Apelação Cível Nº 5024280-38.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária (conhecida de ofício) e de duas apelações, a primeira interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e a segunda pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO (doravante DPU).
Os apelantes, em recursos distintos, combatem sentença que julgou improcedente pedido formulado por ambos no bojo da presente ação civil pública, proposta em conjunto por eles.
A ação civil pública foi ajuizada contra três réus, a saber: (i) a AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (doravante ANTT); (ii) a CONCESSIONÁRIA DO SISTEMA RODOVIÁRIO RIO – SÃO PAULO S/A (doravante concessionária ou “CCR RioSP”); e (iii) a UNIÃO FEDERAL. Pedido busca:
“(1) a concessão da tutela de urgência acima requerida, para determinar a SUSPENSÃO de todos os autos de infração lavrados pela ANTT, com base no artigo 209-A do Código de Trânsito Brasileiro (“evasão de pedágio”), bem como a exigibilidade de todas as penalidades aplicadas pela ANTT pelo mesmo fundamento, no trecho da Rodovia BR-101/RJ, entre o entroncamento com a BR-465, no Município do Rio de Janeiro (Bairro de Campo Grande) (km 380,8), e a divisa dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, no Município de Ubatuba, SP (km 599), desde o início da implementação experimental do sistema Free Flow na citada via e enquanto perdurar o regime de Sandbox Regulatório baseado no Termo Aditivo 03/2023 ao Contrato de Concessão, salvo se a ANTT e a Concessionária demonstrarem a plena eficiência no funcionamento do Free Flow.
(2) A determinação de que a ANTT apresente a esse MM. Juízo, nos autos, informações detalhadas sobre o número de autos de infração por evasão de pedágio no trecho rodoviário objeto desta ação, considerando que a ANTT até este momento optou por deliberadamente omitir tal informação no ICP instaurado para investigar os fatos, não obstante instada pelo Ministério Público a fazê-lo.
(3) No mérito, a ANULAÇÃO de todos os autos de infração lavrados pela ANTT, com base no artigo 209-A do Código de Trânsito Brasileiro (“evasão de pedágio”), bem como a de todas as penalidades aplicadas pela ANTT pelo mesmo fundamento, no trecho da Rodovia BR-101/RJ, entre o entroncamento com a BR-465, no Município do Rio de Janeiro (Bairro de Campo Grande) (km 380,8), e a divisa dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, no Município de Ubatuba, SP (km 599), no regime de Sandbox Regulatório baseado no Termo Aditivo 03/2023 ao Contrato de Concessão, salvo as penalidades que a ANTT demonstrar que tenham sido aplicadas de modo plenamente regular, escoimadas das falhas apontadas nesta petição inicial.
(4) Ainda no mérito, a determinação à ANTT de que o prazo quinquenal para o pagamento das tarifas previsto no artigo 8º, caput, da Resolução nº 984, de 15.12.2022, do CONTRAN, inicie-se apenas e tão somente no dia seguinte ao do efetivo registro, para pagamento, da passagem do veículo pelo ponto de leitura veicular.
(5) Requer ainda a condenação das rés ao pagamento das custas judiciais e honorários advocatícios, a serem revertidos ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos (art. 13 da Lei nº 7.347/85 e Lei nº 9.008/97)”.
A prolixa petição inicial possui 118 páginas e narra que “a ANTT celebrou com a Concessionária CCR RioSP contrato de concessão de prestação de serviços de infraestrutura e manutenção da Rodovia BR-101/RJ (Rodovia Rio-Santos), no trecho entre o Município do Rio de Janeiro, RJ, e o Município de Ubatuba, SP”; que a ANTT autorizou, por termo aditivo, “a Concessionária a implementar, em teste operacional, e em caráter temporário, ambiente regulatório experimental (Sandbox Regulatório) do serviço de cobrança das tarifas, pelo uso da rodovia, por meio eletrônico (o chamado sistema de Fluxo Livre ou Free Flow), tendo previsto, no citado termo aditivo, a ‘possibilidade de cancelamento ou suspensão da autorização temporária, se verificada a inviabilidade do projeto, nos termos do inciso III do art. 23 da Resolução ANTT nº 5.999/2022”; que, “ciente do caráter experimental do teste da inovação consistente no novo sistema de cobrança eletrônica de tarifas, no mesmo termo aditivo, a ANTT concordou que a ‘fiscalização da evasão de pedágio se iniciará após 3 (três) meses do início da operação do sistema de cobrança em Fluxo Livre (Free Flow) na Rodovia BR-101, período em que seriam expedidas apenas notificações de alerta e cobrança aos usuários que não efetuarem o pagamento”; que, “após o mencionado prazo de três meses, a ANTT passou a lavrar indiscriminadamente autos de infração por evasão de pedágio (artigo 24, inciso XVII, da Lei nº 10.233/2001) contra todos os consumidores que não conseguiam promover o pagamento das tarifas no prazo estabelecido de 15 (quinze) dias, mesmo contra inúmeras evidências de que o sistema de cobrança implementado em caráter experimental pela Concessionária restava estava eivado por contínuas falhas e promovido de modo precariamente ineficiente”; que “a ANTT acabou por, ainda que involuntariamente, colocar em prática uma verdadeira “indústria de multas” às custas dos consumidores do serviço ineficientemente prestado pela Concessionária, os quais se viram e ainda se veem como “cobaias” de um experimento em que somente eles, os usuários, suportam os ônus da má prestação do serviço, porque forçados a transpor barreiras erigidas por falhas burocráticas e de informação sobre pagamento, dispendendo tempo absolutamente irrazoável e grosseiramente desproporcional ao valor tarifário pelo uso da rodovia, sob a ameaça de aplicação de penalidade administrativa pela ANTT por um projeto experimental que claramente está sendo desenvolvido sem nenhuma consideração pelos usuários da via”; que “a abusiva e ao mesmo tempo negligente atuação da ANTT, pari passu com ineficiente prestação de serviço pela Concessionária, demanda intervenção judicial no caso para coibir e impedir o uso de Poder de Polícia como indevido instrumento de coerção de consumidores a submissão a projeto experimental viciado por contínuas falhas”; que “esta Ação Civil Pública dirige-se contra as falhas na implantação experimental do Free Flow, não contra o Free Flow em si”; que “o Ministério Público Federal envidou esforços para compor com as partes para que fossem adotadas soluções para melhora efetiva na prestação do serviço”; que “a péssima sinalização fora relatada nas inúmeras representações recebidas pelo Ministério Público Federal”; que “a segunda falha na prestação do serviço público recai sobre a forma de cobrança em si, (...) como cobrança em duplicidade, cobrança e multa mesmo após pagamento, cobrança de veículos isentos, dentre outros”, conforme “manifestação da Associação de moradores de Itimirim e Itinguçu (bairros do Município de Mangaratiba)”; que há “demora totalmente irrazoável para lançamento da passagem e aviso da CCR RioSP de falhas no sistema”; que “usuários [promoveram] o pagamento por meio de PIX, mas, ao consultarem o sistema da Concessionária no dia seguinte, os respectivos débitos ainda figuravam como inadimplentes”; que “veículos isentos da cobrança do pedágio na categoria “triciclos” [foram] cobrados”; que “os defeitos na prestação do serviço sofridos por usuários condutores de veículos sem TAG são ainda mais infernizantes e graves”; que, “como não há praças de pedágio, o condutor é compelido a se utilizar de seu aparelho de telefone celular para buscar os canais de atendimento da Concessionária e acessar o registro da passagem”; que “há apenas locais denominados de “parceiros” pela Concessionária, que consistem em dois postos de gasolina e um hotel”; que “o usuário será compelido a renovar o acesso sucessivamente em outras oportunidades, até que a ocorrência apareça e ele possa enfim efetuar o pagamento” e “caso ele esqueça ou demore, sofrerá a incidência da multa, pois o prazo de quinze dias já terá iniciado seu curso da data da passagem no local”; que “a situação dos usuários que transitam diariamente pela rodovia é ainda pior: como eles têm muitos registros, acabam perdendo o controle de cada um e frequentemente são multados por algum(s) registro(s) que não estava(m) disponível(disponíveis) logo após a passagem”; que a ANTT e a “Concessionária não conferem tratamento adequado e tampouco célere a reclamações” dos usuários; que, “embora se trate de projeto-piloto em ambiente regulatório experimental, “Sandbox Regulatório”, a Concessionária não implementou medidas adequadas à correção e à melhoria do serviço ou que facilitassem o pagamento da tarifa pelos consumidores que não se utilizam etiqueta eletrônica”; que “a ANTT manteve-se inerte na fiscalização, não se tendo notícia da aplicação de nenhuma penalidade, ou que ao menos que fossem avaliadas as etapas já realizadas e a satisfação do usuário, na contramão do que se espera nesse tipo de atuação em ambiente regulatório experimental”; que “o Ministério Público Federal teve notícia da intensa litigiosidade causada pela miríade de transtornos e fardos impostos aos consumidores pela incúria da Concessionária, aliada à negligência da ANTT”; que “o Procon-RJ enviou notificação para que a Concessionária prestasse esclarecimentos, dado o elevado número das reclamações recebidas dos consumidores (PR-RJ-00007245/2024), tão notórias que noticiadas pela imprensa em diversas ocasiões”; que “os condutores de veículos que trafeguem pela Rodovia sob concessão afiguram-se tanto usuários de um serviço público (prestado por concessão privada) quanto, em toda as suas dimensões, consumidores desse mesmo serviço”; que há “afronta ao direito à informação dos usuários/consumidores da rodovia”; que “a falta de informação também se afigura evidente após a utilização da Rodovia, seja pelas dificuldades encontradas pelos usuários para acessarem os aplicativos e identificarem precisamente as datas e os horários da passagem, seja para obterem esclarecimentos acerca do sistema, já que não há postos de atendimento com equipe treinada para tanto, há apenas, nas palavras da Concessionária, locais “parceiros” que consistem em dois postos e gasolina e um hotel, seja ainda pela própria ANTT cuja orientação resume-se em pagar eventuais multas aplicadas e recorrer pelas vias ordinárias”; que “o desvio produtivo suportado pelos usuários poderia e deveria ter sido evitado pela ANTT, representante da União como Poder Concedente na Concessão”; e que “as falhas no sistema de pagamento eletrônico FreeFlow acabaram por atribuir aos usuários da Rodovia rigorosamente fardos administrativos, ante o “compliance cost” imposto aos usuários, exigindo-se-lhes o cumprimento de deveres totalmente desproporcionais com o benefício auferido, numa relação em que a Concessionária em tudo se beneficia e os consumidores em tudo são pressionados”. Foi juntado inquérito civil público (n.º 1.30.001.004917/2023-83 – evento 1 – ANEXO3 a ANEXO38).
Em 17/4/2024, foi deferida a tutela de urgência para “determinar a suspensão de todos os autos de infração lavrados pela ANTT, com base no artigo 209-A do Código de Trânsito Brasileiro (“evasão de pedágio”), bem como a exigibilidade de todas as penalidades aplicadas pela ANTT pelo mesmo fundamento, no trecho da Rodovia BR-101/RJ, entre o entroncamento com a BR-465, no Município do Rio de Janeiro (Bairro de Campo Grande) (km 380,8), e a divisa dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, no Município de Ubatuba, SP (km 599), desde o início da implementação experimental do sistema Free Flow na referida via e enquanto perdurar o regime de Sandbox Regulatório baseado no Termo Aditivo 03/2023 ao Contrato de Concessão, salvo se a ANTT e a Concessionária demonstrarem a plena eficiência no funcionamento do Free Flow” (evento 4).
Foi indeferida a inclusão do Município de Paraty no polo ativo da ação (evento 13).
Em 17/7/2024, a decisão liminar foi reformada nos agravos de instrumento n.º 5005697-79.2024.4.02.0000 e 5006284-04.2024.4.02.0000, com ressalva apenas quanto à “manutenção da suspensão da exigibilidade de valores relativos ao tempo em que vigorou a liminar” (eventos 89 e 90). Os agravos transitaram em julgado em 11/12/2024 (eventos 102 e 403).
Após regular trâmite, em 11/7/2025 sobreveio a sentença que rejeitou o pleito e determinou que “os valores das multas relativos aos autos de infração suspensos ao tempo em que vigorou a liminar poderão ser exigidos nos seus montantes originários/históricos” (eventos 122 e 160).
Em seu recurso, o Ministério Público Federal alega que “a sentença desconsiderou a robusta prova das falhas sistêmicas, priorizando uma análise meramente percentual em detrimento da realidade experimentada por milhares de usuários”; que “nunca se opôs à adoção do sistema Free Flow, tendo na verdade dirigido seus pedidos contra as graves falhas na implementação e na negligente atuação da ANTT”; que, “se, ao longo do trâmite processual, ANTT e CCR-RioSP implementaram mudanças no sistema e corrigiram entraves suportados pelos usuários quando do ajuizamento (o que além de provável é esperado), tal quadro não afasta aquele suportado no início e minuciosamente relatado por este órgão ministerial”; que “a petição inicial veio acompanhada de trinta e oito anexos que apontaram a realização de diversas reportagens jornalísticas no local, de inúmeras representações feitas pelos usuários na “Página de Atendimento ao Cidadão do Ministério Público Federal”, de relatos de usuários que mesmo tendo a TAG não localizavam as passagens pelo pórtico, de relatos de usuários com dificuldades para entrar em contato com a ANTT nos canais de atendimento, de telas da comunicação dos usuários com a ANTT nos canais oficiais de atendimento indicando os problemas verificados, de fotos da rodovia sem sinalização, entre outros”; que a sentença “preteriu as provas dos autos e todo o contexto de mobilização de diversos setores da sociedade civil, dando maior valor aos gráficos elaborados e apresentados pelas rés”; que “as provas dos autos demonstram que, ao menos na fase inicial de implantação, o sistema passou por incontáveis falhas que ensejaram a aplicação de milhares de multas aos usuários”; que a sentença “falhou ao não atribuir as consequências negativas dessa fase experimental àqueles que dela se beneficiaram (Poder Concedente e CCR-RioSP), mas aos usuários — que foram, de fato, "cobaias" do sistema”; que “a concessão de rodovias não é um fim em si mesmo, mas uma prestação de serviço público voltado ao oferecimento de comodidade à população, para que possa utilizar um bem público de uso comum de forma segura e eficiente. E seus usuários são consumidores, titulares de direitos à plena informação, à prestação de um serviço público adequado (ainda que por concessão privada) e eficiente e ao tempo útil (sem desvio produtivo)”; que “a ANTT teve plena consciência das falhas, mas ainda assim optou por priorizar o avanço da implantação do sistema, sem dar o mínimo valor aos direitos dos consumidores”; que devem ser reconhecidas “as falhas, a postura negligente da ANTT e as graves e ilícitas consequências aos usuários da rodovia”; que “a ação visa justamente tutelar um universo de consumidores afetados por falhas reiteradas e sistêmicas em um modelo de cobrança de pedágio implementado em caráter experimental”; que “muito embora cada multa seja um ato administrativo individual, as causas geradoras da lesão são comuns e homogêneas: a ineficiência do sistema Free Flow em sua fase experimental, a falta de informação adequada aos usuários e a lavratura indiscriminada de multas em um cenário de falhas graves”; que “ação civil pública é o instrumento processual adequado para tutelar esses direitos que, embora individuais em sua origem, adquiriram dimensão coletiva pela sua homogeneidade — eis que decorrentes da má prestação do serviço — e pelo número de pessoas afetadas: os milhares de usuários na ocasião da implantação do sistema experimental” e “exigir que cada um dos mais de 700 mil usuários multados ingressasse com uma ação individual sobrecarregaria o Poder Judiciário de forma insustentável e tornaria a reparação dos direitos dos consumidores um fardo processual, em obstáculo ao acesso à Justiça”. Requer a procedência do pedido para que sejam reconhecidas “as irregularidades praticadas quando do início da operação do sistema Free Flow no trecho concedido e afastem as multas lavradas no período indicado na exordial” (evento 154).
Já a Defensoria Pública da União requer a procedência do pedido e sustenta que, na petição inicial, há “suficiente documentação – dentro da possibilidade fática de acesso a informações e dados –, concernentes à operacionalização do sistema free flow, à análise regulatória de sua implementação e à perspectiva dos usuários da Rodovia BR-101/RJ”; que, “as peças autorais demonstraram, suficientemente, que, ao menos nos meses iniciais de implementação do sistema free flow, houve verdadeiro abuso na constatação de infrações e aplicação de multas, que decorreu, sobretudo, da incipiência do modelo de cobrança do pedágio, atrelada à prestação deficiente de informações aos usuários da via”; que, “ao menos nos três primeiros meses, (...), a implementação experimental do sistema acarretou arbitrariedades e situações prejudiciais aos usuários da rodovia”; que “o custo de adaptação às novas tecnologias implementadas na fiscalização de vias públicas ou no oferecimento de serviços não pode ser repassado aos usuários – que não possuem margem de escolha sobre a utilização ou não de tais vias”; que “houve uma desproporcional lavratura de autos de infração e imposição de multas”; que “a sentença desconsidera por completo as informações carreadas nos autos e corroboradas pelo Parecer nº 7/2024/CGREG- SENATRAN/DRFG-SENATRAN/SENATRAN de 2024, elaborado pelo próprio Ministério dos Transportes”, já que “os aspectos concernentes aos interesses dos usuários não foram considerados”; que “o próprio Ministério dos Transportes reconheceu que: (i) no decorrer da execução do sistema de pedágio eletrônico, constatou-se a necessidade de aperfeiçoamento do sistema com relação às questões sistêmicas, procedimentais e normativas; (ii) dentre os principais temas que necessitam de solução, está a assimetria de informações entre os usuários da via, o Poder Público e os prestadores de serviços públicos (concessionária), atestando que os usuários apresentam queixas, como a) a escassez de pontos de atendimento presenciais e plenamente acessíveis aos consumidores, que facilitem as informações e o pagamento da tarifa, sobretudo para aqueles que estão em situação de vulnerabilidade técnica, como idosos; b) erros e omissões nos sistemas eletrônicos de cobrança tarifária; c) entraves burocráticos que obstam o fácil pagamento da tarifa pelos usuários, sobretudo os que possuem veículos sem TAG; d) ausência de informações claras com relação à forma de pagamento; e e) precariedade de informação também quanto à sinalização viária, que não conta com sinais claros e ostensivos, padronizados e indicativos de via pedagiada pelo sistema de fluxo livre”; que há “evidente desproporção no número de sanções aplicadas, especificamente durante esse período inicial de teste”; que a sentença “ignorou as informações fornecidas pelos autores durante o processo”; que há violação aos princípios da isonomia e da proporcionalidade; que “os autores fizeram expresso requerimento para que a ANTT apresentasse dados e informações detalhadas” e “é o órgão público e as suas concessionárias que podem, devidamente, fornecer os dados que por si são produzidos, pois são os seus próprios agentes que detêm a informação concentrada sobre a operacionalização da via, a totalidade dos usuários atendidos e as técnicas empregadas”; que “as inúmeras queixas recebidas traduzem a realidade de quem usa o serviço fornecido” e, “constatada a repetição de casos de usuários lesionados em seus direitos, após a instauração de inquérito civil e a devida apuração dos casos que chegaram ao conhecimento das instituições, tem-se a ação civil pública como instrumento adequado à tutela coletiva, que se dirige à correção das falhas na implementação experimental do sistema free flow”; e que “é equivocado concluir que a situação se restringiria a demandas individuais, porque aqui se está a questionar a implementação de um serviço público, que, de modo amplo, atingiu direitos e expectativas dos usuários que se utilizam da via e dos serviços da concessionária” (evento 176).
Contrarrazões da concessionária, da ANTT e da União Federal (eventos 189, 190 e 191, respectivamente). A concessionária alega que “a suspensão da exigibilidade das multas e o esvaziamento do enforcement, com o aumento a evasão do pedágio, importaria em risco à manutenção e à viabilidade do Contrato de Concessão, gerando forte impacto e até mesmo comprometimento do princípio da modicidade tarifária”; que “grande parte das irregularidades e dos não pagamentos não decorre de uma dificuldade dos usuários em quitar a tarifa, mas de simples resistência de alguns motoristas específicos em arcar com o valor do pedágio, os quais naturalmente serão amplamente beneficiados por eventual procedência dessa ação”; e que “a gravidade do impacto que a medida requerida causa à Concessão da Rodovia já seria fundamento suficiente para levar a sua pronta improcedência, como reiteradamente orienta o e. TRF da 2ª Região ao prestigiar (i) o funcionamento do sistema Free Flow e (ii) a relação jurídico-contratual existente entre a Concessionária e o Poder Concedente, (iii) vedando interferências que “alterem as condições estipuladas” (evento 189).
Nesta Corte e como fiscal da lei, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento dos apelos, “observando-se a modulação temporal da decisão sobre a necessidade de anulação das autuações, de acordo com sua relação de causalidade com os erros iniciais de implantação do sistema” (evento 5 neste TRF).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
De início, é considerada efetuada a remessa necessária, já que o artigo 19 da Lei n.º 4.717/65 (Ação Popular) é aplicável às ações civis públicas.
Assim, diante da sentença de improcedência do pedido, a remessa necessária é conhecida de ofício.
Recentemente, quando já pautado o presente feito e terminado o voto, o Conselho Nacional de Trânsito aprovou deliberação que, aliado ao que aqui se aponta, já supera qualquer problema pertinente à transição para o regime de pedágio com livre passagem (free flow).
O presente voto, já aprontado antes dessa mudança, assinalava que tanto a remessa quanto as apelações merecem ser parcialmente providas, para manter o afastamento da exigibilidade de multas relativas ao tempo em que vigorou a liminar deferida no evento 4. Agora, ele ainda recebe a melhoria da deliberação 277 do CONTRAN, que estabelece mais amplo regime de transição.
A decisão liminar originariamente deferida em primeiro grau, antes da sentença de improcedência, foi reformada no julgamento de agravos de instrumento (eventos 89 e 90), mas ali se fez ressalva quanto à “manutenção da suspensão da exigibilidade de valores relativos ao tempo em que vigorou a liminar”.
As decisões proferidas nos agravos transitaram em julgado (rectius, precluíram) em 11/12/2024 (eventos 102 e 403), e assim, como lá exposto, fica afastada a exigibilidade de valores oriundos de autuações lavradas entre 17/7/2024 a 11/12/2024, já que em ainda em período de transição.
É que, neste período, boa parte das pessoas acreditava que o sistema fora cancelado pela Justiça, devido à liminar, e isso ganhou a mídia. Ou seja, em prestígio à boa fé a exigibilidade é cancelada, mas se o débito foi pago não se trata de valor indevido (a não ser que provada individualmente alguma irregularidade).
Tirante esse tal pequeno ajuste, e com o acréscimo do regime da nova deliberação que veio à lume no dia 29/4, acima referida, a sentença é mantida por seus próprios fundamentos – que passam a integrar o presente voto, independentemente de transcrição – e pelos motivos que se acrescem, na forma abaixo.
A controvérsia não versa sobre o sistema free flow em si, mas volta-se contra supostas “falhas na implantação experimental” da cobrança automática de pedágio no trecho da Rodovia BR-101/RJ (Rodovia Rio-Santos), entre o km 380,8, no Município do Rio de Janeiro, e o km 599, no Município de Ubatuba/SP.
Com o advento da Lei n.º 14.157/2021 – que estabeleceu condições para a implementação da cobrança pelo uso de rodovias por meio de sistemas de livre passagem –, foram editadas a Resolução n.º CONTRAN n.º 984/2022 e a Portaria MInfra n.º 552/2022.
Assim, em agosto de 2022, a “CCR RioSP” protocolou proposta para substituir a construção das três praças de pedágio previstas para a Rodovia BR-101 (trecho Rio de Janeiro/RJ a Ubatuba/SP) pela implementação de pedagiamento eletrônico (Requerimento RS-PRE0003/2022 e Carta RS-ADC-0819/2022 – evento 84).
Em novembro de 2022, iniciaram-se as tratativas que culminaram com o termo de referência de ambiente regulatório experimental n.º 001/SUROD/2023-ANTT cujo objeto era instituir sistema experimental, nos termos da Resolução ANTT n.º 5.999/2022, para o teste de pedagio free flow como sistema de cobrança de tarifa sem desaceleração de veículos, autorizado pela ANTT (eventos 72 e 84).
Em janeiro de 2023 e após a celebração do 3º termo aditivo à concessão, o sistema free flow na BR-101/RJ foi implementado pela “CCR RioSP”, através do sandbox regulatório da ANTT, em três pórticos localizados nos Municípios de Itaguaí, Mangaratiba e Paraty (evento 84 – OUT3).
Em outubro de 2023, foi editada a Portaria n.º 995/2023, do Ministérios dos Transportes, que instituiu a Política Nacional de Outorgas Rodoviárias (PNOR), com foco na modernização, padronização e otimização dos contratos de concessão de rodovias federais. E criou diretrizes que incentivam a inclusão do free flow em novos contratos de concessão e em termos aditivos de contratos vigentes, focando na melhoria da experiência do usuário, maior transparência, segurança jurídica e na redução de emissões ambientais.
A documentação juntada nos eventos 72, 80, 84, 106 e 117 aponta que a ANTT fiscalizou o sandbox regulatório de forma ininterrupta. E esse acompanhamento ocorreu por meio de reuniões mensais e da análise de relatórios trimestrais pela Comissão de Sandbox, que monitorou os indicadores do citado termo de referência do ambiente regulatório experimental. Além disso, a agência identificou pontos de melhoria na execução do ambiente experimental e decidiu pela sua continuidade, orientando a concessionária e os setores técnicos sobre as providências necessárias.
Confiram-se trechos nos quais a União Federal resume a diligência da ANTT ao acompanhar a fase experimental do free flow na Rodovia BR-101/RJ (eventos 84 – ANEXO4 a ANEXO6 e 190):
“O Termo de Referência do ambiente regulatório experimental nº 01/SUROD/2023-ANTT estabeleceu as obrigações as serem observadas pelas partes durante o teste de pedagiamento de fluxo livre, incumbindo à ANTT, dentre outros, monitorar os indicadores acerca do andamento do Sanbox com apontamento de melhorias. Em sequência, a Agência constituiu a Comissão de Sandbox para tal finalidade, tendo a comissão instaurado o processo nº 50500.055984/2023-06 para monitoramento contínuo das ações desenvolvidas no âmbito do experimento regulatório.
Nesse cenário, no que se refere ao 1º Relatório Técnico da Comissão de Sandbox (18172650), referente ao período de 31/03/2023 à 30/06/2023, a Comissão enfatizou que os dados apresentados pela concessionária demonstram que o experimento apresentou resultados positivos e favoráveis, sugerindo pela continuidade dos trabalhos, com a necessidade da realização de alguns ajustes apontados.
A União transcreve a seguir trecho desse relatório:
"Os dados cumulativos apresentados pela CCR RioSP (17849521) e Relatório trimestral (17980330) demonstram que o experimento apresentou resultados bastante positivos, principalmente em relação ao último mês, o que é esperado tendo em vista a acomodação para os meses iniciais em relação a um experimento deste porte.
Assim, exemplificando os resultados positivos, destacam-se os seguintes pontos:
- percentual alto de leitura de tags e placas de veículos, respectivamente em 98% e 99%;
- evasão do último mês em 17,05% e média no trimestre em 22,71%;
- inadimplência do último mês em 14,40% e média no trimestre em 14,51%;
- baixas perdas técnicas por problemas nos equipamentos, em 0,28%;
- redução das demandas dos usuários-consumidores na ouvidoria da CCR RioSP ao longo dos meses, de quase 80% aumento do número de Tags utilizados (74,21% no último mês);
- 100% de identificação do sentido do tráfego; percentual baixo de falso positivo para OCR;
- nenhum vandalismo a qualquer das áreas dos pórticos; evidência de pagamento das tarifas de pedágio pelos usuários-consumidores mesmo após os 15 dias da passagem pelo pórtico;
- significativa redução de supressão ambiental com a troca da praça de pedágio física pelo pórtico;
- nenhum acidente registrado em até 100 metros do pórtico."
Em seguida, por meio do 2º Relatório Técnico da Comissão de Sandbox, referente aos dados do 1º semestre, bem como aos dados do 2º trimestre (julho/agosto/setembro - 2023) do experimento, a Comissão concluiu que, ainda que nem todos os indicadores puderam ser levantados e faltassem ainda alguns estudos, pode-se considerar que os resultados são em sua maior parte positivos e favoráveis, tendo sugerido, assim, a continuidade dos trabalhos, com a necessidade da realização dos ajustes apontados.
Mais à frente, por meio do 3º Relatório Técnico da Comissão de Sandbox, referente aos dados do 3º trimestre (outubro/novembro/dezembro de 2023) do experimento, a Comissão concluiu que “ainda que nem todos os indicadores puderam ser levantados e faltarem ainda alguns estudos, como em relação a Satisfação dos usuários consumidores em relação ao atendimento nos canais da empresa, previstas no item 19.1.2 do termo de referência, por exemplo, pode-se considerar que os resultados são em sua maior parte positivos.”
Do exposto, conforme demonstrado, verifica-se que ao contrário do que a parte autora busca fazer acreditar na ação judicial em tela, a ANTT acompanhou o Sanbox Regulatório em pauta de forma eficiente e contínua, seja por meio de reuniões técnicas mensais, seja por meio das análises realizadas por meio dos relatórios técnicos trimestrais produzidos pela Comissão de Sandbox, a qual analisa os dados indicadores exigidos no Termo de Referência e, a partir disso, constatou as necessidades de aprimoramento das atividades da regulada na execução do ambiente experimental, concluindo pela manutenção da continuidade do experimento, com a comunicação da concessionária e demais setores técnicos da Agência para providências.
Especialmente no que refere à satisfação dos usuários, principal causa de pedir da lide em discussão, verifica-se dos relatórios de monitoramento que a concessionária obteve um índice médio de satisfação, na plataforma consumidor.gov.br, de 66,67%, referente ao período do 2º trimestre, evoluindo para 67,35% no 3º trimestre, índices que devem ser considerados positivos considerando a solução inovadora (primeiro free flow do Brasil) e o seu caráter experimental.
Aliás, no último relatório apresentado pela concessionária, referente à fevereiro de 2024, verifica-se uma diminuição das demandas dos usuários, feitas por 0800, e-mail e chatbot, referentes ao problema "Multas Free Flow", que, em setembro de 2023 estava na faixa de 50,89% das reclamações, chegando, em fevereiro de 2024, à 27,59% das reclamações. No que se refere à "problemas no pagamento", constata-se também uma diminuição das demandas dos usuários de 26%, em março de 2023, para 4,98%, em fevereiro de 2024. Por último, referente ao problema "cobrança indevida - duplicidade", constata-se uma redução de 29,84%, em junho de 2023, para 7,28%, em fevereiro de 2024”.
Após mais de um ano da implementação do sistema, a presente ação foi ajuizado em 15/04/2024.
A verdade é que a publicidade antecedente poderia ter sido mais ampla, houve surpresa para muitos, mas o foco da ação não pode ser acatado, salvo na confirmação da ressalva feita no início do voto, com a melhoria da Deliberação recém publicada. .
O MP e as Defensorias reproduziram matérias jornalísticas, capturas de telas, autuações e reclamações de usuários, juntadas no bojo de inquérito civil. Tais documentos aliados à documentação juntada nos eventos 72, 80, 84, 106 e 117, não são aptos a comprovar grave falha funcional na implementação do complexo sistema de cobrança.
Apenas alguma confusão. Mas havia ciência de amplos setores e algumas ações individuais foram ajuizadas com pedido voltado à isenção de pedágio a moradores ou titulares de veículos emplacados naqueles Municípios (evento 1 – ANEXO28 a ANEXO38).
De qualquer sorte, o quadro fático descrito na petição inicial mudou e o Parecer n.º 7/2024 da SENATRAN bem expõe a evolução da implementação do sistema free flow, através do sandbox regulatório da ANTT.
A SENATRAN apresentou Análise de Impacto Regulatório (AIR) com o objetivo de aperfeiçoar a regulamentação do sistema de livre passagem, do seguinte modo (evento 104 – ANEXO2):
“24. A SENATRAN ressaltou que a tecnologia free flow "é, inegavelmente, um avanço no modelo de concessões rodoviárias no país, consistindo, inclusive, em nova possibilidade de investimentos em vias urbanas, pois é capaz de promover justiça tarifária e reduzir os investimentos em mecanismos de cobrança física, as burocracias inerentes ao processo e o tempo de viagem, contribuindo, portanto, para a redução do custo-Brasil".
25. Observou ainda que o sistema promete ampliar, sobremaneira, a malha rodoviária brasileira concedida, pois amplia a base de contribuição para as tarifas, reduzindo riscos aos contratos, a partir de tarifas mais justas, o que reduz controvérsias com relação ao adimplemento em seu pagamento.
26. A SNTR destacou que a adoção dessa tecnologia no Brasil representa um passo importante para a modernização da infraestrutura viária do país, contribuindo para a fluidez no trânsito, a redução de congestionamentos e a promoção de um sistema de transporte mais eficiente e sustentável.
27. Em suma, foi observado que a implementação do Free Flow, como política pública nacional para o sistema rodoviário brasileiro, representa um investimento estratégico na modernização da infraestrutura, na segurança no trânsito, na justiça social e no desenvolvimento econômico do país.
28. Nesse sentido, foram apontados pela área técnica os diversos impactos da falta de recolhimento das multas em relação aos projetos envolvendo a implantação da tecnologia Free Flow.
29. Como exposto pela área técnica, um dos maiores riscos para o sucesso da implantação do Free Flow é o não pagamento da tarifa de pedágio, o que pode impactar muito no valor da tarifa, bem como comprometer a viabilização da implantação deste sistema.
30. Foi alertado ainda que a evasão de pedágios pode ter um impacto significativo na receita das concessionárias de rodovias, afetando a viabilidade dos projetos, podendo gerar impactos nas obrigações contratuais.
31. A SNTR explicou que, sem a aplicação de multa por falta de pagamento do pedágio, “haverá muita dificuldade na viabilização mercadológica deste sistema, porque a alta inadimplência refletirá em valor cada vez maior da tarifa de pedágio, trazendo um grande impacto para o usuário pagante, podendo chegar a inviabilizar a utilização do instrumento”.
32. Por esse motivo, a aplicação de penalidades em razão de evasão e falta de pagamento do pedágio pelo usuário é fundamental para coibir e desestimular a prática de tais condutas, de forma a viabilizar a implementação da tecnologia Free Flow.
33. Com relação ao aperfeiçoamento do modelo, a SENATRAN informou que adotou providências para viabilizar o uso da solução no âmbito do sandbox regulatório do free flow executado pela Concessionária CCR RioSP, permitindo a “cobrança ativa”, ou seja, a comunicação de que existem passagens pelo free flow pendentes de pagamento, de modo a evitar a lavratura de auto de infração com base no art. 209-A.
34. Nesse sentido, a SENATRAN desenvolveu soluções tecnológicas, como alterações no Sistema de Notificação Eletrônica (SNE), e expediu o Termo de Autorização nº 17/2023 – B (cujo extrato foi publicado em 6 de outubro de 2023), permitindo que a Concessionária do Sistema Rodoviário Rio – São Paulo S.A. pudesse utilizar o SNE para o envio de notificações eletrônicas acerca da existência de pagamentos pendentes de tarifas de pedágio, antes da lavratura de autos de infração.
35. Outra iniciativa da SENATRAN foi a disponibilização dos registros de passagem por pórticos do free flow em meio eletrônico na Carteira Digital de Trânsito (CDT). Dessa maneira, o usuário pode, num único canal digital, acompanhar todas as suas passagens em pontos de free flow, em quaisquer rodovias. 36. Por fim, vale salientar que a decisão que deferiu a tutela de urgência no processo em referência determinou "a suspensão de todos os autos de infração lavrados pela ANTT, com base no artigo 209-A do Código de Trânsito Brasileiro (“evasão de pedágio”), bem como a exigibilidade de todas as penalidades aplicadas pela ANTT pelo mesmo fundamento, no trecho da Rodovia BR-101/RJ, entre o entroncamento com a BR-465, no Município do Rio de Janeiro (Bairro de Campo Grande) (km 380,8), e a divisa dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, no Município de Ubatuba, SP (km 599), desde o início da implementação experimental do sistema Free Flow na referida via e enquanto perdurar o regime de Sandbox Regulatório baseado no Termo Aditivo 03/2023 ao Contrato de Concessão”, sem a demonstração de que houve falhas no funcionamento do Free Flow em relação à cobrança e pagamento de todas as multas aplicadas no período pela ANTT. 37. Desta forma, depreende-se que a decisão, como proferida, implica decerto a suspensão da exigibilidade de penalidades aplicadas de forma regular e sem qualquer ineficiência ou falha evidenciada especificamente no sistema de cobrança e pagamento do pedágio automático, através da tecnologia Free Flow”.
Ou seja, a implementação experimental sofreu ajustes quanto ao aprimoramento da identificação do usuário, ampliação de prazos de pagamento, melhora na sinalização padronizada com placas ostensivas para que o condutor saiba que está em um trecho de free flow, direito à informação e transparência, e guarda de dados.
O despacho exarado pela ANTT em abril de 2024 nos autos do processo administrativo n.º 00408.027897/2024-11. A sentença reproduziu seus trechos e estatísticas e é possível verificar que a agência realizou ajustes durante o experimento, como a melhoria na iluminação dos pórticos, o reconhecimento de tags e ampliação dos canais de comunicação com o usuário.
A documentação técnica aponta que a ANTT exerceu fiscalização contínua e eficiente e o ambiente experimental apresentou resultados positivos, com altos índices de leitura de placas/tags e redução de reclamações dos usuários sobre pagamentos e multas.
Ao rejeitar o pleito a sentença resumiu os dados estatísticos trazidos à baila pelas apeladas e corretamente concluiu que “os documentos supramencionados demonstraram baixo percentual de insatisfação dos usuários, além do baixo número de evasões e inadimplementos de pedágio, e, sobretudo, o constante aprimoramento das formas de pagamento do pedágio em questão. Os casos relatados na exordial, na realidade, são irrisórios perto do número de usuários do sistema e das vantagens oferecidos e, portanto, os autos de infrações irregulares/ilegais podem ser contestados individualmente, tanto na esfera administrativa, quanto na judicial, sem quaisquer prejuízos para os mesmos. (...) as concessionárias e órgãos públicos estão utilizando diversas estratégias, incluindo campanhas educativas, sinalização unificada e plataformas digitais integradas à Carteira Digital de Trânsito para garantir que os motoristas compreendam o funcionamento do sistema e evitem multas por evasão de pedágio” (evento 122).
Assim, não restou demonstrada irregularidade na implementação do free flow, e, mais, a ressalva feita quanto a período inicial em que vigorou a liminar já é bastante benéfica, tanto mais que muitos não se preocuparam no período em que noticiada que a liminar de primeiro grau suspendera o sistema. Assim, é correta a improcedência, sem prejuízo de que qualquer outra questão seja melhor investigada e as multas individualizadas sejam objeto de ação própria, com causa de pedir própria.
Ninguém duvida, e é o tema 471 do STF, que o MPF pode mover ação para defender direito individual homogêneo disponível (“Com fundamento no art. 127 da Constituição Federal, o Ministério Público está legitimado a promover a tutela coletiva de direitos individuais homogêneos, mesmo de natureza disponível, quando a lesão a tais direitos, visualizada em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, transcender a esfera de interesses puramente particulares, passando a comprometer relevantes interesses sociais”). Mas, relatos individuais de dificuldades ou autuações pontuais, colhidos em inquérito civil, não têm o condão de apontar falha no sistema de cobrança e tampouco autorizar a anulação coletiva das multas. Eventuais irregularidades em autuações específicas devem ser questionadas individualmente pelas vias administrativa ou judicial.
Logo, diante da ausência de comprovação de grave falha sistêmica durante a fase experimental na implementação do free flow, nada autoriza a procedência da ação.
Do exposto, voto por dar parcial provimento à remessa necessária (conhecida de ofício) e aos apelos do MPF e da DPU, apenas para ressalvar o cancelamento da exigibilidade de multas relativas ao tempo em que vigorou a liminar de primeiro grau, cassada neste TRF, incorporada a transição prevista na Deliberação Contram 277, publicada em 29 de abril de 2026. Sem verba honorária, na forma do artigo 18 da Lei n.º 7.347/85. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002825634v5 e do código CRC 10793668.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUILHERME COUTO DE CASTRO
Data e Hora: 05/05/2026, às 11:20:38