Apelação/Remessa Necessária Nº 0000586-90.2013.4.02.5108/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1. Trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal em face de D. D. D. O. (ex-prefeito de Arraial do Cabo), R. J. L. P., J. S. L., H. V. P. D. S., M. D. G. S. Oliveira, H G de Sá Materiais de Construção, H Paiva Comissaria de Despachos Ltda., Lenir Cleide de Souza, Cabomed-Medcabo Cirúrgica Ltda. e Intranstur Agenciamento de Cargas Ltda., originada do desmembramento do processo 0000426-12.2006.4.02.5108, objetivando a condenação dos réus por irregularidades em procedimentos licitatórios na área de saúde da Prefeitura Municipal de Arraial do Cabo. Os autos retornaram do Superior Tribunal de Justiça para que se proceda ao reexame necessário.
2. Na inicial, o Ministério Público Federal sustentou, em síntese, a malversação de verbas públicas destinadas à saúde do Município de Arraial do Cabo, baseando-se em representações de vereadores e em relatório do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (Processo TCE n° 295.003-0/96), que apontou violações aos princípios da legalidade e moralidade administrativa. As irregularidades incluíam a ausência de atos convocatórios, direcionamento de licitações, emissão de notas fiscais com datas anteriores à entrega das propostas, participação de empresas com sócios em comum e fracionamento indevido de despesas, acarretando prejuízo ao erário federal e municipal.
3. Na sentença, o Juízo de origem reconheceu a ocorrência de prescrição da pretensão às penas por improbidade administrativa em relação aos réus R. J. L. P. e J. S. L., fundamentada no art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, ressalvando a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória ao erário conforme o art. 37, §5º, da CF/88. No mérito, julgou improcedentes os pedidos de ressarcimento em face de R. J. L. P., J. S. L. e M. D. G. S. Oliveira, por entender não comprovado o dolo ou culpa grave. Julgou procedente o pedido em face de H G de Sá Materiais de Construção, H Paiva Comissaria de Despachos Ltda., Cabomed-Medcabo Cirúrgica Ltda., Intranstur Agenciamento de Cargas Ltda., H. V. P. D. S., Lenir Cleide de Souza e D. D. D. O., condenando-os ao ressarcimento integral dos danos (art. 12, II e III, da Lei 8.429/1992) e ao impedimento de contratar com o Poder Público por 5 anos.
4. Em suas razões recursais, os réus H G de Sá Materiais de Construção Ltda., H Paiva Comissaria de Despachos Ltda., H. V. P. D. S., Intranstur Agenciamento de Cargas Ltda., Lenir Cleide de Souza Lopes, R. J. L. P. e Medcabo Cirúrgica Ltda. sustentam a ausência de autoria, materialidade e dolo, alegando que as licitações foram realizadas dentro dos critérios legais, que houve erro material nas notas fiscais e que os serviços foram efetivamente prestados. Invocam o princípio do bis in idem quanto à cumulatividade das sanções e a aplicação da redação original do art. 12 da Lei n. 8.429/1992 (anteriores à Lei n. 12.120/2009).
5. Em contrarrazões, o Ministério Público Federal defende a manutenção da sentença, ressaltando o robusto lastro probatório do TCE/RJ que comprova a prática de atos ímprobos pelos apelantes. Em parecer, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento da remessa necessária para condenar J. S. L., R. J. L. P. e M. D. G. S. Oliveira ao ressarcimento ao erário, e pelo improvimento da apelação dos réus.
6. No acórdão, a 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, fundamentando-se em motivação per relationem (incorporando a sentença e o parecer ministerial), não conheceu da remessa necessária, por entender inexistir previsão na redação original da Lei n. 8.429/1992 e confirmar a vedação expressa pela Lei n. 14.230/2021 (arts. 17, §19, IV e 17-C, §3º). Negou provimento ao recurso de apelação da parte ré, mantendo a condenação dos réus ao ressarcimento integral do dano e proibição de contratar com o Poder Público.
7. O Ministério Público Federal opôs embargos de declaração, apontando omissão quanto à violação do art. 19 da Lei n. 4.717/1965 e art. 496 do CPC/2015, e contradição sobre a aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021. Os embargos foram rejeitados. O Ministério Público Federal interpôs Recurso Especial e Recurso Extraordinário, admitidos na origem. No Superior Tribunal de Justiça, o Ministro Paulo Sérgio Domingues deu provimento ao Recurso Especial, para determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para processamento do reexame necessário, reconhecendo a aplicação do art. 19 da Lei 4.717/1965 e a não retroatividade da Lei 14.230/2021 aos processos com sentença anterior à sua vigência (Tema 1.284/STJ).
É o relatório.
VOTO
1. Conforme relatado, trata-se de reexame necessário, por determinação do Superior Tribunal de Justiça (TRF2 - Evento 167), em ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal contra agentes públicos e empresas, por irregularidades em licitações da saúde em Arraial do Cabo. A sentença de origem reconheceu a prescrição da pretensão punitiva quanto a parte dos réus e julgou improcedentes os pedidos de ressarcimento contra outros, reconhecendo, contudo, a responsabilidade de corréus remanescentes. O presente voto limita-se ao reexame da matéria devolvida, notadamente a configuração do ato ilícito e a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória.
2. A improcedência do pedido de ressarcimento contra agentes públicos impõe o reexame necessário, conforme o microssistema de tutela coletiva e a jurisprudência vigente à época da sentença (2019). A omissão no acórdão anterior quanto ao conhecimento da remessa, que violou o direito ao controle jurisdicional do interesse público, é agora sanada.
3. Inicialmente, cumpre definir o regime prescricional aplicável. Tratando-se de pretensão de ressarcimento ao erário fundada na prática de ato doloso de improbidade, incide o comando constitucional do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que consagra a imprescritibilidade das ações de reparação de danos causados ao erário. Não há que se falar, portanto, em prescrição da pretensão ressarcitória, dado que o dever de reparar o prejuízo aos cofres públicos decorre diretamente do princípio da indisponibilidade do patrimônio público e da vedação ao enriquecimento sem causa, conforme preceitua o art. 884 do Código Civil.
4. No que tange à pretensão punitiva (aplicação de sanções de natureza pessoal), a análise deve seguir o regime prescricional previsto na redação original da Lei nº 8.429/1992, vigente à época dos fatos. Conforme reconhecido pelo Ministério Público Federal e ratificado pelo juízo de origem, operou-se a prescrição das sanções punitivas em relação aos réus J. S. L. e R. J. L. P.. Tal conclusão decorre do fato de que ambos deixaram de ocupar os cargos públicos de Secretário de Saúde de Arraial do Cabo em data anterior ao quinquênio que antecede o ajuizamento da presente demanda, configurando o esgotamento do prazo prescricional previsto no art. 23, inciso I, da Lei nº 8.429/1992. Contudo, a extinção da punibilidade restringe-se às sanções administrativas e políticas, não alcançando a pretensão de ressarcimento ao erário, a qual, por sua natureza reparatória, é imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição Federal.
5. A controvérsia cinge-se ao dolo na conduta dos réus J. S. L., R. J. L. P. e M. D. G. S. Oliveira. O dolo, no âmbito da improbidade administrativa, exige a vontade consciente e voluntária de realizar o ato ímprobo ou a anuência deliberada com o descumprimento dos preceitos legais.
6. A análise do conjunto probatório, em especial o relatório técnico do Tribunal de Contas (Processo TCE nº 295.003-0/96), demonstra uma sistemática de fraudes que não poderia ocorrer sem a participação direta e consciente dos agentes. A ausência de atos convocatórios, o direcionamento de licitações e a simulação de documentos fiscais não constituem falhas meramente formais ou erros materiais isolados, mas revelam um padrão de conduta voltado a subverter o princípio da legalidade (art. 37, caput, CF/88) e o dever de probidade (art. 11, Lei nº 8.429/1992).
7. A responsabilidade civil do agente público, estabelecida pelos arts. 186 e 927 do Código Civil, impõe o dever de reparar o dano causado por ato ilícito. No caso concreto, o nexo de causalidade entre a conduta dos réus e o prejuízo ao erário é inequívoco. A função exercida por cada agente no setor de saúde e compras não é o único fundamento da condenação, mas sim o ponto de convergência de todos os atos fraudulentos descritos nos autos. O dolo, portanto, surge da própria arquitetura das fraudes e da impossibilidade de que tais procedimentos licitatórios tivessem curso sem a anuência de quem detinha o poder decisório sobre a gestão das verbas e a condução dos certames.
8. A ilicitude dos procedimentos licitatórios, marcada pela simulação de propostas, superfaturamento e fracionamento indevido, acarreta, por consequência direta, o dano ao erário. Conforme o entendimento consolidado do STF (RE 852.475 - Tema 897) e do STJ, a pretensão de ressarcimento ao erário por atos dolosos de improbidade é imprescritível.
9. Ante a robusta prova documental, conclui-se pela reforma parcial da sentença. O fundamento de que o dolo não poderia ser presumido pela função exercida é superado pela evidência da materialidade da fraude, na qual a atuação dos réus foi determinante para a viabilização do dano.
10. Diante do exposto, voto por conhecer e dar provimento parcial à remessa necessária para, reformando a sentença, julgar procedente o pedido de ressarcimento ao erário em face de J. S. L., R. J. L. P. e M. D. G. S. Oliveira, condenando-os solidariamente ao ressarcimento integral dos danos, mantidos os demais termos da sentença não alcançados por esta reforma.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002801556v5 e do código CRC 54c8bae2.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Data e Hora: 10/04/2026, às 15:14:30