Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença (Evento 722, eProc JFES) proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de São Mateus da Seção Judiciária do Espírito Santo que, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa nº 0000741-20.2013.4.02.5003, movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de A. B., TATIANY DA SILVA PIROLA, C. B. Z., R. Z., L. C. B., N. D. D. A. J., A. D. S. S., B. P. H., J. H., S. A. F. D. S., C. F. V. M. C., J. F. C., B&T TRANSPORTES E FRETAMENTOS EIRELI, CRICARÉ TRANSPORTE LTDA, PERFER TRANSPORTE LTDA, VIAÇÃO SÃO GABRIEL LTDA, CORDIAL TRANSPORTES E TURISMO LTDA, MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS e demais litisconsortes, julgou improcedente o pedido inicial que buscava a condenação dos requeridos às sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, bem como a declaração de nulidade do contrato emergencial nº 055/2009, do pregão presencial nº 44/2009 e do pregão eletrônico nº 001/2012, inclusive dos contratos deles decorrentes, sob fundamento de ausência de comprovação do elemento subjetivo doloso exigido pelo regime jurídico da improbidade após a Lei nº 14.230/2021.

Em suas razões recursais (Evento 749, eProc JFES), a parte apelante sustenta que a sentença apresenta vício de fundamentação porque se limita a reproduzir trechos do voto divergente proferido em acórdão criminal proferido pelo TRF2, sem examinar de forma autônoma e específica os argumentos deduzidos pelo Ministério Público Federal na petição inicial e nos memoriais.

Afirma que o Juízo de origem deixou de enfrentar questões centrais relativas à materialidade das irregularidades constatadas nos certames licitatórios e à demonstração do dolo dos agentes.

Defende que a aplicação retroativa das disposições mais benéficas da Lei nº 14.230/2021 viola os princípios da segurança jurídica e da irretroatividade da lei mais favorável fora do âmbito penal e que a reforma legislativa não pode retroagir para afastar a modalidade culposa de improbidade administrativa em relação a fatos praticados antes de sua vigência.

Assevera que o conjunto probatório evidencia o dolo dos demandados, tanto pelas irregularidades verificadas no pregão presencial nº 44/2009 quanto pelo conluio e pela falta de competitividade no pregão eletrônico nº 001/2012, além do dano ao erário decorrente da elevação de preços, das subcontratações indevidas e das disparidades das quilometragens.

Requer a reforma integral da sentença para julgar procedentes os pedidos formulados na inicial.

Contrarrazões (Eventos 755, 788, 874, 911, 963, 964, 965 e 969, eProc JFES).

Intimado (Evento 7), o Ministério Público Federal deixou de se manifestar nos autos. 

É o relatório.

GERALDINE VITAL

Juíza Federal Convocada

VOTO

Juíza Federal Convocada GERALDINE VITAL (Relatora):

Conheço do recurso, eis que presentes os seus pressupostos de admissibilidade.

Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal em face de A. B. (ex-prefeito), Tatiany da Silva Pirola (pregoeira), L. C. B. (procurador municipal), N. D. D. A. J. (ex-secretário de educação) e dos particulares J. H. (Viação São Gabriel), B. P. H. (B&T Transportes), A. D. S. S. (Cricaré), S. A. F. D. S. (Perfer) e outros, a quem se atribui a prática de atos ímprobos decorrentes de fraudes em licitações de transporte escolar no município de São Mateus/ES (Pregão Presencial nº 044/2009 e Pregão Eletrônico nº 001/2012).

Imputa-se aos réus a frustração do caráter competitivo dos certames, mediante conluio entre as empresas participantes (pertencentes ao mesmo grupo familiar ou parceiras comerciais), direcionamento em favor da Viação São Gabriel Ltda., elevação arbitrária de preços e subcontratação integral do objeto licitado (transformada em "arrendamento" simulado), condutas estas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido, sob o fundamento de que a absolvição dos réus na esfera criminal (Ação Penal nº 0000435-85.2012.4.02.5003/TRF2), por ausência de prova suficiente do dolo (in dubio pro reo), vincularia este juízo cível, nos termos do art. 21, §4º, da Lei 8.429/92.

Em suas razões recursais, o Ministério Público Federal sustenta: i) a independência das instâncias e cita a decisão do STF na ADI 7.236 que suspendeu a eficácia do art. 21, §4º da LIA; ii) a existência de prova robusta do dolo e do conluio na esfera cível (vínculos de parentesco, propostas fictícias, subcontratação total); e, iii) a necessidade de condenação dos réus nas sanções da Lei de Improbidade.

A controvérsia recursal cinge-se, portanto, em verificar: i) se a absolvição criminal por insuficiência de provas vincula o juízo da improbidade; ii) se o conjunto probatório demonstra o dolo específico dos agentes públicos e privados na frustração da licitude dos certames; e iii) a individualização das condutas e sanções cabíveis.

Pois bem.

A pretensão sancionatória deduzida pelo Ministério Público Federal na petição inicial narra a ocorrência de fraudes sistêmicas em dois procedimentos licitatórios para contratação de transporte escolar no Município de São Mateus/ES, a saber:

- FATO 01 (Pregão Presencial nº 044/2009): realizado em detrimento da modalidade eletrônica e sem justificativa plausível, o certame foi marcado pela restrição à competitividade e direcionamento. Atribui-se aos réus J. H. (Viação São Gabriel) e B. P. H. (B&T Transportes), pai e filho, a simulação de concorrência mediante apresentação de propostas de cobertura. Imputa-se à pregoeira Tatiany da Silva Pirola e ao Procurador L. C. B. a condução viciada do certame, de forma a ignorar vínculos de parentesco e a identidade de frotas (54 ônibus idênticos) declarada por quatro empresas concorrentes. De forma concomitante, descreve-se a atuação do então Prefeito A. B., que homologou o certame e, ato contínuo, autorizou a subcontratação integral do objeto para as empresas perdedoras (Cricaré e Perfer), representadas pelos réus A. D. S. S. e Sebastião Aldo Ferreira, de forma a permitir que a vencedora atuasse como mera intermediária financeira.

- FATO 02 (Pregão Eletrônico nº 001/2012): novo certame realizado com vícios similares. Atribui-se aos réus a burla à vedação expressa de subcontratação prevista no edital, mediante a celebração de contratos simulados de "arrendamento" de veículos com as mesmas empresas do esquema anterior (Cricaré e Perfer). Imputa-se ao ex-Secretário N. D. D. A. J. a validação de Termo de Referência com quilometragens discrepantes para inflar o objeto. A empresa Cordial Transportes, representada pelos réus C. F. V. M. C. e J. F. C., teria atuado como "cobertura", pelo que desistiram injustificadamente de lotes vencidos para favorecer a Viação São Gabriel.

Com efeito.

Inicialmente, é necessário delimitar a autonomia da instância recursal frente ao desfecho da ação penal correlata (Ação Penal n.º 0000435-85.2012.4.02.5003).

Em regra, são independentes as instâncias administrativa, cível e criminal, mesmo quando baseadas nas mesmas circunstâncias fáticas, exceto quando há absolvição no juízo criminal em razão da inexistência do fato ou da negativa de autoria, ou, ainda, quando reconhecida alguma excludente de ilicitude, o que não se verifica no caso.

É de ver-se que o acórdão criminal (Evento 184, eProc TRF2 - processo n.º 0000435-85.2012.4.02.5003) baseou-se na insuficiência de provas quanto ao dolo para a condenação penal (art. 386, VII, do CPP), fundamento que não vincula o juízo da improbidade.

Ressalta-se que nos autos da ADI n. 7.236/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou a parcial inconstitucionalidade, com interpretação conforme, do artigo 21, § 4.º, da LIA, com as alterações redacionais da Lei n.º 14.230/2021, de forma a afastar a comunicabilidade automática de absolvições por falta de provas.

Ademais, ao julgar o ARE n. 843.989 sob o rito da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese (Tema 1.199 do STF):

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesse contexto, a análise da demanda não deve se limitar à repercussão da esfera penal, razão pela qual comporta, nesta instância revisora, o exame autônomo do acervo probatório para aferir se a conduta dos réus preenche os requisitos do ato de improbidade, notadamente o dolo específico.

Estabelecidas tais premissas, passa-se à verificação do dolo específico em cada um dos fatos narrados.

Com efeito.

A instrução processual revela, de fato, um cenário de gestão administrativa temerária e permeada por irregularidades formais, caracterizado pela escolha de modalidade licitatória restritiva, aceitação de documentos com indícios de parentesco entre licitantes e permissividade com subcontratações que desvirtuam a natureza pessoal dos contratos administrativos.

Contudo, sob a ótica do Direito Administrativo Sancionador, é imperioso distinguir a ilegalidade qualificada da improbidade administrativa, uma vez que a Lei nº 14.230/2021 revogou a modalidade culposa e passou a exigir a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, razão pela qual não basta a voluntariedade do ato ou a inabilidade do gestor.

No caso concreto, o acervo probatório, embora demonstre a prática de atos administrativos questionáveis e tecnicamente reprováveis, não logrou êxito em comprovar o dolo específico de frustrar a licitude do certame ou de causar prejuízo ao erário.

Quanto ao Pregão Presencial nº 044/2009 (Fato 01), as provas indicam que a escolha da modalidade presencial e a condução do certame ocorreram em um contexto de precariedade estrutural do órgão público. Conforme depoimentos de servidores colhidos em juízo e utilizados como prova emprestada (Eventos 356 e 357, eProc JFES; transcrição na sentença de Evento 439, eProc JFES; todos da Ação Penal n.º 0000435-85.2012.4.02.5003), a Administração Municipal enfrentava limitações tecnológicas e burocráticas à época. 

Ainda que a atuação dos agentes públicos revele grave negligência ou erro grosseiro ao não obstaculizar a participação de empresas com vínculos familiares, a instrução não produziu prova de que tais condutas foram orientadas pelo propósito desonesto de direcionamento ou enriquecimento ilícito, o que inviabiliza a condenação pretendida pelo MPF.

Quanto ao Pregão Eletrônico nº 001/2012 (Fato 02), a imputação de fraude mediante "arrendamento" de veículos para burlar a vedação à subcontratação também esbarra na ausência de comprovação do dolo de lesão. Embora a prática configure ilícito contratual e burla à norma editalícia, conduta esta que merece censura na esfera administrativa própria, a prova dos autos, corroborada pela conclusão da esfera criminal, demonstrou que o serviço de transporte escolar foi efetivamente prestado.

E, nesse ponto, a pretensão condenatória esbarra na vedação legal ao dano presumido (in re ipsa), notadamente porque a nova redação do art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige a comprovação de "perda patrimonial efetiva".

Não restou demonstrado nos autos que os valores pagos pelo Município eram superiores aos praticados no mercado ou que houve pagamento por serviço não executado. A diferença entre o valor recebido pela contratada principal e o valor repassado às subcontratadas/arrendatárias insere-se na margem de operação empresarial e, na ausência de prova de superfaturamento na origem, não configura, por si só, desvio de verba pública passível de ressarcimento na via da improbidade.

É de ver-se, portanto, que a irregularidade na gestão contratual, dissociada da prova de desfalque patrimonial concreto e de superfaturamento, não autoriza a transposição para a lógica do dano in re ipsa, sobretudo porque, a partir das alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021, tal modalidade não mais é admitida em sede de improbidade administrativa.

Portanto, a análise das provas produzidas revela a insuficiência de elementos para a configuração do elemento subjetivo exigido pelo novo regime da improbidade. A absolvição, aqui, não decorre de vinculação à esfera criminal, mas da constatação própria de que a prova dos autos carece da robustez necessária para demonstrar a má-fé ou o propósito desonesto dos agentes.

Ressalte-se que o afastamento da improbidade não chancela a atuação dos réus, notadamente porque a desorganização administrativa verificada é grave e não deve ser tolerada. A conclusão nesta via decorre da falta de tipicidade e da ausência de prova técnica idônea de prejuízo patrimonial efetivo e quantificado.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação para confirmar, por fundamento diverso, a sentença proferida pelo juízo de origem. Inaplicável ao caso a majoração de honorários de sucumbência, com base no art. 85, §11, do CPC, por não fixados em sentença.

Documento eletrônico assinado por GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002604726v28 e do código CRC f341bf8d.

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Data e Hora: 27/11/2025, às 15:46:44

Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

VOTO-VISTA

Consoante relatado trata-se de julgar apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença que, sob fundamento de ausência de comprovação do dolo exigido pela Lei nº 14.230/2021, bem como em razão da absolvição criminal dos demandados, julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de A. B. e outros, relacionada a irregularidades na contratação de transporte escolar no Município de São Mateus/ES, envolvendo, em síntese, o Pregão Presencial nº 44/2009 (e contratações correlatas, inclusive o ajuste emergencial nº 055/2009) e o Pregão Eletrônico nº 001/2012.

Iniciado o julgamento, a Eminente Relatora proferiu voto pelo desprovimento do recurso, confirmando a sentença por fundamento diverso. Ponderou que "a análise da demanda não deve se limitar à repercussão da esfera penal, razão pela qual comporta, nesta instância revisora, o exame autônomo do acervo probatório para aferir se a conduta dos réus preenche os requisitos do ato de improbidade, notadamente o dolo específico"; que "o acervo probatório, embora demonstre a prática de atos administrativos questionáveis e tecnicamente reprováveis, não logrou êxito em comprovar o dolo específico de frustrar a licitude do certame ou de causar prejuízo ao erário" e que "a análise das provas produzidas revela a insuficiência de elementos para a configuração do elemento subjetivo exigido pelo novo regime da improbidade. A absolvição, aqui, não decorre de vinculação à esfera criminal, mas da constatação própria de que a prova dos autos carece da robustez necessária para demonstrar a má-fé ou o propósito desonesto dos agentes"; frisando, assim, que "o afastamento da improbidade não chancela a atuação dos réus, notadamente porque a desorganização administrativa verificada é grave e não deve ser tolerada", mas que a "conclusão nesta via decorre da falta de tipicidade e da ausência de prova técnica idônea de prejuízo patrimonial efetivo e quantificado".

Em que pese o posicionamento adotado pela insigne Relatora, entende-se que a controvérsia merece solução distinta.

Inicialmente, cumpre afastar a premissa adotada na origem e reproduzida parcialmente no voto condutor, no sentido de que a absolvição criminal impediria o reconhecimento da improbidade administrativa.

É consabido que as instâncias penal, cível e administrativa são independentes, comunicando-se apenas nas hipóteses excepcionais em que a absolvição criminal decorra da inexistência do fato ou da negativa de autoria, o que não se verifica no caso.

No processo penal correlato, a absolvição ocorreu com fundamento no art. 386, VII, do CPP, ou seja, por insuficiência de provas para condenação criminal, circunstância que não impede o reconhecimento da responsabilidade civil sancionadora.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 7.236/DF, suspendeu a eficácia do art. 21, §4º, da Lei nº 8.429/92, afastando qualquer pretensão de vinculação automática do juízo de improbidade às absolvições penais fundadas em dúvida probatória.

Logo, impõe-se o exame autônomo do conjunto probatório produzido nestes autos.

A Lei nº 14.230/2021, de fato, reforçou a exigência do dolo como elemento subjetivo necessário à configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. Todavia, o dolo específico não exige confissão expressa ou prova direta da intenção, podendo ser inferido a partir de circunstâncias objetivas e do contexto fático-probatório, especialmente em hipóteses de fraude estruturada e reiterada contra a Administração Pública.

No caso concreto, diversamente do que concluiu a Relatora, o acervo probatório revela não mera desorganização administrativa, mas sim um esquema sistemático de direcionamento e simulação de competitividade, com atuação consciente e articulada de agentes públicos e particulares, detalhadamente identificado pelo Ministério Público Federal (cf. evento 622, MEMORIAIS1), senão vejamos:

Quanto ao Pregão Presencial nº 044/2009, a prova evidencia:

- participação de empresas pertencentes ao mesmo núcleo familiar ou com vínculos comerciais diretos;

- apresentação de propostas fictícias, destinadas apenas a conferir aparência de competitividade;

- identidade de frotas declaradas por concorrentes supostamente distintos;

- homologação e condução do certame sem qualquer providência para impedir fraude evidente;

- posterior autorização de subcontratação integral das empresas derrotadas pela vencedora.

Com efeito, o relatório de fiscalização da CGU (evento 1, OUT49 a evento 1, OUT51), suscitado pela sentença, aponta: (i) opção indevidamente presencial para contratação de serviço comum, sem justificativa idônea; (ii) ausência de valor máximo aceitável; (iii) elevação relevante do preço unitário por quilômetro em comparação com parâmetro de reajuste informado; (iv) subcontratação/uso de veículos pertencentes a empresas participantes do certame, condicionada contratualmente a anuência expressa e sem disciplina de limite; (v) indícios de conluio. Além disso, restou descrita a participação de empresa (B&T) cujos sócios mantinham vínculo familiar direto com o administrador da empresa vencedora (Viação São Gabriel), com comportamento de lances que não buscavam vencer, mas compor cenário de disputa, circunstância que, conjugada ao restante do acervo, supera a noção de mera irregularidade formal.

A prova também evidencia que empresas participantes (Cricaré e Perfer) aceitaram receber valores inferiores aos próprios lances mínimos ofertados no pregão, quando subcontratadas/arrendadas, indicando que os preços do certame não refletiam competição real e que a estrutura contratual favorecia a captação de diferença entre o preço pago pela Administração e o preço repassado aos executores diretos. Esse quadro, observado em conjunto, revela dolo específico voltado a frustrar a licitude do procedimento e direcionar/beneficiar a contratada central, com elevação injustificada de custos — o que caracteriza ato ímprobo, por enquadramento no art. 10, VIII, da LIA (frustrar a licitude de processo licitatório), além da violação material ao dever de buscar a proposta mais vantajosa.

Tais elementos afastam a tese de mera irregularidade formal ou erro grosseiro, evidenciando verdadeira burla deliberada ao procedimento licitatório.

A conduta dos agentes públicos responsáveis — prefeito, pregoeira e procurador municipal — não pode ser compreendida como simples negligência, mas como adesão consciente a um modelo fraudulento de contratação emergencial reiterada, em prejuízo à moralidade administrativa.

No Pregão Eletrônico nº 001/2012, os mesmos grupos empresariais voltaram a atuar, novamente mediante:

- simulação de contratos de “arrendamento” para mascarar subcontratação vedada;

- desistências injustificadas de lotes vencidos para favorecer a mesma empresa;

- manutenção do esquema de intermediação financeira ilícita;

- discrepâncias relevantes nas quilometragens e nos valores contratados.

Ainda que o certame de 2012 tenha adotado forma eletrônica, o acervo indica (a) baixa competitividade (poucos participantes), (b) cancelamento do contrato da empresa vencedora diversa e posterior concentração das linhas na mesma prestadora, e (c) presença posterior de empresas que não venceram/participaram como arrendantes de veículos utilizados pela Viação São Gabriel, além de inconsistências de quilometragem.

A dinâmica relatada é compatível com a continuidade de práticas que, na execução, desfiguram a competição e o resultado econômico esperado, sobretudo quando combinadas com a ausência de controles efetivos e com a tolerância administrativa a arranjos que comprometem a vantajosidade.

A repetição do modus operandi revela que não se trata de falha administrativa episódica, mas de um padrão dolosamente estruturado, com finalidade de frustrar a licitude do certame e beneficiar empresas previamente ajustadas.

Embora a Lei nº 14.230/2021 tenha afastado a lógica do dano presumido, não se pode exigir prova matemática impossível em fraudes licitatórias complexas.

Há elementos concretos de sobrepreço (elevação do valor/km acima do parâmetro reajustado indicado), além de indícios objetivos de que parte relevante do serviço foi executada por terceiros a valores inferiores aos ofertados, o que reforça a conclusão de que a Administração arcou com preço maior do que o que seria alcançado em cenário competitivo.

A quantificação exata pode demandar apuração técnica/contábil, mas a existência do dano — em perspectiva mínima de sobrepreço e perda de vantajosidade — mostra-se suficientemente demonstrada para fins de responsabilização, remetendo-se a precisão do montante à fase de liquidação.

Diante do conjunto probatório, restam configurados atos ímprobos previstos:

- no art. 10, caput e inciso VIII, da LIA, pela frustração da licitude do procedimento licitatório com prejuízo ao erário;

- no art. 11, caput, por violação dolosa aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade;

- e, quanto aos particulares beneficiários, nos termos do art. 3º da LIA, por participação direta no conluio.

O dolo específico, aqui, consiste na vontade consciente de fraudar a competição e assegurar benefício indevido mediante simulação contratual, o que se mostra amplamente demonstrado.

Assim, deve ser reformada integralmente a sentença para julgar procedentes os pedidos iniciais, declarando a nulidade dos certames e condenando os réus às sanções do art. 12 da Lei nº 8.429/92, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa por agentes públicos e particulares que concorreram para frustrar a licitude dos certames e causar dano ao erário, a fim de: 

a) Declarar a nulidade do Contrato Emergencial nº 055/2009; do Pregão Presencial nº 044/2009; do Pregão Eletrônico nº 001/2012; e de todos os contratos administrativos deles decorrentes, por vício insanável consistente em fraude ao caráter competitivo, burla às regras editalícias e conluio empresarial. e

b) Em consequência, condenar  solidariamente os réus (agentes públicos e particulares reconhecidos como partícipes) ao ressarcimento integral do dano ao erário, a ser apurado em liquidação, com correção monetária e juros legais, sem prejuízo de abatimento do que eventualmente já tenha sido restituído; aplicando as demais sanções observada a situação de cada um dos Réus, nos seguintes termos:

b.I) A. B. (ex-Prefeito Municipal) e N. D. D. A. J. (ex-Secretário de Educação) - às sanções de: (1) suspensão dos direitos políticos por 06 (seis) anos; (2) multa civil de até 20 vezes a remuneração percebida à época; e  (3) proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais/creditícios por 06 (seis) anos; 

b. II) TATIANY DA SILVA PIROLA (Pregoeira) e L. C. B. (Procurador Municipal) - às sanções de (1) suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos; (2) multa civil de até 15 vezes a remuneração percebida; e  (3) proibição de contratar com o Poder Público por 05 (cinco) anos.

b. III) J. H. (Viação São Gabriel Ltda.), B. P. H. (B&T Transportes), A. D. S. S. (Cricaré Transporte Ltda.), S. A. F. D. S. (Perfer Transporte Ltda.), C. F. V. M. C. e J. F. C. (Cordial Transportes), e demais pessoas jurídicas e sócios que concorreram dolosamente para o esquema - (1) multa civil de até 20 vezes o valor do benefício econômico obtido; e (2) proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais/creditícios por 06 (seis) anos.

Do exposto, DIVIRJO DA RELATORA e voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação interposta pelo Ministério Público Federal, nos termos da fundamentação.

Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002712201v8 e do código CRC d9529f8c.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MARCELO PEREIRA DA SILVA
Data e Hora: 16/03/2026, às 17:10:42

Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

VOTO-VISTA

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL interpõe apelação  contra a sentença que, integrada em sede de embargos de declaração, julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, dirigidos à condenação dos réus nas sanções previstas no art. 12, II da Lei nº 8429/1992 ou subsidiariamente no inciso III do mesmo dispositivo legal, ressaltando a obrigação de reparar os danos; declarar a nulidade do contrato emergencial nº 055/2009 do Pregão presencial nº 44/2009 e do Pregão eletrônico nº 001/2012, incluindo os contratos dele decorrentes.

O recurso afirma que a absolvição por falta de provas na esfera penal não afeta o processo cível. O apelante defende que os documentos do processo comprovam a existência de um esquema familiar para simular concorrência, repassar ilegalmente os serviços e elevar os preços. O órgão pediu a condenação de todos os envolvidos.

Iniciado o julgamento, a Relatora votou por negar provimento ao recurso, confirmando a sentença por fundamento diverso. Ponderou que "a análise da demanda não deve se limitar à repercussão da esfera penal, razão pela qual comporta, nesta instância revisora, o exame autônomo do acervo probatório para aferir se a conduta dos réus preenche os requisitos do ato de improbidade, notadamente o dolo específico"; que "o acervo probatório, embora demonstre a prática de atos administrativos questionáveis e tecnicamente reprováveis, não logrou êxito em comprovar o dolo específico de frustrar a licitude do certame ou de causar prejuízo ao erário" e que "a análise das provas produzidas revela a insuficiência de elementos para a configuração do elemento subjetivo exigido pelo novo regime da improbidade. A absolvição, aqui, não decorre de vinculação à esfera criminal, mas da constatação própria de que a prova dos autos carece da robustez necessária para demonstrar a má-fé ou o propósito desonesto dos agentes"; frisando, assim, que "o afastamento da improbidade não chancela a atuação dos réus, notadamente porque a desorganização administrativa verificada é grave e não deve ser tolerada", mas que a "conclusão nesta via decorre da falta de tipicidade e da ausência de prova técnica idônea de prejuízo patrimonial efetivo e quantificado".

O Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva apresentou divergência. O Desembargador votou por dar provimento ao recurso do MPF. Ele fundamentou que o conjunto de provas demonstra a existência de um esquema estruturado e consciente. Destacou a relação familiar entre os concorrentes, os lances simulados e as subcontratações ilegais. Concluiu que houve dolo específico e dano financeiro real ao Município.

Para analisar com maior profundidade os documentos e os argumentos apresentados, pedi vista do processo.

Da independência das instâncias e da absolvição criminal

Em suas razões recursais, o MPF sustenta, com razão, que a sentença originária apresenta vício de fundamentação por limitar-se a reproduzir trechos do voto divergente proferido em acórdão criminal do TRF2, sem examinar de forma autônoma e específica os argumentos deduzidos na petição inicial e nos memoriais. De fato, o Juízo de origem deixou de enfrentar questões centrais relativas à materialidade das irregularidades constatadas nos certames licitatórios e à demonstração do dolo dos agentes.

A sentença cometeu um erro de julgamento ao vincular de maneira absoluta e automática a absolvição criminal pela falta de provas ao juízo cível de improbidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.236/DF, suspendeu a eficácia do artigo 21, parágrafo 4º, da Lei nº 8.429/1992. O entendimento da Suprema Corte, conforme bem pontuado pelo Ministério Público Federal no apelo, é o de que a comunicabilidade ampla entre as esferas corrói a lógica constitucional da autonomia das instâncias.

A absolvição criminal dos réus (Ação Penal nº 0000435-85.2012.4.02.5003/TRF2) ocorreu com fundamento no artigo 386, inciso VII, do Código de Processo Penal, ou seja, por insuficiência de provas para um decreto condenatório penal, que exige um grau de certeza além de qualquer dúvida razoável. A esfera criminal não declarou a inexistência dos fatos, tampouco negou que os réus tenham sido os autores das condutas. Portanto, a absolvição por dúvida probatória no processo penal não impede o reconhecimento da responsabilidade civil e administrativa sancionadora.

O apelante defende, ainda, que a aplicação retroativa das disposições mais benéficas da Lei nº 14.230/2021 violaria os princípios da segurança jurídica e da irretroatividade da lei mais favorável fora do âmbito penal, de modo que a reforma legislativa não poderia retroagir para afastar a modalidade culposa de improbidade administrativa em relação a fatos praticados antes de sua vigência. Não foi essa, contudo, a conclusão do Excelso STF quando da consolidação da matéria no seu Tema 1.199, no qual restou definido que "A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Em relação à exigência de dolo, fixada pela Lei nº 14.230/2021 e também consolidada no Tema 1.199 do STF, é imperioso esclarecer que o dolo específico não exige uma confissão expressa de culpa ou um documento assinado em que os agentes declarem a intenção de fraudar o erário. O dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, comprova-se pelas circunstâncias objetivas do caso, pelo contexto fático-probatório, pela repetição das condutas, pelo desprezo deliberado às normas legais e pela articulação prévia entre os envolvidos.

No caso em análise, as evidências presentes nos autos conquanto revelem uma desorganização administrativa, falhas burocráticas toleráveis ou inabilidade dos gestores, demonstram a um esquema sistemático, altamente organizado, desenhado de forma consciente e articulada pelos particulares envolvidos para direcionar contratos milionários a uma única empresa (Viação São Gabriel), prejudicando a competitividade, fraudando a licitação e causando danos concretos aos cofres públicos.

O primeiro ponto a ser esclarecido é o impacto da absolvição criminal na presente ação.

A sentença de primeiro grau aplicou a nova regra da Lei 14.230/2021, que buscava vincular a absolvição penal ao processo de improbidade. Contudo, essa premissa está superada.

As instâncias de responsabilização penal, cível e administrativa funcionam de maneira independente. A comunicação entre elas apenas ocorre quando o juiz criminal afirma que o fato não existiu ou que o réu não foi o autor do crime.

No caso em análise, a absolvição na Ação Penal 0000435-85.2012.4.02.5003 ocorreu por insuficiência de provas acerca do dolo, com base no artigo 386, inciso VII, do Código de Processo Penal, conforme se infere do acórdão de julgamento: 

PENAL E PROCESSO PENAL. APELAÇÕES CRIMINAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E DAS DEFESAS. ART. RTS. 90 E 92 DA LEI N. 8.666/93 E ART. 92, C/C ART. 84, § 2º, DA LEI N. 8.666/93. ART. 1º, I, DO DECRETO-LEI 201/67. IRREGULARIDADES EM PROCESSOS LICITATÓRIOS FIRMADOS COM O MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS-ES. DÚVIDA SOBR EO ELEMENTO SUBJETIVO DOS TIPOS PENAIS. CONDIÇÕES DE ANÁLISE EM FACE DE EMRPESÁRIO CENTRAL DOS SUPOSTO ESQUEM CRIMINOSO QUE DEVE SER ESTENDIDA AOS DEMAIS RÉUS. RECURSOS DEFENSIVOS PROVIDOS E RECURSO MINISTERIAL DESPROVIDO. 

I - Denúncia amparada em relatórios de fiscalização da Controladoria-Geral da União indicando irregularidades em dois processos licitatórios firmados com o Município de São Mateus-ES (Pregão Presencial 44/2009 e o Pregão Eletrônico 001/2012), ao final beneficiando uma mesma empresa que já centralizava serviços de transporte escolar com aquela municipalidade. Apontada cotação de preços simulada com participação de empresas em conluio com vistas a viabilizar direcionamento e elevação de preços e com permissivos de subcontratações inclusive de empresas que participaram do certame, operação que permitia que a empresa central se apropriasse em tese da diferença entre o valor pago pela Administração Pública à contratada formal e o calor a menor pago pela contratada às empresas subcontratadas. 

II -  Com relação ao primeiro pregão foi reconhecida prescrição em relação ao principal empresário denunciado, ainda antes da sentença, o que não implica no afastamento de seu envolvimento na condição de apontado principal beneficiário e vínculos familiares e contratuais com representantes das demais empresas que teriam fraudado concorrência. 

III - Quanto à imputação remanescente pela prática do art. 92 da Lei nº 8666/93 em relação ao principal empresário denunciado e o então Prefeito, não restou verificado o dano ao Erário, visto que a diferença entre o valor recebido pela contratada do poder público e o valor repassado aos subcontratados é oriundo da própria natureza desses contratos e seria utilizado para cobrir todos os custos provenientes da sua realização, bem como eventuais riscos contratuais. Precedentes (AgRg no AREsp n. 1.426.799/SP - DJe de 12/9/2019.). Além disso, há insuficiência de provas acerca do elemento subjetivo do crime, o que implica absolvição com base no princípio in dubio pro reo, art. 386, VII, do CPP.

IV - Diante de voto encaminhado no sentido da integral absolvição em relação ao Pregão eletrônico 001/2012, onde se apontavam apenas o então Prefeito e o administrador da apontada principal empresa beneficiada, firmando a dúvida razoável acerca do elemento subjetivo do tipo penal afeto ao dolo de causar prejuízo ao erário público, não guarda coerência não fazê-lo em relação ao segundo fato, o pregão presencial nº 44/2009, mantendo aqui a condenação em face do então Prefeito e dos demais réus. 

V - Dos próprios trechos da sentença referendados pelo em. Relator, se extraem trechos que ligam concretamente a empresa do empresário integralmente absolvido aos fatos também tratados no Pregão presencial nº 44/2009, com empresar interpostas representadas por seu filho ou por agente que já fora seu empregado e além do estreito relacionamento familiar e funcional entre os sócios, a prova dos autos indicia expressivo relacionamento financeiro entre as empresas que participaram dos certames, a demonstrar que sempre foi a empresa de transportes mais antiga e de propriedade do principal empresário denunciado o centro de interesse das irregularidades, de modo que a ausência de dolo reconhecida para o empresário há de se estender aos demais acusados, não havendo coerência em se absolver integralmente o maior interessado nas supostas irregularidades e condenar aqueles que gravitaram ao seu redor. 

VI - A leitura da sentença deixa claro que, na verdade, houve uma construção de interpretação probatória baseada em indícios, implicando o então Procurador-Geral do Município em razão de parecer emitido chancelando o edital do Pregão Presencial 044/2009, que se aponta realizado em modalidade não recomendada bem como de outros servidores que lidaram pessoalmente com a condução desse certame, lavrando edital, checando e analisando documentação, efetivando habilitação, colhendo propostas, e que nessa condição teriam travado contato com documentos importantes dos quais constavam declarações idênticas de quatro empresas concorrentes acerca das frotas que colocariam à disposição da municipalidade além de outros indicando parentesco entre licitantes, fatos que teriam, à luz da sentença sido dolosamente desconsiderados.

VII - Embora existem evidentes irregularidades administrativas, nos procedimentos, uma vez afastado por completo o dolo e as imputações em relação ao principal empresário que se aponta beneficiado e sua empresa, não há como extrair aquilo que seria concretamente necessária neste momento sobre a existência do dolo em relação aos servidores que atuaram adstritos aos atos do processo licitatório.

VIII - Recursos defensivos providos e por consequência, recurso ministerial desprovido.  

Essa modalidade de absolvição penal não impede a análise e a condenação na esfera de improbidade administrativa, tendo o Excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 7.236, fixado que a absolvição criminal por falta de provas não encerra automaticamente a ação de improbidade. O magistrado cível tem total autonomia para avaliar o conjunto de provas do processo. 

Nessa linha, trecho do voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, na citada ADI:

No ponto, a Requerente afirma que, ao criar uma “irrestrita incidência dos casos de absolvição na seara criminal a ensejara extinção da ação de improbidade”, a norma questionada afrontaria cabalmente os princípios da independência das instâncias, do juiz natural, do livre convencimento motivado e da inafastabilidade da jurisdição. Em análise sumária para concessão da medida liminar, plausível a alegação da requerente. Consagrada no § 4º do art. 37 da Constituição Federal, segundo o qual “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”, a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa.

(...)

Nada obstante o reconhecimento dessa “independência mitigada” (Rcl 41.557, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 10/03/2021), a comunicabilidade ampla pretendida pela norma questionada acaba por corroer a própria lógica constitucional da autonomia das instâncias, o que indica, ao menos em sede de cognição sumária, a necessidade do provimento cautelar. Diante de todo o exposto, presentes os requisitos para concessão de medida, suspendo a eficácia do artigo 21, §4º da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021.

Portanto, o julgamento de primeiro grau utilizou um fundamento incorreto ao se sentir vinculado pela decisão penal absolutória.

Da ausência de dolo dos agentes públicos

No mérito, a análise autônoma do acervo probatório impõe uma cisão na responsabilização dos demandados. Se, por um lado, a conduta dos agentes públicos não ultrapassou a fronteira da irregularidade administrativa e da culpa, por outro, a atuação das empresas privadas e de seus sócios revelou um esquema sistemático e doloso de direcionamento e simulação de competitividade, detalhadamente identificado pelo MPF.

No que tange à atuação dos agentes públicos envolvidos, o ex-Prefeito A. B., o ex-Secretário N. D. D. A. J., a Pregoeira Tatiany da Silva Pirola e o Procurador Municipal L. C. B., diferente do que concluiu o voto-divergente, as provas produzidas nos autos não demonstram a presença de dolo específico voltado à lesão ao erário ou à violação deliberada dos princípios que regem a Administração Pública.

De fato, a análise do conjunto probatório revela a ocorrência de falhas administrativas relevantes no procedimento, tais como a adoção da modalidade presencial do pregão sem justificativa suficientemente fundamentada, a ausência de fixação prévia de valor máximo aceitável no edital e a deficiência na fiscalização da execução contratual, especialmente quanto à subcontratação dos serviços. Contudo, tais circunstâncias, embora reprováveis sob o ponto de vista da boa gestão administrativa, não se mostram suficientes, por si sós, para evidenciar a intenção consciente e direcionada de produzir resultado ilícito.

Nesse contexto, as condutas apontadas se enquadram, quando muito, no campo da inabilidade administrativa, da negligência ou do erro grosseiro na condução do procedimento licitatório e na gestão contratual. Com efeito, as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa passaram a exigir, para fins de responsabilização, a comprovação do elemento subjetivo doloso, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não mais subsistindo a modalidade culposa de improbidade administrativa.

Importa ainda consignar que o fato de a campanha do então Prefeito ter sido beneficiada com doação proveniente de uma das empresas envolvidas no contexto fático examinado não autoriza, por si só, a presunção de dolo ou de conluio entre os agentes públicos e os particulares. A existência de doação eleitoral, desacompanhada de outros elementos probatórios consistentes que evidenciem troca de favores, direcionamento do certame ou vantagem indevida, não é suficiente para caracterizar a intenção deliberada de malferir os princípios da Administração Pública, de causar dano ao erário ou de obter proveito próprio.

Assim, inexistindo prova robusta e inequívoca de que os réus tenham atuado com o propósito específico de fraudar o procedimento licitatório, lesar os cofres públicos ou auferir benefício indevido, não se pode imputar-lhes a prática de ato de improbidade administrativa sob o regime jurídico atualmente vigente. Nessas circunstâncias, a absolvição no âmbito da improbidade administrativa mostra-se medida que se impõe, à luz das exigências legais introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 e do princípio da responsabilidade subjetiva que passou a orientar a matéria. 

Das condutas imputadas às empresas e seus sócios

Diversa, contudo, é a situação das empresas rés e de seus respectivos sócios e representantes (VIAÇÃO SÃO GABRIEL, B&T TRANSPORTE, CRICARÉ TRANSPORTES, PERFER TRANSPORTE, CORDIAL TRANSPORTES e demais implicados). O conjunto probatório evidencia inegável dolo específico do setor privado em fraudar os certames e obter vantagens indevidas, frustrando a licitude dos processos licitatórios, notadamente o Pregão Presencial nº 044/2009 e o Pregão Eletrônico nº 001/2012.

Para elucidar e individualizar a conduta de cada um dos réus envolvidos nas irregularidades dos Pregões 44/2009 e 001/2012, o MPF apontou que a VIAÇÃO SÃO GABRIEL e seus sócios (J. H. e ANA MARIA PEICHINHO) figuraram como beneficiários diretos na condição de vencedores dos certames, com envolvimento em conluio familiar com a empresa B&T e subcontratação massiva das concorrentes. A B&T TRANSPORTE E FRETAMENTOS e seus administradores tiveram participação pro forma no certame para simular concorrência, apresentando lances propositalmente superiores. As empresas CRICARÉ TRANSPORTES E PERFER TRANSPORTE tiveram participação coordenada no Pregão 44/2009 e posterior aceitação de subcontratação por valores inferiores aos seus próprios lances mínimos, demonstrando fraude à competitividade, e, por fim, a CORDIAL TRANSPORTES E TURISMO teve sua participação no Pregão 001/2012 integrada ao esquema de simulação de concorrência.

A prova documental e os relatórios da CGU apontam de forma inconteste a simulação de concorrência. Verificou-se a participação de empresas pertencentes ao mesmo núcleo familiar, como a B&T e a VIAÇÃO SÃO GABRIEL, cujos laços não foram ocultados e cujos lances tinham o nítido propósito de conferir aparência de competitividade a uma disputa inexistente. Esse conluio empresarial se consolida de forma contundente ao se constatar, conforme apontamentos da CGU, que quatro empresas supostamente concorrentes apresentaram declarações idênticas afirmando possuir e disponibilizar a mesma frota de 54 ônibus Mercedes Benz, modelo urbano, ano 1994, para a execução do contrato. Restou claro que as empresas lucraram, enquanto mascaravam um monopólio de fato por meio de uma disputa que nunca existiu.

Segundo os relatórios de fiscalização da CGU, foram identificadas as seguintes irregularidades: (i) opção indevidamente presencial para contratação de serviço comum, sem justificativa idônea; (ii) ausência de valor máximo aceitável; (iii) elevação relevante do preço unitário por quilômetro em comparação com parâmetro de reajuste informado; (iv) subcontratação/uso de veículos pertencentes a empresas participantes do certame, condicionada contratualmente a anuência expressa e sem disciplina de limite; (v) indícios de conluio. Além disso, restou descrita a participação de empresa (B&T) cujos sócios mantinham vínculo familiar direto com o administrador da empresa vencedora (VIAÇÃO SÃO GABRIEL), com comportamento de lances que não buscavam vencer, mas compor cenário de disputa, circunstância que, conjugada ao restante do acervo, supera a noção de mera irregularidade formal.

Confira-se o teor dos citados relatórios, referentes ao Pregão Presencial 044/2009:

Para a contratação do serviço de transporte escolar, a Prefeitura efetuou um levantamento do comprimento (km) de todas as linhas do município e realizou o Pregão Presencial n° 44/2009, em 19/05/2009, sagrando-se vencedora a empresa Viação São Gabriel CNPJ 27.492.479/0002-68, com a qual foi firmado o contrato nº. 108/2009, com o preço unitário de R$ 2,59/km. Registre-se que o edital do pregão foi publicado inicialmente em 28/04/2009, estabelecendo o preço máximo aceitável de R$ 1,99/km, e posteriormente, em 08/05/2009, foi publicada uma "errata", retirando essa condição. A prefeitura deixou de estipular um valor máximo aceitável para o pregão, em desacordo ao previsto pelo art. 3º da Lei n° 10.520/2002-e pelo art. 40°, inciso X da Lei n° 8.666/93. O aumento de 22%, citado como apurado pela CGU, refere-se ao aumento imediato de R$ 2,11/km (contrato emergencial nº 55/2009) para R$ 2,59/km (contrato n° 108/2009, decorrente do Pregão Presencial nº 44/2009), que chama a atenção. Realizando uma análise mais apurada, verifica-se que o valor do quilômetro rodado, que no início do contrato n° 12/2005 era de R$ 1,81/km, se aplicado o reajuste de 27,737% informado pela Prefeitura, seria de R$ 2,31/km ao fim do contrato, em Mar/2009, portanto inferior ao obtido pelo Pregão Presencial nº 44/2009, de R$ 2,59/km.

Constatamos que todas as empresas participantes do Pregão Presencial nº 44/2009, bem como outras e terceiros, são proprietárias de veículos em uso no contrato n° 108/2009, sendo portanto subcontratadas da Viação São Gabriel Ltda, o que, segundo a cláusula 2.1 do referido contrato, só seria permitido mediante anuência prévia e expressa da Prefeitura. Registre-se, como parte do contexto, que a empresa Viação São Gabriel Ltda é detentora de monopólio da concessão/permissão de serviços de transporte coletivo no município de São Mateus, por força de lei municipal. A Prefeitura não estipulou limite para a subcontratação, contrariamente ao estabelecido pelo art. 72 da Lei n° 8.666/93. A relação de veículos utilizados no transporte escolar permite inferir que cerca de 70% do serviço foi subcontratado (veículos são de propriedade de terceiros). Tal fato, combinado com a adoção indevida de modalidade presencial e a subcontratação autorizada de todos os participantes do certame, favorece a conduta pouco competitiva dos licitantes e pode macular o objetivo maior da licitação, que é a seleção de proposta mais vantajosa para a administração pública.

(...)

1.3.2.1 Constatação

Utilização de modalidade de licitação indevida na contratação de transporte escolar

Fato:

Para a contratação de transporte escolar, verificamos que a Prefeitura de São Mateus realizou o Pregão nº 44/2009 indevidamente no modo presencial, contrariando o disposto na Lei'n 10.520/2002 e no Decreto n° 5.504/2005 que estipulam a forma eletrônica para aquisição de bens e serviços comuns, a qual só poderá ser preterida como regra nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente. Manifestação da Unidade Examinada: Por meio do Protocolo nº 017956/2011, de 03/10/2011, a Prefeitura Municipal de São Mateus apresentou a seguinte manifestação:

(...)

O município tem as condições técnicas para realizar o pregão eletrônico, conforme previsto em lei. A opção por não fazê-lo baseia-se em argumentos inconsistentes: - Empresas de estados distantes, se vencedoras sem logística suficiente para iniciar a prestação dos serviços no tempo necessário, seriam penalizadas com a suspensão de participação em certames licitatórios no município por até 5 anos, mantendo a Prefeitura à possibilidade de convocar os demais licitantes na ordem de classificação. Se as empresas de estados distantes cumprirem as formalidades, assinarem contrato e não forem capazes de cumpri-lo, sofreriam as penalidades previstas no mesmo culminando com a declaração de inidoneidade e inscrição no cadastro nacional de empresas suspensas e inidôneas, mantido pela CGU. A aplicação dessas medidas só depende da Prefeitura. — A urgência já havia sido dirimida com a assinatura do contrato emergencial n° 55/2009, com possibilidade de prorrogação por até seis meses. A escolha do pregão eletrônico não impede a participação de empresas locais ou regionais, e possui ainda a vantagem de dificultar a formação de cartel de preços. De fato, os contratos colacionados apresentam preços maiores que o praticado em São Mateus, porém não foi informado se os municípios citados também incorreram no descumprimento do Decreto nº 5.504/2005, que estipula a adoção da modalidade eletrônica.

A prefeitura deixou de estipular um valor máximo aceitável para o pregão, em desacordo ao previsto pelo art. 3° da Lei n° 10.520/2002 e pelo art 40°, inciso X da Lei nº 8.666/93. O aumento de 22%, citado como apurado pela CGU, refere-se ao aumento imediato de R$ 2,11/km (contrato emergencial n° 55/2009) para R$ 2,59/km (contrato n° 108/2009, decorrente do Pregão Presencial nº 44/2009), que chama a atenção. Realizando uma análise mais apurada, verifica-se que o valor do quilômetro rodado, que no início do contrato nº 12/2005 era de R$ 1,81/km, se aplicado o reajuste de 27,737% informado pela Prefeitura, seria de R$ 2,31/km ao fim do contrato, em Mar/2009, portanto inferior ao obtido pelo Pregão Presencial nº 44/2009, de R$ 2,59/km. A título de ilustrar o montante total que envolve esses cálculos, registramos o valor anual pago à empresa São Gabriel desde 2005:

(...)

1.3.2.3 Constatação Empresas participantes de Pregão Presencial são subcontratadas pela empresa vencedora do certame:

Fato:

Constatamos, em exame aos Certificados de Registro e Licenciamento dos Veículos utilizados no transporte escolar, que todas as empresas pařticipantes do Pregão Presencial n° 44/2009, bem como outras e terceiros,- são proprietárias de veículos em uso no contrato n° 108/2009, sendo portanto subcontratadas da Viação São Gabriel Ltda, o que, segundo a cláusula 2.1 do referido contrato, só é permitido mediante anuência prévia e expressa da Prefeitura. Registre-se, como parte do contexto, que a empresa Viação São Gabriel Ltda é detentora de monopólio da concessão/permissão de serviços de transporte coletivo no município de São Mateus, por força de lei municipal.

(...)

A Prefeitura não estipulou limite para a subcontratação, contrariamente ao estabelecido pelo art. 72 da Lei n.° 8.666/93. A relação de veículos utilizados no transporte escolar, registrada em item específico deste relatório, permite inferir que cerca de 70% do serviço foi subcontratado (veículos são de propriedade de terceiros). Tal fato, combinado com a adoção indevida de modalidade presencial e a subcontratação autorizada de todos os participantes do certame, favorece a conduta pouco competitiva dos licitantes e pode macular o objetivo maior da licitação, que é a seleção de proposta mais vantajosa para a administração pública. (original sem os grifos)

De acordo com a CGU, o edital originalmente previa preço máximo de R$1,99 por quilômetro rodado, mas uma errata posterior retirou essa limitação, deixando de estabelecer valor máximo aceitável, em desacordo com a legislação aplicável. O contrato resultante do pregão foi firmado com a empresa VIAÇÃO SÃO GABRIEL LTDA pelo valor de R$2,59 por quilômetro, o que representou aumento de cerca de 22% em relação ao contrato emergencial anterior, que pagava R$2,11 por quilômetro, além de superar o valor que seria estimado caso fossem aplicados os reajustes informados pela própria Prefeitura aos contratos anteriores.

Confira-se, nesse sentido, o disposto na cláusula 09 do edital original:

A prefeitura deixou de estipular um valor máximo aceitável para o pregão, em desacordo com o que determinam o art. 3º da Lei nº 10.520/2002 e o art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93, dispositivos que exigem planejamento adequado da contratação e a definição prévia de parâmetros de referência para a proposta mais vantajosa à administração pública. A falha administrativa que resultou na ausência desse limite comprometeu a transparência e dificulta a avaliação objetiva da economicidade das propostas apresentadas. O aumento de 22%, citado como apurado pela CGU, refere-se ao acréscimo imediato do valor do quilômetro rodado de R$2,11/km, previsto no contrato emergencial nº 55/2009, firmado cerca de dois meses antes, para R$2,59/km, estabelecido no contrato nº 108/2009, decorrente do Pregão Presencial nº 44/2009, sendo que o valor global do contrato atingiu o montante de R$4.275.054,00. Trata-se de uma variação relevante em um curto intervalo de tempo, especialmente considerando que ambos os contratos se referem à mesma natureza de serviço.

Realizando uma análise mais detalhada da evolução dos valores, verifica-se que, no início do contrato nº 12/2005, o preço do quilômetro rodado era de R$1,81/km. Aplicando-se o reajuste de 27,737% informado pela própria Prefeitura ao longo da vigência contratual, o valor estimado ao final do contrato, em março de 2009, seria de aproximadamente R$2,31/km. Esse valor projetado é significativamente inferior ao montante efetivamente contratado após o pregão, que atingiu R$2,59/km, indicando que o resultado do certame superou não apenas o valor anterior, mas também o patamar que seria esperado com base na atualização informada pela administração.

Também foi verificado que a Prefeitura utilizou indevidamente a modalidade de pregão presencial, embora houvesse condições técnicas para realizar o pregão eletrônico, exigido como regra pela legislação, sem apresentar justificativa consistente para a exceção. A análise ainda revelou que, aproveitando-se de tal lapso administrativo, todas as empresas participantes do certame, bem como outros terceiros, eram proprietárias de veículos utilizados na execução do contrato e passaram a atuar como subcontratadas da empresa vencedora. Essa subcontratação ocorreu sem limite previamente definido pela Prefeitura e atingiu aproximadamente 70% do serviço, contrariando normas legais e contratuais. Diante desse contexto, a CGU apontou que a combinação da modalidade presencial, da ampla subcontratação, inclusive das empresas que participaram da licitação, e da posição dominante da empresa vencedora no transporte coletivo local favoreceu baixa competitividade e pode ter comprometido a obtenção da proposta mais vantajosa para a administração pública.

A fraude estruturada também se evidenciou na fase de execução contratual. A VIAÇÃO SÃO GABRIEL, após vencer o certame por valores elevados, procedeu à subcontratação massiva,  muitas vezes disfarçada de contratos de "arrendamento", especialmente no âmbito do Pregão Eletrônico nº 001/2012,  envolvendo exatamente as empresas que haviam sido "derrotadas" na licitação, a exemplo da CRICARÉ e da PERFER. Tais empresas subcontratadas aceitaram prestar o serviço por valores significativamente inferiores aos seus próprios lances mínimos ofertados na licitação.  No certame de 2012, a dinâmica se repetiu com o uso de desistências injustificadas de lotes pela empresa Cordial Transportes, sempre convergindo para o favorecimento da mesma prestadora.

Embora a Lei nº 14.230/2021 afaste o dano presumido, a existência de sobrepreço concreto, consubstanciado na diferença entre o valor pago pela Administração e o valor consideravelmente menor repassado aos executores diretos (subcontratados), comprova a perda patrimonial efetiva do erário. O setor privado agiu com a finalidade de frustrar a licitude do certame e beneficiar a si próprio, locupletando-se indevidamente de recursos públicos destinados ao transporte escolar.

A simulação de concorrência e os vínculos familiares

O cenário de fraude torna-se incontestável ao analisarmos o quadro de empresas que participaram do Pregão Presencial nº 044/2009. Compareceram quatro empresas: VIAÇÃO SÃO

GABRIEL, B&T TRANSPORTES E FRETAMENTOS, PERFER TRANSPORTE e CRICARÉ TRANSPORTE.

Conforme fartamente documentado pelo MPF, a empresa B&T Transportes não possuía nenhuma intenção real de vencer a licitação. Os sócios da B&T (BERNAR e THIAGO) são filhos dos proprietários da VIAÇÃO SÃO GABRIEL (J. H. e MÁRCIA). Além disso, o representante credenciado da B&T no certame, Paulo Tadeu Fachetti, era irmão do representante credenciado da VIAÇÃO SÃO GABRIEL, Clovis José Fachetti Neto. Ambos sentaram-se à mesma mesa no pregão presencial para supostamente "concorrer" entre si.

O ápice da fraude documental revelou-se na fase de habilitação. As quatro empresas (VIAÇÃO SÃO GABRIEL, B&T, PERFER e CRICARÉ) apresentaram declarações idênticas informando que utilizariam os mesmos 54 ônibus (veículos Mercedes Benz/Urbanos, com capacidade de 46 lugares, fabricados em 1994) para executar o contrato (evento 56, fls. 5/7, evento 57, fls.6/8 e 14/16 e evento 58, fls. 5/7). Ouvido no curso do inquérito instaurado pelo MPF, o réu SEBASTIÃO ALDO, administrador da PERFER, confessou que possuía frota muito inferior, de cerca de 7 e 15 veículos, respectivamente. É logicamente impossível que quatro empresas concorrentes apresentem, por mera coincidência, a mesma frota exata para a Administração Pública. Essa identidade documental prova que as empresas compartilhavam informações e combinaram previamente as propostas.

Na inicial, o MPF aponta evidências, colhidas no curso do inquérito, acerca da citada irregularidade:

Destacou, ainda, o MPF que "tal arranjo engendrado pelas empresas", tornou "viável a participação na licitação de empresas independente de sua capacidade para prestação do serviço", apontando que "essa situação, inclusive, já na fase de execução do contrato, seria resolvida pela subcontratação da quase totalidade das linhas licitadas". 

A subcontratação integral e o desvio de recursos

O objetivo do esquema revelou-se na fase de execução do Contrato nº 108/2009. O contrato principal foi assinado em 26/05/2009. Imediatamente após vencer a licitação com um preço artificialmente elevado, a VIAÇÃO SÃO GABRIEL celebrou, já em 01/06/2009 (apenas seis dias depois), contratos para subcontratar quase 70% das linhas licitadas para as próprias empresas que supostamente haviam competido e perdido o certame, notadamente a PERFER TRANSPORTE e a CRICARÉ TRANSPORTE. 

No interrogatório do réu J. H. no curso da presente ação, o proprietário da SÃO GABRIEL admitiu que o formato de arrendamento foi uma orientação contábil e jurídica para contornar os impedimentos legais do edital. A leitura desses "arrendamentos" revela que as empresas arrendantes (CRICARÉ e PERFER) continuavam sendo as reais responsáveis por fornecer o veículo, contratar, pagar os motoristas e arcar com os encargos trabalhistas, restando à SÃO GABRIEL apenas o fornecimento do combustível. Tratou-se de simulação contratual clara: alterou-se a nomenclatura jurídica de subcontratação para arrendamento, mas manteve-se intacta a intermediação ilícita.

Assim, a VIAÇÃO SÃO GABRIEL atuou como mera intermediária financeira. Recebia R$2,59 por quilômetro da Prefeitura e repassava valores substancialmente menores aos subcontratados, entre R$2,30 e R$2,15. Conforme apurado pelo MPF, essa dinâmica rendeu à VIAÇÃO SÃO GABRIEL um lucro indevido de intermediação que gerou, no mínimo, R$374.624,00 de prejuízo aos cofres públicos. A estrutura contratual foi utilizada para fraudar a busca pela proposta mais vantajosa, favorecendo a captação de recursos federais. A conduta se amolda perfeitamente aos atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º, 10, inciso VIII, e 11 da Lei nº 8.429/1992.

Nesse sentido, confira-se parte destas subcontratações: 

A análise constante da tabela anteriormente mencionada torna evidente que, na prática, houve subcontratação quase integral do objeto originalmente contratado pela municipalidade. Nesse arranjo, a empresa VIAÇÃO SÃO GABRIEL teria mantido apenas algumas linhas específicas sob sua execução direta, ao passo que a maior parte dos serviços foi repassada a terceiros. Tal prática, além de transferir a execução para outras empresas do mercado, contribuiu para ocultar a irregularidade da subcontratação e mascarar os seus efeitos financeiros, especialmente no que se refere à elevação dos preços praticados.

Cumpre destacar que a referida tabela foi elaborada com base exclusivamente nos contratos apresentados pela própria VIAÇÃO SÃO GABRIEL. Ainda assim, mesmo considerando esse conjunto documental limitado, os dados já apontam para um quadro consistente de subcontratação ampla. Ademais, a análise de requerimento, firmado posteriormente aos citados contratos e apresentado pela própria empresa, indica que a extensão dessa subcontratação pode ter sido ainda maior do que a inicialmente identificada.

Nesse contexto, o cenário descrito é de um “acerto de contas” entre os agentes econômicos que participaram da licitação, consistente em uma divisão posterior do mercado de transporte escolar no Município de São Mateus. Tal dinâmica indica que, embora tenha havido formalmente um processo licitatório, a execução efetiva dos serviços e a distribuição das rotas foram previamente ajustadas entre os participantes, o que compromete a competitividade do certame e contraria os princípios que regem as contratações públicas, especialmente aqueles relacionados à isonomia, à moralidade administrativa e à busca da proposta mais vantajosa para a Administração.

Confirma isso, o fato de as rés CRICARÉ e PERFER terem aceitado na subcontratação valores bem abaixo dos seus lances mínimos ofertados no certame, quando poderiam ser contratadas diretamente pela Administração para realizar o transporte mediante a oferta de valor igual ao que passaram a receber da VIAÇÃO SÃO GABRIEL. 

Pregão Eletrônico nº 001/2012 e  da subcontratação

Três anos depois, a Prefeitura de São Mateus realizou o Pregão Eletrônico nº 001/2012 para a mesma finalidade. As irregularidades modificaram sua forma, mas mantiveram o mesmo propósito de favorecer a VIAÇÃO SÃO GABRIEL.

Neste certame de 2012, o edital, em observância às recomendações de órgãos de controle, incluiu cláusula expressa que proibia a subcontratação do objeto. Apenas duas empresas participaram: a VIAÇÃO SÃO GABRIEL e a CORDIAL TRANSPORTES E TURISMO. A CORDIAL não ofereceu lances para a maioria dos trajetos, permitindo que a SÃO GABRIEL concorresse sozinha, vencendo apenas 3 lotes de um total de 65. Após o decurso do prazo, a CORDIAL subitamente apresentou requerimento de desistência da contratação, alegando "impossibilidade operacional". Ato contínuo, a Prefeitura firmou o Contrato nº 259/2012 com a VIAÇÃO SÃO GABRIEL para cobrir esses mesmos lotes (no valor de R$411.398,00), a preços superiores aos oferecidos inicialmente pela própria SÃO GABRIEL.

Necessário apontar as diferenças de valores entre as propostas ofertadas pela CORDIAL e a quantia final adotada no contrato firmado com a VIAÇÃO SÃO GABRIEL:

Verifica-se que a empresa VIAÇÃO SÃO GABRIEL foi posteriormente contratada para operar as linhas nas quais, em momento anterior, a empresa CORDIAL havia se sagrado vencedora, conforme consta do Contrato nº 239/2012. O ponto que chama especial atenção é que essa contratação ocorreu por valor superior não apenas àquele ofertado pela empresa CORDIAL no certame, mas também ao valor que a própria VIAÇÃO SÃO GABRIEL havia expressamente assumido perante a municipalidade quando da apresentação de seu recurso administrativo.

Ao se proceder à comparação entre os valores efetivamente pagos à VIAÇÃO SÃO GABRIEL e aqueles que seriam pagos caso prevalecesse a proposta apresentada pela empresa CORDIAL, verifica-se que o prejuízo aos cofres públicos alcança a ordem de R$9.646,00, considerando o período de 200 dias letivos. A situação se torna ainda mais gravosa quando a análise é feita tomando como referência o preço que a própria VIAÇÃO SÃO GABRIEL havia assumido perante a administração municipal, hipótese onde o prejuízo estimado se eleva para R$17.458,00.

Importa destacar que não se discute, neste ponto, a possibilidade jurídica de, em determinadas circunstâncias, a Administração Pública contratar o segundo colocado em um pregão pelo valor por ele ofertado, ainda que superior ao apresentado pelo primeiro classificado. O aspecto central da questão reside no fato de que a própria empresa VIAÇÃO SÃO GABRIEL havia formalmente assumido, em momento anterior, um valor inferior junto à municipalidade, o que deveria ter sido considerado pela Administração por ocasião da formalização do novo contrato.

Além disso, no exato dia em que assinou o contrato com a Prefeitura (24/08/2012), a VIAÇÃO SÃO GABRIEL firmou diversos "contratos de arrendamento de veículos", passando a utilizar 31 ônibus das antigas empresas subcontratadas, notadamente a CRICARÉ e a PERFER, que convenientemente não haviam participado do pregão eletrônico.

Comprovação do dolo dos agentes envolvidos

No caso concreto, diversamente do que concluiu o voto da E. Relatora, o acervo probatório revela um esquema sistemático de direcionamento e simulação de competitividade, com atuação consciente dos particulares.

Quanto ao Pregão Presencial nº 044/2009, a prova evidencia a participação de empresas pertencentes ao mesmo núcleo familiar ou com vínculos comerciais diretos, bem como a apresentação de propostas fictícias, destinadas apenas a conferir aparência de competitividade. Constatou-se também a identidade de frotas declaradas por concorrentes supostamente distintos, culminando na homologação e condução do certame sem qualquer providência para impedir a fraude evidente e na posterior autorização de subcontratação integral das empresas derrotadas pela vencedora.

A prova também evidencia que empresas participantes (CRICARÉ e PERFER) aceitaram receber valores inferiores aos próprios lances mínimos ofertados no pregão, quando subcontratadas/arrendadas, indicando que os preços do certame não refletiam competição real, e que a estrutura contratual favorecia a captação de diferença entre o preço pago pela Administração e o preço repassado aos executores diretos. Esse quadro, observado em conjunto, revela dolo específico voltado a frustrar a licitude do procedimento e direcionar/beneficiar a contratada central, com elevação injustificada de custos — o que caracteriza ato ímprobo, por enquadramento no art. 10, VIII, da LIA (frustrar a licitude de processo licitatório), além da violação material ao dever de buscar a proposta mais vantajosa.

Tais elementos afastam a tese de mera irregularidade formal ou erro grosseiro, evidenciando verdadeira burla deliberada ao procedimento licitatório.

No Pregão Eletrônico nº 001/2012, os mesmos grupos empresariais voltaram a atuar, novamente mediante a simulação de contratos de "arrendamento" para mascarar subcontratação vedada e a ocorrência de desistências injustificadas de lotes vencidos para favorecer a mesma empresa. Além disso, verificou-se a manutenção do esquema de intermediação financeira ilícita e discrepâncias relevantes nas quilometragens e nos valores contratados.

Ainda que o certame de 2012 tenha adotado forma eletrônica, o acervo demonstra o cancelamento do contrato da empresa vencedora diversa e posterior concentração das linhas na mesma prestadora, por valor superior ao inicialmente ofertado, e a presença posterior de empresas que não venceram/participaram como arrendantes de veículos utilizados pela VIAÇÃO SÃO GABRIEL.

A dinâmica relatada é compatível com a continuidade de práticas que, na execução, desfiguram a competição e o resultado econômico esperado, revelando um padrão dolosamente estruturado, com finalidade de frustrar a licitude do certame e beneficiar empresas previamente ajustadas.

Em todos os casos, resta manifesto o dolo específico mediante a vontade livre e consciente dos réus em promover e aderir ao esquema de burla à licitação e de direcionamento. Há, de igual modo, claro nexo de causalidade entre essas condutas articuladas e o dano ao erário constatado pela CGU, visto que o arranjo orquestrado frustrou a competição e permitiu que a Administração Pública arcasse com custos injustificadamente mais altos, propiciando a apropriação indevida da diferença pela contratada intermediária.

Há elementos concretos de sobrepreço (elevação do valor/km acima do parâmetro reajustado indicado), além do fato de que parte relevante do serviço foi executada por terceiros a valores inferiores aos ofertados, o que reforça a conclusão de que a Administração arcou com preço maior do que o que seria alcançado em cenário competitivo.

A quantificação exata pode demandar apuração técnica/contábil, mas a existência do dano, em perspectiva mínima de sobrepreço e perda de vantajosidade, mostra-se suficientemente demonstrada para fins de responsabilização, remetendo-se a precisão do montante à fase de liquidação.

Dosimetria

Diante desse cenário, resta configurado o ato ímprobo previsto no art. 10, caput e inciso VIII, da LIA, pela frustração da licitude do procedimento licitatório com prejuízo ao erário perpetrada pelos particulares beneficiários, nos termos do art. 3º da referida Lei. O dolo específico do setor privado restou amplamente demonstrado pela orquestração fraudulenta e pela simulação contratual.

Assim, a sentença originária comporta reforma parcial. Mantém-se a improcedência da ação em relação aos agentes públicos, dada a atipicidade de suas condutas no âmbito da Lei nº 14.230/2021, que não mais pune a inabilidade administrativa ou a culpa. Por outro lado, julgam-se procedentes os pedidos iniciais em relação às pessoas jurídicas e seus respectivos sócios particulares, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa tendente a frustrar a licitude dos certames e causar dano ao erário.

 No que se refere ao ressarcimento do dano, todos os réus particulares e as respectivas empresas (VIAÇÃO SÃO GABRIEL, B&T, CRICARÉ, PERFER, CORDIAL e seus sócios) são condenados, de forma solidária, à reparação integral do prejuízo causado ao erário. O valor exato, que corresponde ao sobrepreço e ao lucro indevido obtido com a intermediação fraudulenta, deverá ser apurado em liquidação de sentença, acrescido de juros e correção monetária.

Quanto às demais sanções, é necessário individualizar as penas. A VIAÇÃO SÃO GABRIEL LTDa. e seu administrador, J. H., foram os principais articuladores e beneficiários do esquema. Sua liderança na fraude justifica aplicar sanções em patamar superior ao mínimo legal. Assim, com base no artigo 12, incisos I e II, da Lei nº 8.429/1992, ambos são condenados à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais pelo prazo de 3 (três) anos, além de multa civil equivalente ao valor do dano apurado. Além disso, J. H. terá suspensos seus direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos. 

Quanto aos demais réus particulares, as empresas B&T TRANSPORTE, CRICARÉ TRANSPORTES, PERFER TRANSPORTE, CORDIAL TRANSPORTES e seus respectivos sócios, apurou-se que atuaram de forma coordenada e consciente para usurpar a finalidade da licitação pública. Aceitaram participar de um teatro administrativo para garantir o loteamento do serviço de transporte escolar, aceitando valores menores na execução para a empresa líder manter a margem de lucro paga pelo poder público. Todavia,  embora tenham tido participação dolosa e essencial para o sucesso da fraude, atuaram de forma subordinada ao esquema central, as sanções devem ser aplicadas no patamar mínimo. Portanto, são condenados à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais pelo prazo de 2 (dois) anos, além da multa civil no valor do dano, cuja quantificação considerará o proveito patrimonial obtido por cada um na fase de liquidação. Além disso, os sócios B. P. H., A. D. S. S., S. A. F. D. S., C. F. V. M. C. e J. F. C. ficarão com os seus direitos políticos suspensos pelo prazo de 2 (dois) anos.

Por fim, como consequência direta da fraude que viciou a origem dos procedimentos, declaro a nulidade dos Pregões Presencial nº 044/2009 e Eletrônico nº 001/2012, assim como de todos os contratos e aditivos deles decorrentes.

Assim, deve ser dado provimento parcial ao recurso do MPF para 1) declarar a nulidade dos procedimentos afetados pela fraude ao caráter competitivo (notadamente o Pregão Presencial nº 044/2009, o Pregão Eletrônico nº 001/2012 e contratos deles decorrentes); 2) condenar solidariamente as empresas VIAÇÃO SÃO GABRIEL LTDA,  B&T TRANSPORTES E FRETAMENTOS EIRELI, CRICARÉ TRANSPORTE LTDA., PERFER TRANSPORTE LTDA. e CORDIAL TRANSPORTES E TURISMO LTDA., bem como seus sócios J. H.,  B. P. H., A. D. S. S., S. A. F. D. S., C. F. V. M. C. e J. F. C.  ao ressarcimento integral do dano causado ao erário, em valor a ser apurado em fase de liquidação de sentença, correspondente à diferença entre os valores pagos pelo Município e os valores efetivamente repassados aos executores diretos do serviço nas subcontratações e arrendamentos; 3) condenar as  empresas  B&T TRANSPORTES E FRETAMENTOS EIRELI, CRICARÉ TRANSPORTE LTDA., PERFER TRANSPORTE LTDA. e CORDIAL TRANSPORTES E TURISMO LTDA, bem como os sócios  B. P. H., A. D. S. S., S. A. F. D. S., C. F. V. M. C. e J. F. C. à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais pelo prazo de 2 (dois) anos e ao  pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; 4) condenar os sócios  B. P. H., A. D. S. S., S. A. F. D. S., C. F. V. M. C. e J. F. C. à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 2 (dois) anos; 5) considerada a maior gravidade da conduta e o papel de liderança exercido no esquema fraudulento, condenar o réu J. H. à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos; 6) considerada a maior gravidade da conduta e o papel de liderança exercido no esquema fraudulento, condenar a empresa VIAÇÃO SÃO GABRIEL LTDA e o sócio J. H. ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, bem como à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos. 

Providencie-se a inclusão do nome dos condenados no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa (CNIA). Comunique-se à Justiça Eleitoral a suspensão dos direitos políticos dos réus. 

ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO ao apelo do MPF a fim de, reformando em parte a sentença, JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, na forma da fundamentação retro. 

Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002781420v68 e do código CRC 2045c20a.

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Data e Hora: 14/04/2026, às 14:20:44

Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÕES. FRAUDE À COMPETITIVIDADE. CONLUIO EMPRESARIAL. SUBCONTRATAÇÃO SIMULADA. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. ABSOLVIÇÃO PENAL POR INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. RELEVÂNCIA NA ESFERA CÍVEL. DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA EM RELAÇÃO A AGENTES PÚBLICOS. PRESENÇA EM RELAÇÃO A PARTICULARES. DANO AO ERÁRIO. NULIDADE DOS CERTAMES. CONDENAÇÃO PARCIAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública por improbidade administrativa, que visavam à condenação dos réus nas sanções do art. 12 da Lei nº 8.429/1992, à reparação de danos ao erário e à declaração de nulidade do Contrato Emergencial nº 055/2009, do Pregão Presencial nº 044/2009, do Pregão Eletrônico nº 001/2012 e contratos decorrentes, sob alegação de fraude à licitação, simulação de concorrência e sobrepreço em contratos de transporte escolar.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se a absolvição penal por insuficiência de provas vincula o juízo cível de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se há comprovação de dolo específico dos agentes públicos e dos particulares para configuração de ato de improbidade à luz da Lei nº 14.230/2021; (iii) determinar se o conjunto probatório demonstra fraude à licitação, dano ao erário e responsabilidade dos réus.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As instâncias penal, civil e administrativa são independentes, de modo que a absolvição criminal fundada no art. 386, VII, do CPP não impede o reconhecimento de improbidade administrativa, salvo quando declarada a inexistência do fato ou negativa de autoria.

4. O STF, na ADI 7.236/DF, suspendeu norma que vinculava automaticamente a absolvição penal à esfera de improbidade, reafirmando a autonomia das instâncias sancionatórias.

5. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para configuração de improbidade, afastando a responsabilização por culpa.

6. O conjunto probatório evidencia falhas administrativas relevantes na atuação dos agentes públicos, mas não demonstra vontade livre e consciente de fraudar o certame ou causar dano ao erário.

7. A ausência de prova robusta de dolo específico dos agentes públicos impede a sua responsabilização por improbidade administrativa.

8. Em relação às empresas e seus sócios, a prova documental e os relatórios da CGU demonstram conluio, simulação de concorrência e direcionamento dos certames licitatórios.

9. A participação de empresas com vínculos familiares, apresentação de propostas fictícias e identidade de frotas comprovam ajuste prévio e ausência de competição real.

10. A subcontratação massiva das empresas participantes pela vencedora revela simulação contratual destinada a ocultar intermediação ilícita.

11. A diferença entre os valores pagos pela Administração e aqueles repassados aos executores diretos caracteriza sobrepreço e dano efetivo ao erário.

12. A repetição do padrão no Pregão Eletrônico nº 001/2012, com desistências estratégicas e posterior contratação por valores superiores, confirma a continuidade do esquema fraudulento.

13. O dolo específico dos particulares se comprova pelas circunstâncias objetivas, pela estrutura organizada do esquema e pela finalidade de frustrar a licitude do certame e obter vantagem indevida.

14. A conduta dos particulares se enquadra no art. 10, caput e inciso VIII, da Lei nº 8.429/1992, com responsabilidade solidária pelo ressarcimento integral do dano.

15. A gravidade e o grau de participação justificam a individualização das sanções, com maior rigor para os líderes do esquema.

16. A fraude à licitação acarreta a nulidade dos certames e dos contratos deles decorrentes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

17. Recurso parcialmente provido.

Teses de julgamento:

1. A absolvição penal por insuficiência de provas não vincula o juízo cível de improbidade administrativa, preservada a independência das instâncias.

2. A configuração do ato de improbidade administrativa exige dolo específico, não sendo suficiente a demonstração de culpa ou irregularidade administrativa.

3. O conluio empresarial, a simulação de concorrência e a subcontratação das empresas participantes pela vencedora caracterizam fraude à licitação e ato ímprobo com dano ao erário.

4. A ausência de prova de dolo específico afasta a responsabilização dos agentes públicos, ainda que presentes falhas administrativas.

5. A comprovação de sobrepreço e intermediação ilícita configura prejuízo ao erário e impõe o dever de ressarcimento integral.

6. A fraude ao caráter competitivo da licitação enseja a nulidade dos certames e dos contratos deles decorrentes.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por maioria, vencidos a relatora e o Juiz federal Convocado FABRICIO FERNANDES DE CASTRO MENDES e, parcialmente o Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, DAR PARCIAL PROVIMENTO ao apelo do MPF a fim de, reformando em parte a sentença, JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 24 de abril de 2026.

Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Relator do Acórdão, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002826228v4 e do código CRC 166007a2.

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Data e Hora: 04/05/2026, às 13:36:26

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 03/12/2025

Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

RELATORA: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

PROCURADOR(A): NEWTON PENNA

SUSTENTAÇÃO ORAL PRESENCIAL: NEWTON PENNA por MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Votante: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

Pedido Vista: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 10/03/2026 A 17/03/2026

Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

RELATORA: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

VOTANTE: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

Pedido Vista: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 14/04/2026 A 24/04/2026

Apelação Cível Nº 0000741-20.2013.4.02.5003/ES

RELATORA: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

VOTANTE: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

Votante: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Divergência - GABINETE 32 - Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO.

Data vênia dos votos da E. Relatora Des. Fed. em exercício Geraldine Pinto Vital, que NEGA provimento à apelação, e do Des. Fed. Marcelo Pereira da Silva, que DÁ PROVIMENTO à apelação, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO ao apelo do MPF a fim de, reformando em parte a sentença, JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, na forma da fundamentação do voto escrito.