Apelação Cível Nº 5000131-16.2026.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
RELATÓRIO
Trata-se de apelo, nos autos da ação pelo procedimento comum proposta pelo SINDICATO DOS CENTROS DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face da UNIÃO, em que o Autor, ora apelante, requer a reforma da sentença, de modo que o pedido seja julgado procedente para "DECLARAR A NULIDADE/INVALIDADE, por vício insanável e violação ao princípio da legalidade e à hierarquia normativa, dos arts. 109, §1º, I, e 39, da Resolução CONTRAN nº 1.020/2025, determinando-se à UNIÃO FEDERAL que se abstenha de aplicar e de fazer produzir efeitos aos referidos dispositivos".
A sentença recorrida (evento 22) extinguiu o processo, sem resolução do mérito, art. 485, VI, do NCPC, condenando o Autor, ora apelante, “ao pagamento das custas judiciais remanescentes e dos honorários advocatícios sucumbenciais em favor da UNIÃO, ora fixados em R$ 2.000,00, com fundamento no art. 85, §§ 2º e 8º, do NCPC.”. A extinção do processo se deu por ilegitimidade ativa ad causam do Autor, consignando o órgão a quo, essencialmente, os fundamentos ora apontados.
Salientou que “A UNIÃO argui, preliminarmente, que a ação individual não possui aptidão jurídica para produzir efeitos nacionais ou anular norma geral de trânsito e que o Sindicato-Autor carece de legitimidade ad causam, por não representar a totalidade dos CFCs do País. De fato, o Sindicato-Autor objetiva a declaração de nulidade/invalidade dos arts. 39 e 109, §1º, I, da Resolução CONTRAN nº 1.020/2025, que possui eficácia em todo o território nacional. Pretende, portanto, a obtenção de um provimento jurisdicional com eficácia erga omnes, capaz de paralisar a vigência de normas federais que atingem a integralidade dos Centros de Formação de Condutores - CFCs do Brasil. Contudo, observa-se que o Sindicato-Autor detém representatividade limitada à base territorial do Estado do Espírito Santo, sendo a representação nacional do setor empresarial de serviços de trânsito (autoescolas e centros de formação de condutores) realizada pela Federação Nacional das Autoescolas do Brasil - FENEAUTO1. Ora, por força do princípio da unicidade sindical e da territorialidade, insculpidos no art. 8º, II, da Constituição Federal, sua atuação restringe-se aos limites geográficos da sua federação, não possuindo o Sindicato-Autor, portanto, legitimidade ativa para formular pretensão que vise alcançar a universalidade da categoria em âmbito nacional.”.
Destacou o órgão a quo que “No caso em tela, o direito discutido - relativo à (des)necessidade de vínculo do instrutor com um CFC para atuação e à (des)necessária utilização de veículos particulares sem adaptação no processo de aprendizagem - não pertence ao patrimônio jurídico do Sindicato enquanto instituição, mas, sim, aos próprios CFCs. Não se trata de direito da titularidade do Sindicato, o que afasta o reconhecimento da sua legitimidade ordinária ativa nesta demanda. De outro lado, no presente feito, o Sindicato-Autor não colacionou aos autos autorizações dos associados capixabas e, muito menos, de todos os CFCs do Brasil que seriam afetados pela decisão nacional pretendida. Assim, também não há como reconhecer sua legitimidade ativa por representação processual. Por fim, o rito escolhido, na presente demanda, foi o da ação individual sob o procedimento comum e, não, o da ação civil pública. E, em se tratando de ação sob o rito comum, a via da substituição processual para a defesa do direito de toda uma categoria nacional, revela-se juridicamente inviável como já visto acima.”.
Irresignado, o Autor, ora apelante, interpôs recurso de apelação (evento 28), requerendo a reforma da sentença, de modo que o processo retorne à vara de origem para o seu regular prosseguimento, ou, caso entenda pela aplicação da causa madura, seja acolhida a pretensão autoral para julgar procedente o pedido.
Como razões recursais, em linhas gerais, tece os argumentos destacados a seguir.
Aduz que, com o ajuizamento da ação, a parte autora não pretendeu o controle abstrato concentrado de constitucionalidade, tampouco a invalidação da Resolução em sua integralidade ou com eficácia erga omnes. O que se buscou foi o controle judicial incidental da legalidade de atos administrativos normativos, buscando afastar, no âmbito das relações jurídicas concretas que envolvem os CFCs representados, a aplicação de dispositivos que extrapolam o poder regulamentar conferido ao Conselho Nacional de Trânsito e que se mostram incompatíveis com os arts. 96, 155 e 156 do Código de Trânsito Brasileiro, bem como com os princípios constitucionais da legalidade e da segurança viária. Assim, com a máxima das vênias, a conclusão apresentada na r. sentença decorre de equivocado enquadramento jurídico, em afronta ao art. 8º, III, da Constituição Federal, aos arts. 17 e 18 do Código de Processo Civil, e à jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores sobre a legitimidade sindical e o controle judicial incidental de atos normativos administrativos.
Alega o Apelante que não ajuizou ação de controle abstrato, tampouco pretendeu declaração de nulidade com efeitos erga omnes ou vinculantes. O que se busca é o controle judicial incidental da legalidade de ato administrativo normativo, em processo subjetivo, a partir da afetação concreta e direta sofrida pelos Centros de Formação de Condutores integrantes da base territorial do Sindicato. No controle incidental, a validade da norma é examinada à luz de uma relação jurídica concreta, sendo absolutamente irrelevante a abrangência territorial do ato normativo impugnado. Registre-se, de forma expressa, que em nenhum momento o Apelante formulou pedido de extensão dos efeitos da tutela para além de sua base territorial, tampouco pretendeu a produção de efeitos gerais ou nacionais da decisão judicial. A atuação sindical foi claramente delimitada à defesa dos interesses dos Centros de Formação de Condutores integrantes de sua base territorial, sendo certo que eventual provimento jurisdicional teria eficácia restrita às partes e às relações jurídicas submetidas à apreciação deste Juízo, nos exatos limites do controle judicial incidental. É pacífico que qualquer pessoa física ou jurídica pode impugnar incidentalmente a legalidade de ato normativo, ainda que este possua eficácia nacional, desde que demonstre interesse jurídico direto. Cumpre ainda ressaltar que, mesmo tratando-se de norma administrativa de alcance nacional, os efeitos de eventual decisão judicial proferida no presente feito seriam necessariamente limitados às partes e às relações jurídicas submetidas à apreciação judicial, inexistindo qualquer possibilidade de produção de efeitos erga omnes. Eventual preocupação quanto à extensão subjetiva ou territorial dos efeitos da decisão jamais poderia justificar a extinção do processo, mas, quando muito, a simples delimitação dos efeitos do provimento jurisdicional.
A UNIÃO, em contrarrazões (evento 34), pugna pelo desprovimento do apelo.
O MPF, em seu parecer (evento 05), opina pelo não acolhimento do recurso de apelação.
É o relatório.
Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002797753v5 e do código CRC 15387ef0.
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