Apelação/Remessa Necessária Nº 5075400-86.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Remessa Necessária e Apelação Cível interposta pelo INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO RIO DE JANEIRO – IFRJ em face de sentença que concedeu a segurança impetrada por K.8.COM ENGENHARIA E SERVIÇOS LTDA., para determinar, em definitivo, ao IFRJ a exclusão da ocorrência sancionatória ativa (suspensão temporária 10/07/2025 a 09/07/2027), declarando a invalidade material da sanção aplicada.
Narra a empresa K8.COM que foi punida de forma ilegal e desproporcional após desistir de proposta apresentada em licitação por erro de cálculo, sem que houvesse contratação ou prejuízo à Administração. Sustenta que o processo administrativo violou princípios como ampla defesa, contraditório e proporcionalidade, além de apresentar falhas na dosimetria da pena.
Requer a anulação do processo administrativo sancionador e a exclusão da penalidade de suspensão de dois anos do SICAF, com fundamento na ilegalidade do ato, vícios procedimentais e ausência de fundamento jurídico válido para a sanção aplicada.
Entendeu a sentença (evento 40 – JFRJ) que não houve retardamento do procedimento licitatório por conta da desistência do impetrante, vez que no dia seguinte outro licitante já havia sido declarado vencedor, e que o registro da penalidade do SICAF apontava como motivação a inexecução contratual, quando o fato ocorreu ainda na fase de propostas, antes da formalização do contrato, o que configuraria vício de motivação e tipicidade.
Aponta ainda que o PA foi aberto com referência à Lei nº 12.462/2011 (RDC), o edital trata de sanções também sob art. 47 do RDC, mas a sanção final foi aplicada sob art. 87 da Lei 8.666/93, sem coerência explícita de transição normativa. Esse desalinhamento, por si só, romperia a presunção de legitimidade do ato: quando o próprio ato sancionatório se contradiz (motivo contratual × fato licitatório), o controle judicial de legalidade deve reconhecer nulidade por ausência de adequação entre fatos e enquadramento jurídico.
Acrescentou que as sanções em licitações têm função instrumental de proteção da confiança e eficiência do certame e, no caso, a comunicação imediata de erro e a continuidade do procedimento mostram que o sistema de competição absorveu o evento sem colapso, o que enfraquece a justificativa de um banimento de dois anos.
Conclusivamente, o conjunto probatório demonstra que a impetrante declinou da proposta em curtíssimo intervalo após ser declarada vencedora do item 2, por erro de cálculo e inexequibilidade, e que o certame prosseguiu com o segundo colocado, sem evidência de prejuízo material concreto.
Em suas razões recursais (evento 49 – JFRJ), o IFRJ alega que não praticou qualquer ilegalidade ao sancionar uma falta grave que prejudicou em demasia o interesse público.
Aduz que a Lei nº 12.462/2011, que disciplinava o certame, previa sanção de impedimento de licitar e contratar com a União por até 05 anos do licitante que não mantivesse a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado, o que não foi o caso, pois erro de cálculo não é superveniente.
Defende que o controle judicial dos atos administrativos sancionatórios possui limites bem definidos pela jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores, conforme a Súmula 665 do Superior Tribunal de Justiça.
Por fim, argumenta que o devido processo legal foi fielmente observado no decorrer do procedimento administrativo sancionador em apreço, com plena impessoalidade, moralidade e razoabilidade, não tendo sido comprovado pelo impetrante qualquer desvio de finalidade na conduta de todos os agentes públicos participantes, os quais atuaram, sempre, com vistas à consecução do interesse público subjacente, com legitimidade e legalidade, de sorte que é mandatória a manutenção da penalidade contratual impingida ao contratado.
Contrarrazões do recorrido no evento 56 – JFRJ.
Manifestação do Ministério Público Federal, pelo desprovimento da remessa necessária e da apelação, no evento 5.
É o relatório.
VOTO
Conheço da remessa necessária e do recurso, pois presentes os pressupostos de admissibilidade.
Conforme relatado, e de acordo com o Processo Administrativo nº 23270.000862/2020-73 (evento 1, PROCADM6 – JFRJ), a empresa K.8.COM participou da RDC nº 02/2019 realizada pelo IFRJ, com vistas à execução de serviços de Reabilitação Complementar decorrente de Autovistoria (Lei estadual 6400/2013- Lei Municipal Complementar 126/2013) do Edifício da Reitoria do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro – IFRJ.
Contudo, logo após oferecer seu lance, pediu desistência da proposta ofertada alegando erro de cálculo na sua formulação.
O edital prevê que “24.1. Sem prejuízo das regras previstas no art. 47 da Lei nº 12.462/11, e no Capítulo IV da Lei nº 8.666/93, comete ato passível de sanção o Licitante que: (...) 24.1.4. Não mantiver a proposta, salvo se em decorrência de fato superveniente, devidamente justificado”.
Contudo, também prevê que “24.8. A autoridade competente, na aplicação das sanções, levará em consideração a gravidade da conduta do infrator, o caráter educativo da pena, bem como o dano causado à Administração, observado o princípio da proporcionalidade.”
Na hipótese, o Presidente da comissão de licitação asseverou “Para K8.COM ENGENHARIA E SERVIÇOS EIRELI - Sua proposta foi desclassificada conforme solicitado aqui no chat, porém, lembramos a questão da não apresentação de proposta formal, que enseja o retardamento da licitação e é passível de sanção conforme prevê a Lei 12.462/2011, art. 47.”
No dia seguinte a segunda proposta foi convocada para encaminhar documentos.
Dispõe o art. 47 da Lei do RDC que
“Art. 47. Ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas no instrumento convocatório e no contrato, bem como das demais cominações legais, o licitante que: (Vide Lei nº 14.133, de 2021) Vigência (Revogado pela Lei nº 14.133, de 2021) Vigência
(...)
IV - não mantiver a proposta, salvo se em decorrência de fato superveniente, devidamente justificado;
§ 1º A aplicação da sanção de que trata o caput deste artigo implicará ainda o descredenciamento do licitante, pelo prazo estabelecido no caput deste artigo, dos sistemas de cadastramento dos entes federativos que compõem a Autoridade Pública Olímpica.
§ 2º As sanções administrativas, criminais e demais regras previstas no Capítulo IV da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, aplicam-se às licitações e aos contratos regidos por esta Lei.”
A motivação para a sanção, além do artigo acima, foi a de que “Essas ações ensejaram o retardamento da licitação, por isso, peço autorização para abertura de processo de apuração de sanção”.
Aplicando-se, de forma estritamente literal, o comando normativo, poderia até assistir razão ao IFRJ.
Todavia, como destacado na decisão liminar do evento 12 – JFRJ, a desistência foi imediata, justificada, realizada 6 minutos após a sua convocação, sendo certo que, já no dia seguinte a segunda colocada foi convocada, não sendo razoável afirmar que houve retardamento da licitação quando os acontecimentos se deram em curto espaço de tempo.
Impende ressaltar, ainda, a diligência e a boa-fé da apelada ao comunicar o declínio de sua proposta, permitindo que os demais licitantes assumissem o fornecimento de imediato — o que, de fato, se concretizou. À vista disso, e ausente qualquer prejuízo efetivo ao erário ou ao interesse público, revela-se manifestamente indevida a aplicação da penalidade impugnada.
O apelante apontou o entendimento da Súmula 665 do Superior Tribunal de Justiça, que aduz que
“O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada”.
De fato, o controle jurisdicional dos atos administrativos não faculta ao Poder Judiciário imiscuir-se no cerne do mérito administrativo — isto é, no juízo de conveniência e oportunidade — sob pena de afronta ao princípio da separação dos Poderes.
Compete-lhe, tão somente, aferir a conformidade do ato com a lei e com os princípios que regem a Administração Pública, vedada qualquer substituição da discricionariedade administrativa pela vontade judicial.
No caso, não se vislumbra a razoabilidade e a proporcionalidade da sanção, circunstância que autoriza a intervenção anulatória pelo Poder Judiciário. Com efeito, a apelada foi sancionada com a penalidade de impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública pelo período de 2 anos, não obstante tenha comunicado tempestivamente sua desistência, permitindo que a contratação fosse oportunamente direcionada aos demais licitantes — como ocorreu.
Vale destacar que a proposta que a K8.COM havia apresentado era de R$ 209.900,00 e a proposta aceita, ofertada pela empresa que foi contratada CONSTRUTORA NOGUEIRA FRANCO LTDA, foi de R$ 210.000,00. Ou seja, quase o mesmo valor, permanecendo o entendimento de ausência de prejuízo à Administração Pública.
Além disso, como bem destacou o MPF em seu parecer (evento 5), a respeito da fundamentação da penalidade, “houve manifesta inadequação entre a conduta praticada e o enquadramento jurídico adotado pela Administração. Isso porque, embora os fatos digam respeito à fase licitatória, notadamente à não apresentação da proposta final, a sanção foi fundamentada no art. 87, III, da Lei nº 8.666/93 e registrada como decorrente de ‘inexecução contratual’, hipótese que pressupõe vínculo contratual, inexistente no caso. Tal incongruência não configura mero erro material, mas vício de motivação e de tipicidade, porquanto há dissociação entre os fatos efetivamente ocorridos e a norma jurídica utilizada para embasar a sanção, o que compromete a validade do ato administrativo.”
Desta forma, deve ser mantida a sentença.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária e ao apelo, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002787627v2 e do código CRC c530e80f.
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