Apelação Cível Nº 5075326-32.2025.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta por F. B. I. contra sentença, na qual o magistrado de primeiro grau julgou improcedente o pedido de declaração de ilegalidade do Decreto nº 11.117/2022 — que estabeleceu redução de 25% no valor das diárias em afastamentos superiores a trinta dias — e de restituição dos valores descontados no exercício de 2023.

Em suas razões recursais (evento 34, APELACAO1) alega a parte ora apelante, em síntese, que o Decreto nº 11.117/2022 teria extrapolado os limites do poder regulamentar ao criar restrição não prevista na Lei nº 8.112/1990, violando o princípio da legalidade estrita. Sustenta que a imposição do redutor configuraria enriquecimento ilícito da Administração Pública, na medida em que as despesas extraordinárias com hospedagem e alimentação não sofreriam redução automática pela mera extensão do período de deslocamento. Ressalta, por fim, a existência de jurisprudência favorável ao seu pleito e o fato de o dispositivo questionado ter sido revogado pelo Decreto nº 11.872/2023.

Em contrarrazões (evento 40, CONTRAZ1), a parte contrária pugnou pelo desprovimento do recurso, sob o argumento, em síntese, de que o regulamento impugnado constituiria exercício regular da competência atribuída ao Chefe do Poder Executivo para assegurar a fiel execução da lei, sendo legítima a calibração do montante indenizatório em missões de longa duração com base nos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e economicidade.

O Ministério Público Federal se manifestou no sentido do conhecimento e desprovimento do recurso (evento 12, PARECER1).

É o relatório. Peço inclusão em pauta.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002801968v3 e do código CRC 3865b408.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
Data e Hora: 09/04/2026, às 19:17:49

Apelação Cível Nº 5075326-32.2025.4.02.5101/RJ

VOTO

Cinge-se a controvérsia em analisar se haveria ilegalidade no Decreto nº 11.117/2022, que estabeleceu a redução de 25% (vinte e cinco por cento) no valor das diárias pagas a servidores públicos que permaneçam afastados por período superior a 30 (trinta) dias consecutivos ou 60 (sessenta) dias intercalados na mesma localidade.

Em suas razões recursais, a parte ora recorrente alega, em síntese, que o referido decreto teria extrapolado os limites do poder regulamentar e violado o princípio da legalidade estrita, uma vez que a Lei nº 8.112/1990 não preveria tal redutor. Sustenta, ainda, que a medida configuraria enriquecimento ilícito da Administração Pública.

I. DO PODER REGULAMENTAR E DA LEGALIDADE DO REDUTOR DE DIÁRIAS

O poder regulamentar possui fundamento constitucional (art. 84, IV, da CF) e consiste na atribuição, conferida ao Chefe do Poder Executivo, de expedir regulamentos objetivando a fiel execução da lei. Dessa maneira, o regulamento detalha a operacionalização e os pormenores técnicos necessários para garantir a adequada aplicação da norma primária.

A Lei nº 8.112/1990, em seus artigos 52 e 58, estabelece que os valores das diárias e as condições para sua concessão serão estabelecidos em regulamento. O dispositivo legal assegura o direito à indenização, mas delega ao Poder Executivo a tarefa de pormenorizar os critérios operacionais e os montantes devidos, configurando o que se denomina norma de conteúdo aberto ou "padrão" (standard).

Compete, portanto, ao Poder Executivo, no exercício de tal prerrogativa, definir os pormenores da sistemática de pagamento das diárias, inclusive no tocante aos valores em situações específicas. Esse dever foi atendido pela União por meio da edição do Decreto nº 5.992/2006, posteriormente alterado pelo Decreto nº 11.117/2022, que dispôs sobre o pagamento das diárias em situações em que há uma racional presunção de mitigação dos gastos extraordinários do servidor (estadia, alimentação e locomoção) em razão da prolongada permanência na mesma localidade:

Art. 5º  As diárias serão pagas antecipadamente, de uma só vez, exceto nas seguintes situações, a critério da autoridade concedente:

I - situações de urgência, devidamente caracterizadas; e

II - quando o afastamento compreender período superior a quinze dias, caso em que poderão ser pagas parceladamente.

§ 1º  As diárias, inclusive as que se referem ao seu próprio afastamento, serão concedidas pelo dirigente do órgão ou entidade a quem estiver subordinado o servidor, ou a quem for delegada tal competência.

§ 2º  As propostas de concessão de diárias, quando o afastamento iniciar-se em sextas-feiras, bem como os que incluam sábados, domingos e feriados, serão expressamente justificadas, configurando, a autorização do pagamento pelo ordenador de despesas, a aceitação da justificativa.

§ 3º  Quando o afastamento se estender por tempo superior ao previsto, o servidor fará jus, ainda, às diárias correspondentes ao período prorrogado, desde que autorizada sua prorrogação.

§ 4º  Serão de inteira responsabilidade do servidor eventuais alterações de percurso ou de datas e horários de deslocamento, quando não autorizados ou determinados pela administração.

§ 5º  Os valores previstos no Anexo I serão reduzidos em vinte e cinco por cento para os dias que ultrapassarem na mesma localidade:   (Incluído pelo Decreto nº 11.117, de 2022)

§ 5º  Os valores previstos no Anexo I serão reduzidos em vinte e cinco por cento para os dias que ultrapassarem, na mesma localidade, cento e vinte dias contínuos. (Redação dada pelo Decreto nº 11.872, de 2023)     Vigência

I - trinta dias contínuos; ou      (Incluído pelo Decreto nº 11.117, de 2022)      (Revogado pelo Decreto nº 11.872, de 2023)     Vigência

II - sessenta dias, ainda que não contínuos, dentro do mesmo exercício.      (Incluído pelo Decreto nº 11.117, de 2022)      (Revogado pelo Decreto nº 11.872, de 2023)     Vigência

§ 6º  Consideram-se mesma localidade, para efeitos do disposto no § 5º, os deslocamentos ocorridos na mesma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, constituídas por Municípios limítrofes e regularmente instituídas.      (Incluído pelo Decreto nº 11.117, de 2022)

Com efeito, entre a vigência do Decreto nº 11.117/2022 (15/07/2022) e a do superveniente Decreto nº 11.872/2023 (15/02/2024), o valor da diária era reduzido em 25% nas hipóteses mencionadas. Atualmente, o redutor de 25% incide no caso de 120 dias contínuos de afastamento na mesma localidade.

O Supremo Tribunal Federal já decidiu que "a finalidade da competência regulamentar é a de produzir normas requeridas para a execução de leis quando estas demandem uma atuação administrativa a ser desenvolvida dentro de um espaço de liberdade exigente de regulação ulterior, a bem de uma aplicação uniforme da lei, isto é, respeitosa do princípio da igualdade de todos os administrados". (STF, Plenário, ADI 4.218-AgR, Relator: Min. Luiz Fux, julgado em 13/12/2012).

A vedação à regulamentação de uma matéria se dá apenas quando inexiste um prévio conceito genérico na lei instituidora (standards), não havendo que se falar em exercício exorbitante do poder regulamentar quando a atividade normativa secundária esteja em estrita consonância com a lei da qual extrai seu fundamento.

Nesse sentido, mutatis mutandis:

"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AGÊNCIAS REGULADORAS E PODER REGULAMENTAR. ART. 24, VIII, E ART. 78-A DA LEI 10.233/2011. RESOLUÇÃO ANTT 233/2003. PREVISÃO LEGAL DA COMPETÊNCIA PARA A AGÊNCIA REGULADORA EDITAR REGULAMENTO SOBRE INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS. PREVISÃO DAS SANÇÕES CABÍVEIS E CRITÉRIOS MÍNIMOS PARA A REGULAMENTAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. IMPROCEDÊNCIA. [...] 2. As Agências Reguladoras não poderão, no exercício de seu poder normativo, inovar primariamente a ordem jurídica sem expressa delegação, tampouco regulamentar matéria para a qual inexista um prévio conceito genérico, em sua lei instituidora (standards), ou criar ou aplicar sanções não previstas em lei, pois, assim como todos os Poderes, Instituições e órgãos do poder público estão submetidas ao princípio da legalidade (CF, art. 37, caput). [...] (STF, ADI 5906, Relator p/ Acórdão: Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2023)"

(ADI 5906, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 06-03-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 15-03-2023  PUBLIC 16-03-2023)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PODER REGULAMENTAR. (...)

V - Os arts. 10, a, do Decreto-Lei n. 538/1938, e 2º do Decreto-Lei n. 512/1969, não possuem comando normativo suficiente para afastar as conclusões do tribunal de origem, pois apenas tratam das competências atribuídas ao Departamento Nacional de Estradas de Rodagens (DNER) e ao Conselho Nacional do Petróleo (CNP), não lhes conferindo, no entanto, cariz exclusivo em sua execução.

VI - Não se pode falar, propriamente, em exercício exorbitante do poder regulamentar quando, embora a atividade normativa secundária esteja em estrita consonância com a lei da qual extrai seu fundamento de validade, o ato legislativo formal, ultrapassando os parâmetros definidos pela ordem constitucional, expressamente transfere ao Poder Executivo a capacidade de inovar na criação de deveres e obrigações, havendo, em verdade, eventual inconstitucionalidade na delegação legislativa em si, situando-se a controvérsia, por conseguinte, em nível hierárquico distinto, mais precisamente no contexto de possível afronta à Constituição da República.

(...)

VIII - Recursos Especiais parcialmente conhecidos e, nessa extensão, improvidos.

(REsp n. 2.144.440/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 3/9/2024, DJe de 10/9/2024.)

Dessa forma, ao instituir o redutor de 25% para afastamentos prolongados, o Decreto nº 11.117/2022 não criou restrição autônoma ao direito, mas exerceu a competência de calibrar o montante indenizatório à realidade fática. É razoável presumir que em estadias prolongadas ocorra uma estabilização dos custos com hospedagem e alimentação, permitindo contratações com preços reduzidos, o que justifica a adequação do valor para evitar que a indenização supere o efetivo dispêndio ou a própria remuneração do servidor.

II. CASO CONCRETO

No caso concreto, o autor, servidor da Polícia Federal, esteve designado para missões em Brasília durante o ano de 2023, totalizando 164 dias de afastamento (evento 1). A Administração aplicou o redutor de 25% a partir do trigésimo primeiro dia de afastamento, com esteio no § 5º do art. 5º do Decreto nº 5.992/2006.

Verifica-se que o ato administrativo fundamentou-se em norma regulamentar válida, editada nos limites da delegação contida na Lei nº 8.112/1990 e em observância aos princípios da razoabilidade e economicidade. Não se vislumbra, portanto, qualquer ilegalidade ou enriquecimento sem causa da União, uma vez que a verba manteve sua natureza indenizatória, adequada ao provável decréscimo de custos em missões de longa duração.

Verifica-se, portanto, que não assiste razão à parte recorrente, devendo ser mantida a respeitável sentença de primeiro grau.

Por fim, devem os honorários advocatícios de sucumbência fixados na sentença ser majorados em 1%, nos termos do artigo 85, §11, do CPC.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação supra.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002801969v12 e do código CRC 66179afa.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
Data e Hora: 09/04/2026, às 19:17:49

Apelação Cível Nº 5075326-32.2025.4.02.5101/RJ

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. DIÁRIAS. REDUÇÃO DE 25% EM AFASTAMENTOS PROLONGADOS. DECRETO Nº 11.117/2022. PODER REGULAMENTAR. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE EXTRAPOLAÇÃO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta por servidor público federal contra sentença que julgou improcedente o pedido de declaração de ilegalidade do Decreto nº 11.117/2022, que instituiu redutor de 25% nas diárias em afastamentos superiores a 30 dias, bem como de restituição dos valores descontados no exercício de 2023, em razão de missões realizadas por 164 dias na mesma localidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o Decreto nº 11.117/2022 extrapola o poder regulamentar ao instituir redução de 25% nas diárias de servidores públicos em afastamentos prolongados, em suposta violação ao princípio da legalidade e com alegado enriquecimento ilícito da Administração.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O poder regulamentar, previsto no art. 84, IV, da CF, autoriza o Chefe do Poder Executivo a editar normas destinadas à fiel execução da lei, inclusive para detalhar critérios operacionais de aplicação de direitos previstos em normas de conteúdo aberto.

4. A Lei nº 8.112/1990, ao prever o pagamento de diárias e remeter sua disciplina a regulamento (arts. 52 e 58), confere margem normativa ao Executivo para fixar valores e condições de concessão, inclusive em situações específicas.

5. O Decreto nº 11.117/2022, ao alterar o Decreto nº 5.992/2006, não cria restrição autônoma ao direito, mas apenas ajusta o montante indenizatório das diárias conforme circunstâncias fáticas de afastamentos prolongados.

6. A redução de 25% se fundamenta em presunção razoável de diminuição de despesas com hospedagem, alimentação e locomoção em estadias longas, atendendo aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e economicidade.

7. Não há violação ao princípio da legalidade nem enriquecimento ilícito da Administração, pois a verba mantém natureza indenizatória e permanece compatível com os custos prováveis do servidor.

8. O ato administrativo que aplicou o redutor no caso concreto observou a norma regulamentar vigente e os limites da delegação legal, inexistindo ilegalidade a justificar a restituição pretendida.

9. A jurisprudência do STF admite a atuação normativa secundária quando fundada em standards legais, vedando apenas inovação sem base legal, o que não ocorre na hipótese (ADI 5906, Relator p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 06-03-2023).

IV. DISPOSITIVO

10. Apelação desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 04 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002801970v5 e do código CRC 534161cb.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALUISIO GONCALVES DE CASTRO MENDES
Data e Hora: 05/05/2026, às 22:28:38

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 28/04/2026 A 04/05/2026

Apelação Cível Nº 5075326-32.2025.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Juíza Federal GERALDINE PINTO VITAL DE CASTRO

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária