Apelação Cível Nº 5035405-03.2024.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta por T. C. F. P. contra a sentença (evento 16, SENT1) proferida pelo Juízo da 30ª Vara Federal do Rio de Janeiro, nos autos da ação anulatória nº 5035405-03.2024.4.02.5101, ajuizada em face de PREVIC – SUPERINTENDÊNCIA NACIONAL DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, que julgou improcedente o pedido de "anulação do Auto de Infração nº 60/2017 e do respectivo Processo Administrativo nº 44011.007928/2017-18, com a desconstituição da multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) aplicada pelo ente fiscalizador", com a condenação do apelante ao pagamento de honorários advocatícios arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.

Nas razões do recurso (evento 22, APELACAO1), o recorrente sustenta que a sentença recorrida viola o art. 489, § 1º, do CPC/2015, por ausência de fundamentação adequada, na medida em que reproduziu integralmente os argumentos da contestação da PREVIC sem enfrentar as teses deduzidas na petição inicial.

Defende que a sentença errou ao reconhecer a preclusão consumativa como óbice ao ajuizamento da ação anulatória, pois os embargos à execução e a presente demanda foram manejados com finalidades completamente distintas: os embargos visaram exclusivamente à impenhorabilidade dos proventos de aposentadoria e ao excesso de execução, ao passo que a ação anulatória objetiva desconstituir o próprio título executivo e a multa administrativamente imposta, sendo as causas de pedir inteiramente diversas.

Aduz que a pretensão punitiva da PREVIC estava prescrita quando da lavratura do Auto de Infração nº 60/2017, pois as condutas indicadas como infracionais ocorreram no ano de 2010 e o prazo quinquenal previsto no art. 31 do Decreto nº 4.942/2003 se consumou antes de qualquer ato interruptivo válido dirigido pessoalmente ao apelante, sendo que o ofício encaminhado à REFER em agosto de 2017 não teria o condão de interromper a prescrição por ter sido dirigido à entidade e não ao autor pessoalmente, não constituindo ato inequívoco de apuração do fato nos termos do art. 33, inciso II, do Decreto nº 4.942/2003.

Aponta que o Auto de Infração nº 60/2017 é nulo pela ausência de individualização das condutas atribuíveis especificamente ao apelante, em violação ao art. 3º, parágrafo único, do Decreto nº 4.942/2003, uma vez que o documento contém 38 páginas e somente menciona o nome do apelante na página 34, limitando-se a qualificá-lo como Coordenador de Investimentos, sem identificar conduta específica ou ato concreto que justifique sua responsabilização.

Argumenta que o apelante não pertencia a nenhum órgão estatutário da REFER, mas ao Comitê Diretor de Investimentos, estrutura funcional de caráter gerencial-estratégico, para auxiliar na gestão do patrimônio sem qualquer poder decisório sobre a realização de investimentos, nos termos da Instrução Normativa nº 4.002/2004, sendo certo que nem a LC nº 109/2001 nem o Estatuto da REFER estabelecem responsabilidade de empregados pela qualidade da gestão, e que a Resolução CMN nº 3.792/2009, vigente à época dos fatos, não previa responsabilidade para membros de comitês consultivos.

Sustenta, ainda, que a sentença, ao atribuir-lhe responsabilidade pelo simples fato de sua participação em reuniões do CDI, consagrou modalidade de responsabilidade objetiva sem previsão legal, em contrariedade aos arts. 186, 187 e 927 do Código Civil e ao princípio da responsabilidade subjetiva vigente no processo administrativo sancionador, ressaltando que sua análise atuarial sobre a adequação da duration do FIDC Master I foi realizada a contento e que a rentabilidade da REFER no período superou a meta atuarial.

Requer, ao final, "o provimento do recurso para reformar a sentença recorrida, declarando a nulidade do Auto de Infração nº 60/2017 e do Processo Administrativo nº 44011.007928/2017-18, com a consequente desconstituição da multa aplicada e a inversão dos ônus sucumbenciais".

Em contrarrazões (evento 28, CONTRAZ1), a PREVIC sustenta que a propositura e o julgamento, com trânsito em julgado, dos embargos à execução nº 5072960-25.2022.4.02.5101 consomem toda a matéria de defesa disponível ao executado, à luz do art. 16, § 2º, da Lei nº 6.830/1980, obstando a ação anulatória posterior.

Sustenta que o prazo quinquenal do art. 31 do Decreto nº 4.942/2003 foi interrompido pelo Relatório de Fiscalização nº 33/2013/ERRJ/PREVIC, de 29/11/2013, tornando tempestiva a lavratura do Auto de Infração nº 60/2017 em 16/10/2017.

Aponta que a lavratura de auto único para condutas praticadas no mesmo contexto fático — investimento no FIDC BVA Master — atende ao art. 3º, parágrafo único, do Decreto nº 4.942/2003 e não causa prejuízo ao autuado.

Defende que o apelante, na qualidade de Coordenador da COARE e membro votante do CDI, participou e aprovou por unanimidade, nas Atas nº 152 e 154, aportes de R$ 20.000.000,00 e de R$ 10.000.000,00 no FIDC BVA Master, sem a devida avaliação dos riscos, infringindo as normas do CMN.

Sustenta que existe precedente desta Corte, proferido no processo nº 5013970-75.2021.4.02.5101, reconhecendo a responsabilidade do ora apelante em caso análogo, envolvendo o AI nº 51/2017.

Alega, ainda, que a presunção de legitimidade do ato administrativo não foi afastada pelo apelante.

Por fim, pugna "pelo não conhecimento do recurso e, subsidiariamente, pelo seu desprovimento, com a majoração dos honorários advocatícios".

O Ministério Público Federal manifestou-se pela ausência de interesse público que justifique sua intervenção no feito (evento 5, PROMOCAO1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002767770v10 e do código CRC 858561fd.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA
Data e Hora: 16/03/2026, às 19:54:35

Apelação Cível Nº 5035405-03.2024.4.02.5101/RJ

VOTO

Conheço do recurso, pois presentes os pressupostos de admissibilidade.

Conforme relatado, cuida-se de apelação cível interposta por T. C. F. P. contra a sentença (evento 16, SENT1) proferida pelo Juízo da 30ª Vara Federal do Rio de Janeiro, nos autos da ação anulatória nº 5035405-03.2024.4.02.5101, ajuizada em face de PREVIC – SUPERINTENDÊNCIA NACIONAL DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, que julgou improcedente o pedido de "anulação do Auto de Infração nº 60/2017 e do respectivo Processo Administrativo nº 44011.007928/2017-18, com a desconstituição da multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) aplicada pelo ente fiscalizador", com a condenação do apelante ao pagamento de honorários advocatícios arbitrados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.

Na esfera administrativa, o recorrente foi autuado pela PREVIC mediante o Auto de Infração nº 60/2017, lavrado em 10/2017, no âmbito do Processo Administrativo nº 44011.007928/2017-18, com a imposição de multa administrativa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), valor originariamente fixado no auto de infração, com fundamento no art. 64 do Decreto nº 4.942/2003, por ter aplicado recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios do Fundo de Pensão dos Servidores da REFER em desacordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional. A conduta autuada consistiu na aprovação, sem a devida análise de riscos, de aportes no FIDC BVA Master no montante de R$ 30.000.000,00 (trinta milhões de reais), deliberada nas reuniões do Comitê de Decisão de Investimentos registradas nas Atas nº 152 e nº 154.

Na origem, o autor, ora recorrente, ajuizou ação anulatória, objetivando a desconstituição da multa administrativa aplicada pela PREVIC. Sustentou a prescrição, a nulidade, a inexistência da infração descrita no auto de infração, bem como a ausência de responsabilidade pessoal, ao argumento de que não detinha poder decisório sobre a aplicação dos recursos garantidores.

A sentença fundamentou-se no entendimento de que o julgamento (evento 22, SENT1), com trânsito em julgado em 15/09/2023, dos embargos à execução nº 5072960-25.2022.4.02.5101 consumiu toda a matéria de defesa disponível ao executado, operando eficácia preclusiva que veda a rediscussão do mesmo débito em ação anulatória posterior, nos termos do art. 16, § 2º, da Lei nº 6.830/1980 c/c art. 917, VI, do CPC. Subsidiariamente, o Juízo de origem examinou também o mérito, concluindo pela legalidade do ato administrativo sancionador, pela observância do contraditório e da ampla defesa e pela manutenção da presunção de legitimidade do auto de infração.

Pois bem.

O recurso não merece provimento, embora por fundamento distinto do adotado na sentença.

Antes de ingressar no mérito da controvérsia, é necessário examinar a preliminar de coisa julgada suscitada pela PREVIC nas contrarrazões, fundada na existência dos embargos à execução nº 5072960-25.2022.4.02.5101, julgados improcedentes com trânsito em julgado em 15/09/2023 (evento 22, SENT1). A sentença acolheu essa tese como fundamento principal.

Com a devida vênia do Juízo de origem, a premissa não se sustenta no caso concreto. Para que os embargos à execução formem coisa julgada material ou eficácia preclusiva impeditiva da ação anulatória, é necessário que ambas as demandas compartilhem a mesma causa de pedir e o mesmo pedido — vale dizer, que os embargos tenham efetivamente versado sobre a validade do mesmo lançamento que se pretende anular na ação autônoma. Essa é a orientação pacífica do Superior Tribunal de Justiça. Confira-se:

PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA. POSTERIOR AJUIZAMENTO DE EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS DO DEVEDOR. LITISPENDÊNCIA RECONHECIDA NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. CORRETA EXTINÇÃO DO PROCESSO.

[...]

A iterativa jurisprudência desta Corte tem firmado o entendimento de que deve ser reconhecida a litispendência entre os embargos à execução e a ação anulatória ou declaratória de inexistência do débito proposta anteriormente ao ajuizamento da execução fiscal, se identificadas as mesmas partes, causa de pedir e pedido, ou seja, a tríplice identidade a que se refere o art. 301, § 2º, do CPC.

(STJ - REsp: 1040781 PR 2008/0058992-7, Relator.: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 18/12/2008, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: 20090317 --> DJe 17/03/2009)

O julgado é preciso ao exigir a tríplice identidade — partes, causa de pedir e pedido — como pressuposto da litispendência. Aplicado a contrario sensu ao caso dos autos, o precedente confirma a inexistência de qualquer óbice processual. Os embargos à execução nº 5072960-25.2022.4.02.5101 discutiram exclusivamente a impenhorabilidade de valores de aposentadoria (art. 833, IV, do CPC) e o excesso de execução por suposto erro na atualização do débito; a sentença ali proferida limitou-se ao exame dos limites da penhora, à presunção de certeza e liquidez da CDA em abstrato e ao quantum executado, sem ingressar na legalidade do auto de infração, nos pressupostos da responsabilidade administrativa do embargante ou na regularidade do processo administrativo sancionador. O título foi mantido não porque sua validade foi apreciada e confirmada, mas porque os embargos não lançaram sobre ele qualquer impugnação específica. A presente ação anulatória, cujo objeto é precisamente a nulidade do Auto de Infração nº 60/2017 e a ausência de responsabilidade do autor, tem causa de pedir e pedido inteiramente distintos — inexiste, portanto, a tríplice identidade que o STJ reputa necessária para configurar litispendência ou coisa julgada.

A propósito, o juiz sentenciante dos embargos à execução fez constar assim em seu relatório: “Com o saneamento, as partes foram intimadas e se manifestaram pela inexistência de dilação probatória. O embargante reitera seus argumentos iniciais e inova acerca da existência de Ação Anulatória tendente à extinção do Auto de Infração correlacionado à penalidade cobrada.”

Como consequência considerou que tais ponderações poderiam ser levadas a juízo para consideração, mas não naqueles autos: “Não há qualquer menção a tal situação na inicial dos embargos à execução, não sendo possível ao embargante inovar, após o saneamento, nesse sentido. De todo modo, a questão prejudicial poderá influir na cobrança em apenso, situação em que deverá ser aventada, mas não nos presentes autos.” 

Assim, não se pode projetar sobre a presente ação anulatória — cujo objeto é precisamente a nulidade do Auto de Infração nº 60/2017, a ausência de infração e a irresponsabilidade do autor — a eficácia preclusiva de julgamento que nunca alcançou esses temas. A sentença de improcedência dos embargos, nessa específica configuração, produz coisa julgada restrita ao seu objeto: responsabilidade patrimonial e cálculo do débito. Não há óbice, portanto, ao conhecimento da ação anulatória.

Superada a questão preliminar, antes de examinar a legalidade material da autuação, cumpre afastar as alegações de prescrição e de nulidade formal do auto de infração, suscitadas pelo apelante como questões antecedentes ao mérito.

No que tange à prescrição, o apelante sustenta que as condutas autuadas remontam a março e maio de 2010 — ocasião dos aportes no FIDC BVA Master — e que o prazo quinquenal do art. 31 do Decreto nº 4.942/2003 teria se esgotado antes da lavratura do Auto de Infração nº 60/2017, em outubro de 2017.

Acrescenta que os atos anteriores da PREVIC não seriam aptos a interromper o prazo, por ausência de notificação formal ou por não configurarem ato inequívoco de apuração.

A tese não procede.

Com efeito, a infração imputada é instantânea, consumando-se com a aprovação dos aportes deliberados nas Atas nº 152 e nº 154, em 2010, não se tratando de ilícito permanente. Ainda assim, não se consumou a prescrição, porque o prazo quinquenal foi validamente interrompido na forma do art. 33, inciso II, do Decreto nº 4.942/2003, segundo o qual a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, sem exigir, para tanto, notificação pessoal prévia do autuado.

"Art. 31. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da administração federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

[...]

Art. 33. Interrompem a prescrição:

I - pela notificação do autuado, inclusive por meio de edital;

II - por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; ou

III - pela decisão condenatória recorrível."

No caso, o Relatório de Fiscalização nº 33/2013/ERRJ/PREVIC, concluído em 29/11/2013 (evento 6, OUT81), consubstancia ato inequívoco de apuração dos fatos posteriormente capitulados no Auto de Infração nº 60/2017. Trata-se de ato formal de fiscalização, produzido pela área técnica da PREVIC, voltado à investigação das operações de investimento da REFER relacionadas ao FIDC BVA Master, e que serviu de base à posterior instauração do processo sancionador. É essa a razão pela qual a Administração, desde a esfera administrativa, indicou referido relatório como marco interruptivo da prescrição (evento 6, PARECERTEC59).

Não altera essa conclusão a alegação de que teria havido referência, em peça administrativa posterior, a “Master III”, nem a afirmação de que o Ofício nº 181/2017/ERRJ/DIFIS/PREVIC, de 15/08/2017, dirigido à entidade fechada, seria o primeiro ato apuratório relevante. Isso porque o marco interruptivo acolhido neste voto não é o ofício de 2017, mas o Relatório de Fiscalização nº 33/2013, cuja aptidão interruptiva decorre de seu conteúdo apuratório e de sua vinculação aos fatos objeto da autuação, nos termos do art. 33, II, do Decreto nº 4.942/2003.

Interrompido o prazo prescricional em 29/11/2013, o novo quinquênio somente se esgotaria em 29/11/2018. Como o Auto de Infração nº 60/2017 foi lavrado em 10/2017, não há falar em prescrição.

Quanto à alegação de nulidade do Auto de Infração nº 60/2017, tampouco assiste razão ao apelante. A tese desdobra-se em dois argumentos: cerceamento de defesa no processo administrativo e violação ao princípio da individualização da conduta em razão da lavratura de auto único. Nenhum dos dois prospera.

O processo administrativo sancionador nº 44011.007928/2017-18 assegurou ao autuado o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa em todas as suas fases, tendo-lhe sido oportunizada a apresentação de defesa administrativa e de alegações finais. O auto de infração descreve com precisão a conduta imputada ao apelante — aprovação, nas Atas nº 152 e nº 154 do CDI, de aportes no FIDC BVA Master sem a devida análise de riscos —, identifica os dispositivos infringidos e expõe os elementos fáticos que a embasam, atendendo plenamente ao requisito constitucional de individualização suficiente da conduta.

Quanto ao auto único, o art. 3º, parágrafo único, do Decreto nº 4.942/2003 dispõe que, em uma mesma atividade de fiscalização, serão lavrados tantos autos quantas forem as infrações cometidas, sem, contudo, exigir a lavratura de um auto específico para cada agente eventualmente envolvido. Como já consignado por mim nos autos da Apelação Cível nº 5016696-22.2021.4.02.5101/RJ (evento 37, VOTO1), em situação análoga, a adoção de auto único não configura nulidade quando a imputação recai sobre a mesma infração, apurada em contexto fático unitário. No caso, a autuação única decorreu da apuração de condutas inseridas no mesmo contexto fático-fiscalizatório — os dois aportes no mesmo fundo, pelo mesmo conjunto de deliberantes, no âmbito do mesmo processo decisório reputado deficiente —, sem prejuízo à plena compreensão da imputação e ao exercício da defesa. Nesse sentido, esta Corte já assentou que não há vício que enseje a nulidade do processo administrativo quando as decisões foram devidamente fundamentadas e foi oportunizada ao apelante a apresentação de manifestações e defesas (TRF2, 6ª Turma Especializada, AC nº 5013271-89.2018.4.02.5101, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJF2R 13/02/2020).- evento 8, ACOR1

A PREVIC é o órgão regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdência complementar, com atribuição expressamente conferida pela Lei Complementar nº 109/2001 para apurar infrações e aplicar sanções administrativas. O art. 9º, § 1º, dessa lei complementar assim dispõe:

"Art. 9º As entidades fechadas de previdência complementar organizar-se-ão sob a forma de fundação ou sociedade civil, sem fins lucrativos.

§ 1º A aplicação dos recursos correspondentes às reservas, às provisões e aos fundos de que trata o caput será feita conforme diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional."

No exercício dessa competência normativa delegada, o CMN editou a Resolução nº 3.792/2009. Seus arts. 4º, 9º e 30, diretamente pertinentes ao caso, estabelecem:

"Art. 4º Na aplicação dos recursos dos planos, os administradores da EFPC devem: I - observar os princípios de segurança, rentabilidade, solvência, liquidez e transparência; II - exercer suas atividades com boa fé, lealdade e diligência; III - zelar por elevados padrões éticos; e IV - adotar práticas que garantam o cumprimento do seu dever fiduciário em relação aos participantes dos planos de benefícios

[...]

Art. 9º Na aplicação dos recursos, a EFPC deve identificar, avaliar, controlar e monitorar os riscos, incluídos os riscos de crédito, de mercado, de liquidez, operacional, legal e sistêmico, e a segregação das funções de gestão, administração e custódia.

[...]

Art. 30. A aquisição de títulos e valores mobiliários classificados nos segmentos de renda fixa e de renda variável, bem como a prestação de garantias em investimentos de SPE, devem ser precedidas de análise de risco. (Redação dada pela Resolução nº 3.846, de 25/3/2010.)

§ 1º A análise de risco deve ser aprovada por órgão de governança competente nas áreas de investimento e de risco da EFPC, podendo considerar, dentre outros critérios, a opinião emitida por agência de classificação de risco de crédito registrada ou reconhecida pela Comissão de Valores Mobiliários. (Redação dada pela Resolução nº 4.275, de 31/10/2013.)

§ 2º Excetuam-se do caput os seguintes ativos: I - os títulos da dívida pública mobiliária federal; II - as ações e demais valores mobiliários negociados em bolsas de valores ou de mercadorias e de futuros; III - as cotas de fundos de índice, referenciado em cesta de ações de companhias abertas, admitidas à negociação em bolsa de valores; IV - as ações de emissão de SPE; e V - as cotas de fundos de investimento e de fundos de investimento em cotas de fundo de investimento consideradas como ativos finais, nos termos do disposto no art. 48.

§ 3º A opinião sobre o risco de crédito de obrigações de emissão de organismos multilaterais pode ser expedida por agência classificadora de risco em funcionamento no país sede do emissor.

O Decreto nº 4.942/2003 tipificou a conduta infracional e estabeleceu as bases da responsabilização. Os arts. 2º e 64, ambos de incidência direta no caso dos autos, dispõem:

"Art. 2º O processo administrativo destina-se a apurar responsabilidade de pessoa física ou jurídica, por ação ou omissão, no exercício de suas atribuições ou competências, que implique inobservância de preceito legal ou regulamentar, bem como infração às normas de constituição e funcionamento das entidades fechadas de previdência complementar.

[...]

Art. 64. Aplicar os recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios em desacordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional.

Penalidade: multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais)), podendo ser cumulada com suspensão pelo prazo de até cento e oitenta dias ou com inabilitação pelo prazo de dois a dez anos."

A Resolução CGPC nº 13/2004, que disciplina os princípios, regras e práticas de governança, gestão e controles internos, prevê em seus arts. 1º e 12:

"Art. 1º As entidades fechadas de previdência complementar – EFPC devem adotar princípios, regras e práticas de governança, gestão e controles internos adequados ao porte, complexidade e riscos inerentes aos planos de benefícios por elas operados, de modo a assegurar o pleno cumprimento de seus objetivos.

§ 1º A EFPC deverá observar os padrões de segurança econômico-financeira e atuarial, com fins específicos de preservar a liquidez, a solvência e o equilíbrio dos planos de benefícios, isoladamente, e da própria entidade fechada de previdência complementar, no conjunto de suas atividades.

[...]

Art. 12. Todos os riscos que possam comprometer a realização dos objetivos da EFPC devem ser continuamente identificados, avaliados, controlados e monitorados."

A partir desse quadro normativo, é possível apreciar os fatos apurados e as teses do apelante.

O Relatório do Auto de Infração nº 60/2017 descreve com precisão a participação do apelante na conduta infracional. O CDI era composto por oito integrantes e suas decisões, nos termos do item 5.6.1.5 da Instrução Normativa IN 4.002/2004 da REFER, ocorriam por maioria simples dos votos de cinco titulares: os da DIPRE (Diretoria Presidente), da DIAFI (Diretoria Administrativa e Financeira), da DISEG (Diretoria de Seguridade), da COINV (Coordenadoria de Investimento) e da GEATU (Gerência de Análise e Estatística Atuarial). O apelante T. C. F. P. exercia a função de Coordenador da Coordenadoria de Atuária e Relacionamento (COARE), correspondente à titularidade da GEATU, sendo, portanto, um dos cinco membros com direito a voto nas deliberações do CDI.

Por meio da Ata nº 152/CDI, de 29/03/2010, os membros do CDI — representados por Marco André Marques Ferreira (DIPRE), Carlos de Lima Moulin (DIAFI), Tânia Regina Ferreira (DISEG), Silvio Assis de Araújo (COINV) e T. C. F. P. (GEATU) — aprovaram por unanimidade a proposta de aplicação de R$ 20.000.000,00 em cotas seniores do FIDC BVA Master. Na reunião, foram apresentadas como justificativas: rating AA da S&P (ainda preliminar), remuneração prevista de CDI + 2,5% ao ano, suposta diversificação do risco de crédito e prazo de quatro anos com amortização a partir do sétimo mês.

Por meio da Ata nº 154/CDI, de 10/05/2010, os mesmos membros aprovaram por unanimidade o aporte adicional de R$ 10.000.000,00, elevando a participação total da REFER a R$ 30.056.220,36, equivalente a 15,4% das cotas seniores emitidas pelo FIDC BVA Master.

A fiscalização da PREVIC identificou que em ambas as deliberações o processo decisório foi instruído de forma deficiente. O Relatório de Análise da GEANI — que subsidiou as aprovações — limitou-se a apresentar de forma simplificada e restrita alguns fatores de risco, omitindo análise sobre aspectos centrais: o Banco BVA S.A. acumulava, de forma altamente concentrada, as funções de Originador dos créditos, Cedente exclusivo, Coordenador Líder, Supervisor das Garantias, Fiel Depositário dos documentos comprobatórios e Agente de Cobrança — o que representava concentração de poder e risco sistêmico que não foram devidamente apreciados no processo decisório. O risco de fungibilidade expressamente apontado no relatório preliminar da Standard & Poor's não foi apreciado pelo CDI ou pela Diretoria Executiva na sequência do processo decisório. Não constou apreciação de relatórios de rating do Banco BVA enquanto Cedente exclusivo do FIDC. O risco de o Banco BVA estar sujeito a regime especial de intervenção ou liquidação extrajudicial, com potencial bloqueio dos direitos de crédito já pagos e ainda não transferidos ao fundo, também não foi examinado. Tais omissões, conforme concluiu o Relatório do Auto de Infração nº 60/2017, evidenciam que a REFER deixou de identificar e avaliar os riscos associados ao investimento, em desacordo com o art. 9º da Resolução CMN nº 3.792/2009.

A tese de ausência de poder decisório não prospera. O art. 2º do Decreto nº 4.942/2003 alcança toda pessoa física que, por ação ou omissão, concorra para a prática da infração, no exercício de suas atribuições. Por sua vez, o art. 64 do mesmo decreto não restringe a responsabilização administrativa aos ocupantes de cargo de direção executiva, abrangendo também aqueles que, inseridos na cadeia deliberativa ou opinativa do investimento, participem dos atos que culminem na aplicação irregular dos recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios.

No caso concreto, a imputação não decorre da mera condição formal do apelante como integrante do CDI, tampouco de responsabilidade objetiva. O fundamento da sanção está na omissão culposa ao dever de diligência inerente às atribuições exercidas. Com efeito, o art. 12 da Resolução CGPC nº 13/2004 determina que os riscos capazes de comprometer os objetivos da entidade fechada de previdência complementar sejam continuamente identificados, avaliados, controlados e monitorados. Do mesmo modo, o art. 9º da Resolução CMN nº 3.792/2009 impõe, expressamente, a identificação, avaliação, controle e monitoramento dos riscos, inclusive de crédito. Assim, ainda que se trate de obrigação de meio, incumbia ao apelante, antes de anuir com a operação, cercar-se dos elementos técnicos necessários para aferir a conformidade do investimento com as diretrizes do Conselho Monetário Nacional. A ausência dessa cautela caracteriza contribuição omissiva para a prática da infração prevista no art. 64 do Decreto nº 4.942/2003.

A propósito, a 8ª Turma Especializada desta Corte já examinou controvérsia diretamente relacionada à atuação do próprio apelante, em ação anulatória referente ao Auto de Infração nº 51/2017, também decorrente de investimento realizado no âmbito da REFER, e reconheceu a legitimidade de sua responsabilização administrativa. Naquele julgamento, assentou-se que o auto de infração descreveu de forma pormenorizada a conduta imputada, bem como que a participação do apelante, na condição de membro do Comitê Diretor de Investimentos, era juridicamente relevante para o processo decisório que culminou na aplicação dos recursos, não havendo falar em ilegitimidade da autuação ou em ausência de nexo entre sua atuação funcional e a infração administrativa. Eis a ementa, no ponto de interesse:

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. SUPERINTENDÊNCIA NACIONAL DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR.  LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DA MULTA.  MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

1. Trata-se de apelação interposta pela parte Ré em face de sentença, que, em ação anulatória, julgou procedente o pedido que objetiva, em suma, "a confirmação da tutela de urgência ora requerida para suspender a exigibilidade da pena de multa até o trânsito em julgado da sentença de mérito", bem como "a definitiva desconstituição da penalidade imposta ao autor por meio da decisão da PREVIC e da CRPC no Auto de Infração nº 51/2017 e Processo Administrativo nº 44011.006864/2017-38", sob o fundamento de que não ocorreu a prescrição no presente caso, a área de atuação do autor se restringe à gestão do passivo atuarial e só recomenda a melhor gestão da concessão de benefícios e não há como reconhecer a responsabilidade do autor pelas falhas ocorridas no investimento das CCIs Stiebler com base nas suas atribuições. Embasou também que "o autor, em que pese ser atuário e participante do Comitê de Diretor de Investimento não detinha poder decisório quanto à realização ou não de investimentos pela REFER, bem como não detinha atribuições relacionadas à gestão do investimento e de aferição de seus riscos e de manutenção das garantias".

2. A Lei Complementar nº 109/2001, ao dispor sobre o Regime de Previdência Complementar e dá outras providências, prevê, em seu art. 3º, como um dos objetivos da ação do Estado: "fiscalizar as entidades de previdência complementar, suas operações e aplicar penalidades". O art. 65 da referida lei, por sua vez, prevê, dentre as penalidades administrativas, a aplicação de multa, em caso de infração aos seus dispositivos ou de seu regulamento, para a qual não haja penalidade cominada expressamente, sujeita a pessoa jurídica ou física, consoante o caso e a gravidade da infração. A Lei nº 12.154/2009, a seu turno, ao criar a Superintendência Nacional de Previdência Complementar - PREVIC, dispôs no art. 2º, incisos I e II, que compete à Previc, dentre outras atribuições, "proceder à fiscalização das atividades das entidades fechadas de previdência complementar e de suas operações", bem como "apurar e julgar infrações e aplicar as penalidades cabíveis".

3. In casu, foi instaurado processo administrativo nº 44011.006864/2017-38 (Auto de Infração nº 51/2017) para apurar infração decorrente da aplicação, pelo apelado, de recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios em desacordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional. 

4. O Auto de Infração lavrado descreve pormenorizadamente a responsabilização do apelado, bem como relaciona todos os elementos embasadores da autuação. A conduta imputada ao apelado consistiu em "aplicar os recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios em desacordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional - Artigo 9º, §1º, da Lei Complementar nº 109/2001, combinado com os artigos 4º, incisos I, II e IV, art. 9º e art. 18, § 1º, inciso III, e art. 42, inciso I, todos da Resolução CMN nº 3.792/2009 e com o art. 1º, §1º e o art. 12 da Resolução nº 13/2004, do CGPC, com a capitulação determinada pelo artigo 64 do Decreto nº 4.942/2003, o que confirma tanto sob o aspecto fático, quanto no que se refere à fundamentação jurídica, que o Sr. T. C. F. P. recomendou a aquisição do CCI STIEBLER. E, em 14/06/2013, em conformidade com a Ata da 198ª Reunião do CDI - o Sr. T. C. F. P., também, participou da recomendação da Reestruturação CCI S&G. Ainda, em 04/02/2014, segundo a Ata da 206ª Reunião do CDI - o Sr. T. C. F. P., como membro do CDI recomendou a "não decretação de vencimento antecipado CCI S&G".

5. Outrossim, o Parecer nº 585/2018/CGDC/DICOL, considerando a participação do apelado como membro do Comitê Diretor de Investimentos (CDI), cuja importância para o processo decisório está descrita nos itens 88 a 102 do parecer, concluiu pela sua conduta infratora. Ao final do procedimento, a Superintendência concluiu, de forma motivada, pela procedência dos fatos imputados ao apelado e a aplicação da pena de multa pecuniária, no valor de R$ 40.339,59 (quarenta mil, trezentos e trinta e nove reais e cinquenta e nove centavos).

6. Além disso, pela análise dos documentos juntados aos autos, verifica-se o atendimento ao princípio do devido processo legal por parte da PREVIC, eis que, no âmbito do processo administrativo, oportunizou a ampla defesa e o contraditório ao apelado, concluindo pela sua condenação pela prática da conduta de aplicar recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios em desacordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional.

7. Cumpre destacar que, em tema de controle dos atos administrativos, ainda que sancionatórios, o Poder Judiciário deve restringir sua atuação à verificação da observância, pela Administração Pública, das formalidades procedimentais estabelecidas em lei, a fim de resguardar a sua regularidade e, desse modo, assegurar a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Assim, não é da alçada do juiz ingressar no mérito do ato administrativo, uma vez que gozam de presunção de veracidade e legitimidade, cabendo ao particular comprovar a existência de eventual ilegalidade que enseje sua anulação, ônus do qual a parte apelada não se desincumbiu. 

8. Ademais, em função da presunção de legalidade e legitimidade, atributo inerente aos atos administrativos, compete ao administrado demonstrar de modo inequívoco o vício que macula a manifestação da Administração Pública, o que não se vislumbra no caso em análise. Com efeito, não padecendo o ato administrativo de qualquer vício, não há razões para anulá-lo, ensejando a reforma da sentença proferida pelo juízo a quo.

9. Apelação provida.

(TRF2, 8ª Turma Especializada, AC nº 5013970-75.2021.4.02.5101, Rel. Des. Fed. GUILHERME DIEFENTHAELER) - evento 27, ACOR2       

Esse precedente é particularmente elucidativo porque enfrenta, em relação ao próprio apelante, a alegação de que sua atuação estaria limitada a órgão sem poder decisório final ou sem atribuições diretas de gestão do investimento. A Corte, todavia, reconheceu que sua participação no CDI, em contexto de recomendação e deliberação técnica voltada à aplicação dos recursos garantidores, é suficiente para autorizar a responsabilização administrativa, quando demonstrada a inobservância dos deveres normativos de diligência, prudência e adequada análise dos riscos da operação.

No mesmo sentido, esta 5ª Turma Especializada já apreciou, em caso análogo, controvérsia relativa à aplicação de multa administrativa pela PREVIC por infração ao art. 64 do Decreto nº 4.942/2003, reconhecendo a regularidade do processo administrativo sancionador, a validade da lavratura de auto único quando se tratar da mesma infração apurada em uma mesma atividade fiscalizatória, a inocorrência de prescrição punitiva e a pertinência da responsabilização fundada em violação ao dever de diligência dos administradores de EFPC. Refiro-me ao acórdão proferido nos autos da AC nº 5016696-22.2021.4.02.5101/RJ, de minha relatoria, julgado em 01/10/2025, cuja ementa registra, entre outros pontos, o seguinte:

 DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. APELAÇÃO CÍVEL. PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR (PREVIC). PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. INVESTIMENTOS EM DESACORDO COM DIRETRIZES DO CMN (DECRETO 4.942/2003, ART. 64). AUTO ÚNICO EM MESMA ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. COISA JULGADA QUANTO AO AI 39/2015. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA AFASTADA (DECRETO 4.942/2003, ARTS. 31 E 33). DEVER DE DILIGÊNCIA (LC 109/2001 E RES. CMN 3.792/2009). DOSIMETRIA. MOTIVAÇÃO PER RELATIONEM. HONORÁRIOS RECURSAIS INDEVIDOS. APELAÇÃO DESPROVIDA.

[...]

5. A lavratura de auto único mostra-se válida quando as infrações, na mesma atividade de fiscalização, são da mesma natureza; o parágrafo único do art. 3º do Decreto nº 4.942/2003 autoriza a lavratura de tantos autos quantas forem as infrações, não impondo um auto por agente. Ausente prejuízo concreto, não há nulidade.

6. A alegação de "preclusão" administrativa não procede: o poder-dever de fiscalização é contínuo e permanente, e a inexistência de autuação anterior não impede nova fiscalização mais aprofundada.

7. A prescrição punitiva (art. 31 do Decreto 4.942/2003) não se configura, pois o Relatório de Fiscalização nº 35/2009/ESRJ consubstancia ato inequívoco de apuração, interrompendo o prazo (art. 33 do mesmo Decreto) e reiniciando sua contagem; a lavratura dos AIs em 2015 e 2017 é válida.

[...]

10. A responsabilidade administrativa decorre do dever de diligência dos administradores de EFPC (LC nº 109/2001, arts. 9º e 35; Resolução CMN nº 3.792/2009, arts. 4º, 9º e 30), descumprido diante das falhas de análise de riscos, precificação e observância de princípios de segurança, rentabilidade e transparência.

11. Mantém-se a multa do art. 64 do Decreto nº 4.942/2003 e a dosimetria aplicada, diante da regularidade do procedimento e da fundamentação administrativa.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC nº 5016696-22.2021.4.02.5101/RJ, Rel. Des. Fed. MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, pub. 02/10/2025) - evento 38, ACOR1

Embora esse precedente não trate do mesmo auto de infração discutido nos presentes autos, ele guarda inequívoca similitude jurídica com a controvérsia ora examinada, na medida em que afasta alegações de prescrição punitiva, nulidade por lavratura de auto único, ausência de individualização da conduta e irregularidade da responsabilização de agente que concorreu para a prática infracional no âmbito da gestão de investimentos de entidade fechada de previdência complementar.

Também esta 5ª Turma Especializada, em outro precedente de minha relatoria, apreciou hipótese envolvendo multa aplicada pela PREVIC a integrante da diretoria executiva e membro de comitê de aplicações do SERPROS, reafirmando que a participação em instâncias de análise e deliberação sobre investimentos atrai o dever de observância das normas de prudência, segurança, solvência e conformidade regulatória. Naquela ocasião, concluiu-se pela manutenção da penalidade administrativa diante da constatação, pela fiscalização, de irregularidades consistentes em análise inadequada de riscos e descumprimento das normas do Conselho Monetário Nacional. Confira-se:

 Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELA PREVIC. ALEGADA NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE DE DIRETORA EXECUTIVA E MEMBRO DO COMITÊ DE APLICAÇÕES. INVESTIMENTO EM DEBÊNTURES EM DESACORDO COM DIRETRIZES LEGAIS. CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS RECURSAIS. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de multa administrativa no valor de R$ 45.124,49, aplicada pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC). A multa decorreu de irregularidades em investimento de R$ 50.000.000,00 em debêntures emitidas pela SPE Brasil Solair Locação e Arrendamento de Painéis Solares S.A., realizadas enquanto a apelante exercia o cargo de Diretora de Administração e integrava o Comitê de Aplicações do SERPROS. Subsidiariamente, a autora pleiteou a nulidade de atos administrativos por alegado cerceamento de defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se o processo administrativo violou o contraditório e a ampla defesa devido ao indeferimento de produção de provas e à ausência de comunicação adequada dessa decisão; e (ii) avaliar a responsabilidade administrativa da apelante quanto ao investimento questionado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A fundamentação para o indeferimento da produção de provas foi devidamente registrada, e a decisão respeitou o princípio do contraditório, não caracterizando cerceamento de defesa. A ausência de recurso tempestivo contra o indeferimento das provas configura preclusão administrativa.

4. O processo administrativo observou os preceitos do devido processo legal, permitindo à apelante apresentar defesa e alegações finais.

5. A apelante, enquanto membro do Comitê de Aplicações e Diretora de Administração, tinha responsabilidades pela análise e decisão sobre os investimentos, sendo vinculada à observância de normas que exigem diligência e prudência.

6. A fiscalização da PREVIC constatou graves irregularidades na operação financeira, incluindo insuficiência de garantias, análise inadequada de riscos e descumprimento de normativas do Conselho Monetário Nacional (Resolução nº 3.792/2009).

7. O dever fiduciário e de gestão impõe responsabilidade objetiva aos administradores pelas decisões adotadas no âmbito de suas competências, sendo as irregularidades identificadas suficientes para manter a penalidade aplicada.

8. Considerando a existência de condenação em honorários advocatícios na origem, estabelecida em 10% sobre o valor da causa, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, bem como o não provimento do recurso interposto, cabível a fixação de honorários recursais no montante de 1% (um por cento), que serão somados aos honorários advocatícios anteriormente arbitrados.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido. Condenação da apelante em honorários recursais de 1% (um por cento), nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

10. Teses de julgamento: 1. O indeferimento de produção de provas, quando fundamentado e comunicado de forma suficiente, não caracteriza cerceamento de defesa. 2. Membros de Diretoria Executiva e Comitês de Aplicação em entidades de previdência complementar têm responsabilidade objetiva pelas decisões de investimento, devendo observar critérios de segurança, solvência e conformidade legal. 3. Penalidades administrativas por infrações apuradas em processos regulares não violam princípios constitucionais quando observados os requisitos do contraditório e ampla defesa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; Lei nº 9.784/1999, arts. 26 e 56; LC nº 109/2001, art. 63; Decreto nº 4.942/2003, art. 64; Resolução CMN nº 3.792/2009, arts. 4º, 9º, 18 e 30; CPC, art. 373.

Jurisprudência relevante citada: TRF2, AC 5013271-89.2018.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Poul Erik Dyrlund, DJF2R 17.2.2020.

 (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC nº 5006034-62.2022.4.02.5101, Rel. Des. Fed. MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA) - evento 15, ACOR2

A 6ª Turma Especializada desta Corte igualmente se pronunciou em linha convergente, ao assentar que não há vício apto a ensejar a nulidade do processo administrativo quando as decisões são devidamente fundamentadas e é oportunizada ao autuado a apresentação de manifestações e defesas, com observância do contraditório e da ampla defesa:

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. PREVIC – SUPERINTENDÊNCIA NACIONAL DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MULTA. INOBSERVÂNCIA DO ZELO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. AMPLA DEFESA. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPROVIMENTO.

[...]

Não há vício que enseje a nulidade do processo administrativo, tendo em vista que as decisões foram devidamente fundamentadas e foi oportunizado ao Apelante a apresentação de manifestações e defesas. Respeitado, portanto, o devido processo legal.

[...]

Não conhecida a apelação do "Evento 39". Apelação do "Evento 38" desprovida. Majorados honorários advocatícios, conforme artigo 85, §11º, CPC.

(TRF2, 6ª Turma Especializada, AC nº 5013271-89.2018.4.02.5101, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJF2R 17/02/2020) - evento 8, ACOR1

No caso dos autos, a participação do apelante nas deliberações do CDI, com manifestação favorável à operação questionada, revela inserção juridicamente relevante no iter decisório que culminou na aplicação dos recursos garantidores em desacordo com as diretrizes do Conselho Monetário Nacional. Não se exige, para a configuração da responsabilidade administrativa prevista no art. 64 do Decreto nº 4.942/2003, que o autuado detenha competência isolada para a prática do ato final, bastando que, no âmbito de suas atribuições, tenha concorrido, por ação ou omissão, para a implementação da conduta infracional. Demonstrada, no processo administrativo, a ausência de adequada análise dos riscos da operação e a contribuição do apelante para a respectiva aprovação, mostra-se legítima a imputação sancionatória promovida pela PREVIC.

O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador abrange o exame da legalidade e da regularidade formal do processo administrativo, mas não adentra o mérito das escolhas técnicas e regulatórias do órgão especializado, especialmente quando este detém capacidade institucional e expertise técnica superiores à do Judiciário para avaliar as complexidades do mercado de capitais e da gestão de ativos de previdência complementar.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que a intervenção judicial desproporcional no âmbito regulatório pode comprometer a unidade e coerência da política regulatória, sendo a expertise técnica e a capacidade institucional do regulador razões para uma postura deferente do Poder Judiciário quanto ao mérito das decisões proferidas (STF, RE nº 1.083.955, Rel. Min. LUIZ FUX, julgado em 28/05/2019). A título de ilustração:

AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ECONÔMICO E ADMINISTRATIVO. CONCORRÊNCIA. PRÁTICA LESIVA TENDENTE A ELIMINAR POTENCIALIDADE CONCORRENCIAL DE NOVO VAREJISTA . ANÁLISE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS . INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A capacidade institucional na seara regulatória, a qual atrai controvérsias de natureza acentuadamente complexa, que demandam tratamento especializado e qualificado, revela a reduzida expertise do Judiciário para o controle jurisdicional das escolhas políticas e técnicas subjacentes à regulação econômica, bem como de seus efeitos sistêmicos . 2. O dever de deferência do Judiciário às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras repousa na (i) falta de expertise e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, que envolvem questões policêntricas e prognósticos especializados e (ii) possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa. 3. A natureza prospectiva e multipolar das questões regulatórias se diferencia das demandas comumente enfrentadas pelo Judiciário, mercê da própria lógica inerente ao processo judicial . 4. A Administração Pública ostenta maior capacidade para avaliar elementos fáticos e econômicos ínsitos à regulação. Consoante o escólio doutrinário de Adrian Vermeule, o Judiciário não é a autoridade mais apta para decidir questões policêntricas de efeitos acentuadamente complexos (VERMEULE, Adrian. Judging under uncertainty: An institutional theory of legal interpretation . Cambridge: Harvard University Press, 2006, p. 248–251). 5. A intervenção judicial desproporcional no âmbito regulatório pode ensejar consequências negativas às iniciativas da Administração Pública . Em perspectiva pragmática, a invasão judicial ao mérito administrativo pode comprometer a unidade e coerência da política regulatória, desaguando em uma paralisia de efeitos sistêmicos acentuadamente negativos. 6. A expertise técnica e a capacidade institucional do CADE em questões de regulação econômica demanda uma postura deferente do Poder Judiciário ao mérito das decisões proferidas pela Autarquia. O controle jurisdicional deve cingir-se ao exame da legalidade ou abusividade dos atos administrativos, consoante a firme jurisprudência desta Suprema Corte . Precedentes: ARE 779.212-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 21/8/2014; RE 636 .686-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 16/8/2013; RMS 27.934 AgR, Rel . Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe de 3/8/2015; ARE 968.607 AgR, Rel. Min . Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 15/9/2016; RMS 24.256, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 18/10/2002; RMS 33 .911, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 20/6/2016. 7 . Os controles regulatórios, à luz do consequencialismo, são comumente dinâmicos e imprevisíveis. Consoante ressaltado por Cass Sustein, “as normas regulatórias podem interagir de maneira surpreendente com o mercado, com outras normas e com outros problemas. Consequências imprevistas são comuns. Por exemplo, a regulação de novos riscos pode exacerbar riscos antigos ( ...). As agências reguladoras estão muito melhor situadas do que os tribunais para entender e combater esses efeitos” (SUSTEIN, Cass R., "Law and Administration after Chevron”. Columbia Law Review, v . 90, n. 8, p. 2.071-2 .120, 1990, p. 2.090). 8 . A atividade regulatória difere substancialmente da prática jurisdicional, porquanto: “a regulação tende a usar meios de controle ex ante (preventivos), enquanto processos judiciais realizam o controle ex post (dissuasivos); (...) a regulação tende a utilizar especialistas (...) para projetar e implementar regras, enquanto os litígios judiciais são dominados por generalistas” (POSNER, Richard A. "Regulation (Agencies) versus Litigation (Courts): an analytical framework". In: KESSLER, Daniel P. (Org .), Regulation versus litigation: perspectives from economics and law, Chicago: The University of Chicago Press, 2011, p. 13). 9. In casu, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, após ampla análise do conjunto fático e probatório dos autos do processo administrativo, examinou circunstâncias fáticas e econômicas complexas, incluindo a materialidade das condutas, a definição do mercado relevante e o exame das consequências das condutas das agravantes no mercado analisado . No processo, a Autarquia concluiu que a conduta perpetrada pelas agravantes se enquadrava nas infrações à ordem econômica previstas nos artigos 20, I, II e IV, e 21, II, IV, V e X, da Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste). 10. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE detém competência legalmente outorgada para verificar se a conduta de agentes econômicos gera efetivo prejuízo à livre concorrência, em materialização das infrações previstas na Lei 8 .884/1994 (Lei Antitruste). 11. As sanções antitruste, aplicadas pelo CADE por força de ilicitude da conduta empresarial, dependem das consequências ou repercussões negativas no mercado analisado, sendo certo que a identificação de tais efeitos anticompetitivos reclama expertise, o que, na doutrina, significa que “é possível que o controle da “correção” de uma avaliação antitruste ignore estas decisões preliminares da autoridade administrativa, gerando uma incoerência regulatória. Sob o pretexto de “aplicação da legislação”, os tribunais podem simplesmente desconsiderar estas complexidades que lhes são subjacentes e impor suas próprias opções” (JORDÃO, Eduardo . Controle judicial de uma administração pública complexa: a experiência estrangeira na adaptação da intensidade do controle. São Paulo: Malheiros – SBDP, 2016, p. 152-155). 12 . O Tribunal a quo reconheceu a regularidade do procedimento administrativo que impusera às recorrentes condenação por práticas previstas na Lei 8.884/1994 (Lei Antitruste), razão pela qual divergir do entendimento firmado no acórdão recorrido demandaria o reexame dos fatos e provas, o que não se revela cognoscível em sede de recurso extraordinário, face ao óbice erigido pela Súmula 279 do STF. 13. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO .

(STF - AgR RE: 1083955 DF - DISTRITO FEDERAL 0012731-72.2005.4.01 .3400, Relator.: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 28/05/2019, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-122 07-06-2019) (g.n.)

O apelante não se desincumbiu do ônus que lhe incumbia de afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo impugnado. Os fatos apurados no processo administrativo — participação direta nas votações, aprovação unânime de aportes vultosos sem análise adequada dos riscos, ausência de exame sobre a concentração de funções no Banco BVA não apreciada pelo CDI — são suficientes para embasar a autuação e manter a multa aplicada.

Assim, deve ser mantida a sentença de improcedência do pedido anulatório, ainda que por fundamento diverso: não pela existência de coisa julgada, mas pela total ausência de ilegalidade no ato administrativo sancionador.

Quanto aos honorários recursais, há orientação do STJ no sentido de que é devida tal verba, na forma do art. 85, § 11, do CPC, quando estiverem presentes, simultaneamente, os seguintes requisitos: a) decisão recorrida publicada a partir de 18.3.2016, ocasião em que entrou em vigor o novo CPC; b) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; c) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp nº 1.539.725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19/10/2017).

Dessa maneira, considerando o preenchimento das condições supra, devem ser majorados em 1% (um por cento) os honorários advocatícios fixados em desfavor do apelante.

Isto posto, voto no sentido de negar provimento à apelação, majorando a condenação em honorários advocatícios de 10% (dez por cento) para 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002767771v35 e do código CRC 28f005cd.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA
Data e Hora: 16/03/2026, às 19:54:35

Apelação Cível Nº 5035405-03.2024.4.02.5101/RJ

EMENTA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELA PREVIC POR INVESTIMENTO EM DESACORDO COM AS DIRETRIZES DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra a sentença que, em ação anulatória, julgou improcedente o pedido de desconstituição de auto de infração e de multa administrativa aplicada por autarquia federal, no valor de R$ 20.000,00, em razão da aprovação de aportes em fundo de investimento sem a devida análise de riscos, com fundamento no art. 64 do Decreto nº 4.942/2003.

2. O recorrente sustentou, em síntese, a prescrição da pretensão punitiva, a nulidade do auto de infração, a inexistência da infração administrativa e a ausência de responsabilidade pessoal, ao argumento de que não detinha poder decisório sobre a aplicação dos recursos garantidores da entidade fechada de previdência complementar.

3. A sentença reconheceu, como fundamento principal, a eficácia preclusiva de anterior julgamento de embargos à execução, e, subsidiariamente, afastou as alegações de ilegalidade do ato sancionador.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. Há três questões em discussão: (i) definir se os embargos à execução anteriormente julgados impedem o exame da ação anulatória por coisa julgada ou eficácia preclusiva; (ii) verificar se ocorreu a prescrição da pretensão punitiva administrativa ou nulidade formal do auto de infração; e (iii) apurar se é legítima a responsabilização administrativa do recorrente pela aprovação de investimento realizado sem adequada análise de riscos, em desacordo com as diretrizes do Conselho Monetário Nacional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A eficácia preclusiva dos embargos à execução não impede o conhecimento da ação anulatória, pois inexiste identidade entre pedido e causa de pedir das duas demandas.

6. Os embargos à execução anteriores limitaram-se à discussão sobre impenhorabilidade de valores e excesso de execução, sem exame da validade do auto de infração, da regularidade do processo administrativo sancionador ou da responsabilidade administrativa do recorrente.

7. A inexistência de tríplice identidade entre as ações afasta a incidência de litispendência, coisa julgada material ou eficácia preclusiva impeditiva da ação autônoma anulatória.

8. A infração imputada possui natureza instantânea, consumando-se com a aprovação dos aportes deliberados no exercício de 2010.

9. Não se consumou a prescrição punitiva, pois o prazo quinquenal foi interrompido por ato inequívoco de apuração dos fatos, consubstanciado em relatório de fiscalização produzido em 29/11/2013, nos termos do art. 33, II, do Decreto nº 4.942/2003. Lavrado o auto de infração em 10/2017, antes do término do novo quinquênio contado do marco interruptivo, revela-se hígida a pretensão sancionatória da administração.

10. Não há nulidade formal no auto de infração, pois o processo administrativo assegurou contraditório e ampla defesa, com oportunidade de apresentação de defesa e alegações finais.

11. A descrição da conduta foi suficientemente individualizada, com indicação das atas de reunião, do contexto decisório, dos aportes aprovados e dos dispositivos normativos tidos por violados.

12. A lavratura de auto único não configura nulidade quando a apuração recai sobre a mesma infração, em contexto fático unitário e no âmbito da mesma atividade fiscalizatória, sem prejuízo ao exercício da defesa.

13. O regime jurídico das entidades fechadas de previdência complementar impõe aos agentes que participam da cadeia deliberativa dos investimentos o dever de identificar, avaliar, controlar e monitorar os riscos das operações, em observância às normas de prudência, segurança, solvência, liquidez e transparência.

14. A prova administrativa demonstrou que os aportes aprovados ocorreram sem análise adequada dos riscos relevantes da operação, inclusive quanto à concentração de funções na instituição envolvida, ao risco de crédito e aos fatores expressamente apontados em documentos técnicos.

15. A responsabilidade administrativa não exige que o autuado detenha competência isolada para a prática do ato final, bastando que tenha concorrido, por ação ou omissão, para a implementação da conduta infracional no âmbito de suas atribuições.

16. A participação do recorrente, como integrante votante do comitê responsável pela deliberação dos aportes, revela inserção juridicamente relevante no iter decisório que culminou na aplicação irregular dos recursos garantidores.

17. A ausência de cautela técnica e de diligência na aprovação da operação caracteriza contribuição omissiva suficiente para a incidência da sanção prevista no art. 64 do Decreto nº 4.942/2003.

18. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador restringe-se ao exame da legalidade e da regularidade procedimental, não abrangendo a substituição das escolhas técnicas do órgão regulador especializado, ausente demonstração de vício concreto.

19. Não tendo o recorrente afastado a presunção de legitimidade do ato administrativo, impõe-se a manutenção da multa aplicada.

20. É cabível a majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, diante do desprovimento da apelação e da existência de condenação honorária fixada desde a origem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

21. Apelação desprovida, afastado o fundamento de coisa julgada adotado na sentença e mantida a improcedência do pedido anulatório por fundamento diverso, consistente na inexistência de ilegalidade no ato administrativo sancionador.

22. Majoração dos honorários advocatícios de 10% para 11% sobre o valor atualizado da causa.

Teses de julgamento:

a) A improcedência de embargos à execução fiscal não impede o ajuizamento de ação anulatória quando ausentes identidade de pedido e causa de pedir, especialmente se os embargos não versaram sobre a validade do ato administrativo sancionador.

b) O relatório de fiscalização que consubstancia ato inequívoco de apuração dos fatos interrompe a prescrição punitiva prevista no Decreto nº 4.942/2003, art. 33, II.

c) É legítima a responsabilização administrativa de integrante de comitê deliberativo de entidade fechada de previdência complementar que concorre, por ação ou omissão, para a aprovação de investimento sem adequada análise de riscos, em desacordo com as diretrizes do Conselho Monetário Nacional.

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 6.830/1980, art. 16, § 2º.
Código de Processo Civil, arts. 85, § 11, 833, IV, e 917, VI.
Lei Complementar nº 109/2001, arts. 9º, § 1º, 35 e 65.
Lei nº 12.154/2009, art. 2º, I e II.
Decreto nº 4.942/2003, arts. 2º, 3º, parágrafo único, 31, 33, II, e 64.
Resolução CMN nº 3.792/2009, arts. 4º, 9º e 30.
Resolução CGPC nº 13/2004, arts. 1º e 12.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, REsp nº 1.040.781, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 17/03/2009.
STJ, AgInt nos EREsp nº 1.539.725, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, Segunda Seção, DJe 19/10/2017.
TRF2, AC nº 5013970-75.2021.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Guilherme Diefenthaeler, 8ª Turma Especializada.
TRF2, AC nº 5016696-22.2021.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Mauro Souza Marques da Costa Braga, 5ª Turma Especializada, pub. 02/10/2025.
TRF2, AC nº 5006034-62.2022.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Mauro Souza Marques da Costa Braga, 5ª Turma Especializada.
TRF2, AC nº 5013271-89.2018.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Poul Erik Dyrlund, 6ª Turma Especializada, DJF2R 17/02/2020.
STF, RE nº 1.083.955 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 07/06/2019.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, majorando a condenação em honorários advocatícios de 10% (dez por cento) para 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 24 de abril de 2026.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002767772v6 e do código CRC 366b1276.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA
Data e Hora: 28/04/2026, às 12:47:21

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 14/04/2026 A 24/04/2026

Apelação Cível Nº 5035405-03.2024.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

Votante: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

Votante: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária