na qual a outra está em fase inicial, e não há prejudicial. A existência de sócios ocultos não executados não obriga a formação de litisconsórcio necessário.
3. Não cabe ao Judiciário atuar como revisor das decisões do Tribunal de Contas da União, órgão dotado de autonomia constitucional. Quando as decisões de tal Corte seguem linha técnica e fundamentada, pretender invadi-la seria ferir a função que se lhe destinou a Lei Maior. Correta a sentença que rejeita a pretensão de afastar multa aplicada pelo TCU em título lídimo. Devido processo legal e proporcionalidade observados. Cabe ao interessado demonstrar eventual ilegalidade, o que não ocorreu.
4. Mantido o cálculo da Contadoria Judicial que adotou parâmetros definidos no título executivo e no Manual de Cálculos da Justiça Federal.
5. Apelos da embargante e da União Federal desprovidos”.
A embargante alega que há omissão e contradição no julgado; que “não deixou de concluir a obra e sim teve ordem emanada do Ministério Público para [paralisação] do empreendimento e, logo, jamais se pode imputar essa conduta para fins de aplicação da pena”; que “essas condutas (...) são postas à apreciação do Poder Judiciário, e a este cabe examinar qualquer lesão ou ameaça a direito, de acordo com o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal”; que “não houve a valoração dos argumentos, quando a própria Constituição, no art. 71, inc. VIII, possibilita valorar o fato e aplicar as penalidades cabíveis conforme critério de proporcionalidade e razoabilidade” e “o Judiciário pode e deve se manifestar sobre a motivação apresentada pelo Tribunal de Contas no exercício de sua jurisdição administrativa, sem esvaziar a competência da instituição”; que “esforçou-se para demonstrar, inclusive com provas documentais não valoradas (declaração do executivo da Rio Pomba Consultoria sobre projeto aprovado na FUNASA) (...) a ocorrência das falhas no projeto e em sua execução – inexistência de acompanhamento por parte da FUNASA”; que “a instrução do processo administrativo perante o TCU não obedeceu aos trâmites constitucionais e legais necessários, devido à ausência de análise das condutas dos agentes que influíram para a irregularidade alegada”; que não houve “individualização da pena (...), ocasionando a atribuição de responsabilidade além da devida”; que “é preciso analisar a motivação concreta, todos os agentes envolvidos, além da adequação e necessidade da penalidade aplicada”; que “há, nos próprios autos do processo administrativo, contexto fático produzido que demonstra que a aplicação de pena administrativa in casu (R$ 700.000,00) é desproporcional e que há precedentes do próprio TCU de aplicação de penalidade mais branda (patamares entre 10% a 15%), o que evidencia a tão clamada ilegalidade passível de revisão judicial, sem que isso revele indevida interferência no mérito administrativo do ato”; que “a exorbitância do percentual fixado fica patente, diante do voto do Relator Benjamin Zymler, Acórdão 1663/2019, no sentido de reduzir a penalidade, para patamares entre 10% a 15%”; que “a autoridade administrativa não motivou a aplicação da penalidade, deixando de apontar os fatores levados em consideração para a fixação do percentual de 69,6%” e “não considerou ou fez menção à natureza da infração, atenuantes e antecedentes do agente, o que eiva de nulidade a decisão, por ausência de fundamentação, quando da fixação da pena”; que “a intenção da contratada era a de concluir a obra, fato que não se efetivou por ação única e exclusiva do então atual mandatário do Município de Mercês, o qual, desde antes de sua posse, vinha colocando embaraços à execução da obra”; que “foi impedida de proceder à conclusão da obra, sendo que a atuação do (...) então Prefeito de Mercês, foi objeto de denúncia por parte da Inspector Engenharia perante o Ministério Público do Estado de Minas Gerais”; que “há nítida contradição [no julgado ao] deixar de considerar que a multa ora em análise foi aplicada em percentual sobre o valor atualizado do “débito” e mais que as falhas no projeto, imposições unilaterais do Município, ausência de fiscalização da FUNASA e fragilidades em vistorias e pareceres do TCU tornam todo o processo junto ao TCU nulo e, consequentemente, a própria multa deixa de existir”; que, “sem a imputação de débito, não há respaldo legal e contexto fático para a aplicação da multa, constituindo vício que compromete o título executivo”; que “está sendo triplamente penalizada pelo mesmo fato, o que configura nefasto bis in idem ante a coexistência de título executivo extrajudicial multa e “débito” principal (acórdão do TCU) e sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato”; que, “no critério de correção adotado pela União (SELIC), em simples cálculos aritméticos, tem-se demonstrado o excesso da execução e o desacerto dos cálculos apresentados pela Contadoria”; que “a correção monetária, assim como os juros, constitui tema de ordem pública, revisável a qualquer tempo, o que justificaria a aplicação imediata da lei nova aos processos em curso, independentemente de considerações sobre a data de início da atualização”; e que, “com a aplicação analógica da tese firmada pelo STF no Tema nº. 1.062, o índice fixado pela SELIC apresenta-se como "teto" de cobrança de correção monetária e de juros de mora incidentes, baliza que não pode ser desconsiderada”. Prequestionam-se os citados dispositivos (evento 27).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
Os embargos são conhecidos, porém rejeitados.
A pretexto de colocar o tema sob ângulo de suposto vício, a parte embargante pretende discutir o julgado em suas premissas e fundamentos. Tal debate não tem lugar em embargos de declaração, cujos pressupostos estão previstos no artigo 1.022 do CPC.
A tese, sob a roupagem de prequestionamento, visa evidentemente à modificação do julgado.
Não existem os vícios do artigo 1022 no julgado: basta lê-lo e constatar que as premissas adotadas são suficientes e exaurem, com folga e por mais de um ângulo, a matéria trazida ao crivo do Colegiado.
Vejam-se os trechos a seguir:
“Os apelos não merecem ser providos.
A sentença, da lavra da culta juíza Quézia Reis, é mantida por seus próprios fundamentos – que passam a integrar o presente voto, independentemente de transcrição – e pelos motivos que se acrescem, na forma abaixo.
No que tange às alegações da apelante Inspector, não há falta de fundamentação e nem há vício na sentença recorrida, que cumpriu tanto o mandamento constitucional de motivação (art. 93, IX, da Lei Maior) quando os preceitos do CPC.
O julgado apreciou de forma suficiente as teses ventiladas pela Inspector, e corretamente as rejeitou.
A União Federal ajuizou duas execuções: a ora em foco, embasada em título extrajudicial n.º 5008276-91.2022.4.02.5101 e a execução fiscal n.º 5048827-16.2022.4.02.5101 contra a INSPECTOR ENGENHARIA EIRELI, a partir do acórdão n.º 11.223/2017 do Tribunal de Contas da União prolatado nos autos da tomada de contas especial TCE n.º 025.556/2016-9.
O TCU apontou irregularidade das contas de convênio celebrado entre a FUNASA e o Município de Mercês/MG, cujo objeto consistia na implantação de sistema de esgotamento sanitário, para qual a INSPECTOR fora contratada. O acórdão n.º 11.223/2017 condenou a embargante tanto ao ressarcimento ao erário, em solidariedade com o ex-prefeito do Município, como ao pagamento de multa.
Na presente execução de título extrajudicial (n.º 5008276-91.2022.4.02.5101), cobra-se apenas a multa fixada no acórdão n.º 11.223/2017. E, nesse ponto, nada abala o título executivo.
Devem ser rechaçadas as preliminares suscitadas pela empresa apelante.
A sentença (evento 159 acrescida pela a do evento 179), é fundamentada, e aos embargos de declaração, o Juízo de origem enfrentou as teses – reproduzidas no recurso de apelação de evento 186 – do seguinte modo (evento 179):
“Não há nulidade da sentença, por cerceamento de defesa, pela ausência de memoriais. As alegações finais visam apenas sintetizar os elementos fático-probatórios e jurídicos já carreados aos autos pelas partes, funcionando como peça de facilitação para que, a partir dessa síntese final da causa, a lide possa ser julgada em seu mérito. As partes, ao longo da instrução processual, tiveram a plena oportunidade de abordar todas as questões inerentes à controvérsia, apresentando os elementos probatórios que julgaram oportunos, sem comprometimento algum ao contraditório. A embargante não demonstra concretamente qual prejuízo teria experimentado em decorrência da não apresentação de memoriais, limitando-se a alegações superficiais e genéricas, a revelar argumento meramente retórico, logo incogitável de ser acolhido, sobretudo à luz do princípio da instrumentalidade das formas, plasmado no art. 283, parágrafo único do Código de Processo Civil - CPC.
A tese de prejudicialidade entre esta causa e o processo executivo n.º 50488271620224025101, em trâmite na 6ª Vara Federal de Execuções Fiscais desta Seção Judiciária, é inválida. Consoante delineado na sentença, os créditos exequendos originários do Acórdão nº 11.223/2017 do TCU ostentam natureza autônoma, sendo um deles consistente em débito voltado ao ressarcimento do erário, objeto do feito executivo, e outro referente à multa individualmente aplicada à embargante, discutida nestes autos, com feição apenas punitiva. A independência entre as sanções foi expressamente realçada na decisão de mérito, não havendo qualquer relação de dependência lógica, tampouco de subordinação, entre elas que justifique a suspensão do presente feito até o julgamento definitivo da execução fiscal, a afastar a regra do art. 313, inciso V, alínea “a”, do CPC.
O apontamento de suposta nulidade do acórdão do TCU, tendo em vista a falta de apuração da responsabilidade dos sócios ocultos da embargante quanto às irregularidades indigitadas pela Corte de Contas, com base no art. 993, parágrafo único do Código Civil – CC/2002, não merece prosperar. O assunto foi expressamente enfrentado no ato sentencial, tendo sido explicado que, na forma do art. 275 do Código Civil – CC/2002, a aventada solidariedade passiva não acarretaria, de todo modo, litisconsórcio necessário, apenas facultativo, podendo o credor demandar em face de qualquer dos devedores, isoladamente ou em conjunto. Ainda que acolhida a tese da embargante, não haveria razão jurídica para retirar a higidez do título executivo extrajudicial, tampouco estaria comprometida a validade da demanda executiva ter sido proposta exclusivamente contra a Inspector Engenharia Ltda.
O debate sobre o valor da multa está exaurido nesta instância. O juízo enfrentou de forma clara e minuciosa todos os pontos concernentes à dosimetria da sanção, expondo os motivos pelos quais se convenceu da proporcionalidade do quantum da sanção”.
O contraditório e ampla defesa foram observados durante toda instrução e a INSPECTOR podia reiterar seus argumentos anexando memorial, se o quisesse, como agora fez, antes da presente sessão de julgamento.
Além disso, parte das teses ventiladas no apelo da Inspector já estava corretamente indeferida pela decisão do evento 26, nos seguintes termos:
“Cinge, portanto, a controvérsia, quanto à legalidade na apuração do débito imputado à embargante na Tomada de Contas, bem como quanto à exigibilidade deste, haja vista a sua vinculação ao débito principal.
No que tange à possibilidade de separação do débito principal do valor da multa, deve ser destacada a distinção das atribuições entre a Procuradoria da Fazenda Nacional e a AGU.
Neste ínterim, em consulta ao sistema processual Eproc, verifico ter sido ajuizada pela PFN ação de execução fiscal nº 50488271620224025101, que tramita perante a 6ª VFEF do Rio de Janeiro.
Da análise desses autos, a parte executada ainda não foi citada e o objeto da execução se refere, entre outros acórdãos do TCU, ao acórdão objeto dos presentes autos.
Neste contexto, a maior parte da defesa ora apresentada deve ser objeto de apuração perante o respectivo juízo de execução fiscal, haja vista que o título exequendo daqueles autos é que compreende as questões fáticas e de direito relativas ao conteúdo decisório do acórdão do Tribunal de Contas, assim como quanto à sua legalidade.
Nos presentes autos, tendo em vista tratar-se tão somente de execução da parte do acórdão relativa à multa, incabível a discussão acerca dos fundamentos de sua constituição, uma vez não ser objeto dos autos. Limitar-se-á, portanto, à discussão quanto à legalidade da aplicabilidade da multa ou quanto aos cálculos de seu montante.
Não se olvida, de outro giro, quanto à ampla possibilidade de discussão nos embargos à execução, cuja lei de regência admite a oposição de "qualquer matéria que lhe seria lícito deduzir como defesa em processo de conhecimento" (art. 917, VI do CPC).
In casu, o alargamento da discussão acarretaria em averiguação da legalidade do procedimento perante o Tribunal de Contas, o qual teria de ser invalidado para atingir somente a multa, penalidade acessória, mantendo-se válida, no entanto, a pena principal, cobrada em processo diverso.
Assim, em respeito ao princípio da economia processual, deverá ser limitada a discussão nos autos, sob pena de rediscussão de possível coisa julgada em processo diverso, com potencial resultado diverso, gerando insegurança jurídica e possibilidade de ofensa transversa à coisa julgada formada nos autos.
Do exposto, fixo como pontos controvertidos a legalidade no conteúdo decisório em relação a multa, seus parâmetros, limites e valores, bem como quanto aos critérios de atualização monetária e juros.
Por conseguinte, indefiro a produção das provas requeridas pela parte embargante, por ampliarem demasiadamente o escopo das possibilidades nos presentes embargos.
Defiro, contudo, a apresentação pela União da íntegra do processo administrativo referente ao acórdão em questão, a ser acostado no prazo de 15 dias. Defiro ainda a verificação dos cálculos da execução pela Contadoria Judicial.
No que tange à necessidade de inclusão dos sócios ocultos, tem-se que, havendo solidariedade na condenação, o litisconsórcio passivo não é necessário.
Por fim, oficie-se ao juízo da 6ª VFEF informando do ajuizamento da presente ação, informando ter sido o executado do processo nº 50488271620224025101 localizado e ajuizado os presentes embargos. Comunique-se a presente decisão”.
Não merece acolhimento a tese de inviabilidade de julgamento pela prejudicialidade externa em relação à execução fiscal n.º 5048827-16.2022.4.02.5101. Os créditos são autônomos e possuem naturezas distintas: um trata de ressarcimento ao erário (execução fiscal) e o outro de multa punitiva (execução de título extrajudicial n.º 5008276-91.2022.4.02.5101).
E, proposto que fossem embargos no outro feito, para a prejudicial externa a suspensão máxima já teria seu prazo fluído. Mais: agora o presente feito foi sentenciado. E consulta aos autos do outro feito executivo mostra que ali nem sequer foi efetivada a citação da Inspector e do ex-Prefeito. Não há qualquer decisão apta a gerar prejuízo. No máximo, pode haver até, no futuro, conflito de fundamentos, mas não de comandos objetivos, pois os créditos são diversos, e agora nada há que autorize aplicar o disposto no art. 313, V, a, do CPC.
A Inspector ataca supostas irregularidades na responsabilidade que lhe foi atribuída pelo TCU, a qual o apelo acoima de indevida. Mas o presente debate cinge-se apenas a aspectos da multa individual executada, sendo descabida a asseveração de que ela não é responsável no todo ou em parte pelo ressarcimento.
Diante desse quadro e à luz dos fundamentos articulados na sentença – não há sentido em deferir o requerimento de produção de prova pericial e testemunhal. Nem o Judiciário atua como mero revisor do TCU, e aqui há farta documentação juntada e não se conseguiu atacar a regularidade em si da tomada de contas especial.
Ao rejeitar a produção de provas desnecessárias o magistrado exerceu seu poder instrutório (artigos 370 e 371 do CPC). O contraditório e a ampla defesa não asseguram às partes o deferimento de todo e qualquer pedido relativo à produção de provas. É imperativo ao magistrado, atento ao princípio da economia e da celeridade processual, rejeitar as diligências protelatórias, expletivas e inoportunas.
As teses em torno de supostas falhas no projeto, imposições unilaterais do Município, ausência de fiscalização da FUNASA e supostas fragilidades em vistorias e pareceres do TCU não são o objeto direto do presente feito, e apenas indiretamente resvalam na multa, já que se referem ao ressarcimento e podem ser ventiladas naquela execução fiscal. Assim, nada aqui ficou caracterizado, como ilegal, no processo administrativo e na aplicação da multa contra a Inspector.
Por outro lado, não procede a alegação de nulidade do acórdão do TCU fundada na ausência de responsabilização de sócios ocultos (art. 993, § único, CC).
Isso é algo interno, entre os contratantes (investidores e sociedade).
A documentação societária da Inspector Engenharia Ltda – juntado pela própria embargante no evento 1 – CONTRSOCIAL3 e pela União Federal no evento 120 – ANEXO65 e ANEXO66 – não mencionam a constituição da sociedade em conta de participação – SCP. Ao que tudo indica, o instrumento particular da SCP celebrado em 01/08/2012 (evento 1 – ANEXO6) – no qual constam como sócios ocultos Luiz Carlos Latuf Gomes e Rodrigo Brilhante Alvim – sequer foi averbado.
De qualquer modo, nada compromete a higidez do título executivo nem a execução ajuizada somente contra a Inspector. Qualquer briga, aí, sobre a responsabilidade de outros, deve vir em ação própria de quem for interessado. Outros eventuais responsáveis, perante a União, são devedores solidários e, nos termos do art. 993, § único c/c o art. 275, ambos do CC, a solidariedade passiva enseja litisconsórcio facultativo, e não necessário, o que conferiu à União Federal demandar somente contra a Inspector.
No mérito, nada abala o acórdão do TCU em relação à multa.
Embora a revisão de julgados do TCU pelo Judiciário (como controle externo) seja admitida, ela é excepcional e tem pressupostos que não estão atendidos. O Judiciário deve atuar como controle externo, e não como mero órgão de recurso da aferição realizada pelo Tribunal de Contas (que, por sua vez, também já é controle externo).
Como bem delineado pela União Federal, ocorreu oportunidade de manifestação durante a apuração prévia. Na tomada de contas a apelante embargante pôde contraditar e defender-se. Não houve óbice ao exercício da ampla defesa e do contraditório. Não cabe dizer que lá a instrução não foi a ideal e foi deficiente. O órgão técnico, com a sua expertise, aferiu-a plenamente adequada.
O controle judicial é exclusivo de legalidade, e não o de funcionar como uma instância recursal, revendo provas e documentos, com tal viés. Ou ponderando que a multa é excessiva, quando não há valor fixo, e o TCU fez as suas operações, tanto que a Inspector argumenta com passagens de voto a seu favor, no ponto.
Mas isso é mera ponderação de valor e não há ilegalidade aferível (mais ao final do presente voto, o tema será retomado). No controle externo, a ilegalidade deve vir já com causa apta (desde a origem) e destacadamente delineada, não como meio de revisão de provas. O Judiciário não é mais uma e mera instância de exame: seria agredir o artigo 2º da Lei Maior admiti-lo revisor (instância recursal) de entidade integrante – como auxiliar de índole autônoma – do Poder Legislativo, com função de fiscalização, e dotada de grandeza constitucional.
Assim, não cabe ao Judiciário rever o mérito da aferição do TCU, e nem realizar uma revisão geral de seus julgados, quando não se alinha clara e específica ilegalidade a ser confrontada.
Menos forte ainda é sustentar que não houve irregularidade alguma e toda aferição do TCU é indevida. Ora, os problemas foram aferidos pela FUNASA e, por fim, amplamente pelo TCU, com suficiência.
No caso, assevera o TCU que apelante embargante não executou a contendo os serviços para os quais foi contratada, ou seja, houve “incompatibilidade entre as obras executadas e os recursos pagos” e, “ao receber a totalidade dos recursos federais transferidos, a empresa já deveria ter executado a parcela de serviços correspondente”. Em suma, nada afasta a corresponsabilidade reconhecida pelo TCU, e isso ainda que revistas e reanalisadas as provas, algo mui excepcional e que, de regra, não se admite. A autonomia técnica do TCU está na própria Lei Maior. Confiram-se os art. 70, § único, e 71, VIII, da Constituição Federal:
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;”
Ainda assim, quanto à aplicação da multa, análise maior foi feita pela culta Juíza e agora é reexaminada. Consoante se extrai do acórdão n.º 11.223/2017 do TCU, restou caracterizada a responsabilidade da apelante embargante diante “de irregularidades na execução do Termo de Compromisso TC/PAC 230/2012” (evento 120 – ANEXO58 a ANEXO60). Confiram-se trechos do voto do Ministro Relator:
“Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) contra Roberto Antunes de Paiva, ex-prefeito de Mercês/MG (gestão 2009-2012), em razão de irregularidades na execução do Termo de Compromisso TC/PAC 230/2012, cujo objeto era a implantação de sistema de esgotamento sanitário.
Na aprovação formal do termo de compromisso, foi estabelecida a transferência do valor total de R$ 5.425.680,39. Foram repassados, efetivamente, R$ 1.627.704,12, mediante ordem bancária creditada em 24/4/2012.
Em vistoria in loco, realizada entre 21 e 23/1/2014, a Funasa verificou que as obras efetivamente realizadas correspondiam a R$ 620.325,42 (peça 2, p. 89-99), em que pese a totalidade dos recursos recebidos ter sido utilizada em 2012, como assinalado pela Secex/MG.
A Funasa concluiu, ainda, naquela ocasião, que a parcela do objeto que foi executada não gerava benefícios para a população.
No âmbito desta Corte, foi promovida a citação da empresa contratada, Inspector Engenharia Ltda., em solidariedade com o ex-prefeito, em razão dos pagamentos por serviços não executados, totalizando R$ 1.020.905,62 (diferença entre o que foi pago R$ 1.641.231,04 e o que foi executado R$ 620.325,42) e a citação do ex-prefeito pelo valor correspondente à parcela executada (abatido da devolução de R$ 8.146,31), em decorrência de não ter gerado benefícios para a população (peças 15-16).
Regularmente citados, apenas a empresa apresentou alegações de defesa. O ex-gestor permaneceu silente, devendo ser considerado revel para todos os efeitos, nos termos do artigo 12, §3º, da Lei 8.443/1992.
A unidade instrutiva, acompanhada pelo representante do Parquet especializado, rejeitou as alegações apresentadas e propôs que as contas dos responsáveis sejam julgadas irregulares, condenando o ex-prefeito e a empresa ao pagamento dos débitos apurados e de multa. Acolho as conclusões precedentes, incorporando-as às minhas razões de decidir, sem prejuízo das seguintes considerações.
A empresa contratada argumenta que a obra não foi concluída, unicamente, em razão de ação do prefeito sucessor e tenta desqualificar as conclusões do parecer técnico da Funasa.
Não lhe assiste razão. No âmbito da Administração Pública, em regra, não se admite pagamento antecipado, de modo que, ao receber a totalidade dos recursos federais transferidos, a empresa já deveria ter executado a parcela de serviços correspondente.
Ao assim não proceder, nem devolver os recursos recebidos a maior, a sociedade empresária deve ser responsabilizada, nos termos do artigo 16, §2º, alínea “b”, da Lei 8.443/1992, e em observância ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (artigo 884, do Código Civil).
Ademais, como bem demonstrou a unidade instrutiva, não há razão para se desconsiderar as conclusões técnicas da Funasa, as quais incorporaram ajustes necessários em relação aos itens que não puderam ser medidos (itens 31 e 32 da instrução). Além disso, parecer de perito do Ministério Público Federal também apontou a incompatibilidade entre as obras executadas e os recursos pagos.
Dessa forma, rejeito as alegações de defesa apresentadas pela empresa Inspector Engenharia Ltda.
Quanto ao ex-prefeito, revel, cabia-lhe comprovar a boa e regular aplicação dos recursos recebidos, com base nos artigos 70, parágrafo único, da Constituição Federal, e 93, do Decreto-lei 200/1967.
Ao realizar pagamentos à empresa por serviços não executados, colaborando de forma determinante para que apenas pequena parcela da obra fosse efetivamente realizada, a qual não gerou qualquer benefício para a municipalidade, deve responder pelo valor total transferido no âmbito do Termo de Compromisso TC/PAC 230/2012.
Deixo de acolher a proposta do MPTCU de aplicar multa ao ex-prefeito pelo pagamento antecipado dos valores, com base no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, em razão dessa irregularidade não ter sido, expressamente, indicada no ofício citatório.
Dessa forma, no presente caso, aplico a esse responsável, bem como à empresa, a multa prevista no artigo 57, da referida lei, que decorre dos débitos apurados.
Como não há elementos, nos autos, que demonstrem a boa-fé dos envolvidos ou a ocorrência de excludentes de culpabilidade, julgo, desde logo, suas contas irregulares, nos termos do artigo 202, §6º, do RITCU”.
Diante de farta documentação juntada nos eventos 31 – ANEXO2 a ANEXO36, 120 – ANEXO2 a ANEXO101 e 122 – ANEXO2 a ANEXO25, asseverou-se a irregularidade das contas com base em vistorias da FUNASA, inspeções do MPF, análise de documentação contratual e pareceres técnicos e jurídicos do TCU.
Confira-se o teor do fecho condenatório do acórdão n.º 11.223/2017:
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) contra Roberto Antunes de Paiva, ex-prefeito de Mercês/MG, em decorrência de irregularidades na execução do Termo de Compromisso TC/PAC 230/2012, cujo objeto era a execução de sistema de esgotamento sanitário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, §3º, 16, inciso III, alínea “c”, §§ 2º e 3º, 19, caput, 23, inciso III, 28, inciso II, e 57 da Lei 8.443/1992, e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar revel, para todos os efeitos, Roberto Antunes de Paiva;
9.2. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pela empresa Inspector Engenharia Ltda.;
9.3. julgar irregulares as contas de Roberto Antunes de Paiva e da empresa Inspector Engenharia Ltda.;
9.3.1. condenar, em solidariedade, Roberto Antunes de Paiva e a empresa Inspector Engenharia Ltda. ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias para que comprovem perante este Tribunal, em respeito ao art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU, o recolhimento da dívida à Fundação Nacional de Saúde - Funasa atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora calculados a partir das datas indicadas até a data do efetivo recolhimento e com o abatimento de valores acaso já satisfeitos, nos termos da legislação vigente: (...).
9.3.2. condenar Roberto Antunes de Paiva ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para que comprove perante este Tribunal, em respeito ao art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU, o recolhimento da dívida à Fundação Nacional de Saúde - Funasa atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora calculados a partir das datas indicadas até a data do efetivo recolhimento e com o abatimento de valores acaso já satisfeitos, nos termos da legislação vigente: (...).
9.4. aplicar a Roberto Antunes de Paiva e à empresa Inspector Engenharia Ltda. multas individuais nos valores, respectivos, de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$ 700.000,00 (setecentos mil reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a partir da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da multa ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente da data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.6. remeter cópia do presente acórdão à Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis, e à Fundação Nacional de Saúde”.
Portanto, nada afasta a condenação imposta pelo TCU no bojo da tomada de contas especial. Confira-se o inciso III do art. 16 da Lei n.º 8.443/1992 c/c o § 2º, alínea b, do citado dispositivo:
“Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestarão de contas.
§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.
§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis”.
A sentença corretamente rejeitou a tese de que os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade foram ofendidos. A multa imposta à apelante embargante foi fixada em R$ 700.000,00 e observou o disposto no artigo 57 da Lei n.º 8.443/1992 (“Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário”). Ou seja, não restou demonstrada a configuração de bis in idem e o valor da multa mostrou-se compatível com a gravidade e a censurabilidade da infração cometida pela apelante.
Em suma, não há superveniência de fato que abale o julgado do TCU.
Por fim, não procedem as teses ventiladas nos apelos da embargante e da União Federal quanto ao cálculo feito pela Contadoria Judicial no evento 108. Confiram-se as diretrizes ali adotadas:
“Critérios e parâmetros do cálculo
Juros moratórios: Não foram apurados com data de início variável.
Critério de correção monetária das parcelas: Ações Condenatórias em Geral - Manual de Cálculos da JF (Edição 2020)
Composição: ORTN (10/64-02/86) OTN (03/86-01/89) IPC/IBGE (01/89-42,72% e 02/89-10,14%, expurgos) BTN (03/89-03/90) IPC/IBGE (03/90-02/91) INPC (03/91-11/91) IPCA-E (12/91) UFIR (01/92-12/00) IPCA-E (01/01-acumulado ano 2000) IPCA-E (mensal, de 01/2001 em diante) (contém expurgos - IPC/IBGE de 03/90 a 02/91).
Outras Sucumbências: Não foram apuradas
Honorários advocatícios: Não foram apurados”.
Como se extrai da memória do cálculo, observaram-se os parâmetros definidos no título executivo e no Manual de Cálculos da Justiça Federal. Ademais, não cabe a incidência da taxa Selic na atualização de multa do TCU, pois ela engloba correção monetária e juros de mora. E, nos termos do art. 59 da Lei n.º 8.443/1992 e da jurisprudência do TCU (súmula n.º 254), sobre a multa vencida apenas incide a atualização monetária tal como calculada pela Contadoria.
Do exposto, voto por negar provimento aos apelos. Sem majoração da verba honorária, pois ambas as partes apelaram e viram rejeitados os seus argumentos. É o voto”.
Eventual divergência entre o resultado do julgamento e a pretendida análise não justifica a oposição de embargos de declaração. Os embargos não servem para debater questões exauridas ou mesmo para pedir esclarecimentos triviais, resolúveis com a atenta leitura do julgado.
A embargante repete as teses ventiladas na inicial e no apelo e o acórdão já as rejeitou.
O acórdão assenta que não cabe ao Judiciário atuar como mera “instância revisora” das contas. Pode examinar ilegalidade clara, e não é o caso. Não cabe rever o mérito da condenação administrativa (falhas no projeto, fiscalização da FUNASA). Além disso, o valor da multa é compatível com a gravidade da conduta (pagamento antecipado por obras não realizadas em sistema de esgotamento sanitário) e a Lei n.º 8.443/92 permite que a multa seja fixada em 100% do valor do dano.
A contradição que autoriza os embargos é a de proposições conflitantes do julgado para com assertivas nele mesmo constantes. E não a contradição (por sinal inexistente) entre a interpretação do acórdão e o sistema legal.
E mesmo os embargos de declaração manifestados com explícito intuito de prequestionamento exigem a presença dos requisitos previstos no artigo 1.022 do CPC. Os embargos não se prestam a provocar o Colegiado a repetir em outras palavras o que está expressamente assentado ou modificar o aresto nas suas premissas explicitamente destacadas. Se a parte não se conforma, deve apontar sua irresignação na via própria, porque perante este Tribunal todas as questões restaram exauridas e o debate está encerrado.
Do exposto, voto por negar provimento aos embargos de declaração. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002799766v2 e do código CRC 1a086b01.
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Signatário (a): GUILHERME COUTO DE CASTRO
Data e Hora: 09/04/2026, às 16:09:15