Apelação Cível Nº 5016985-22.2025.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e apelação interposta ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres (Evento 24/JFES) contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória/ES, que julgou parcialmente procedentes os pedidos, “para reduzir as multas aplicadas na execução fiscal nº 50279093420214025001 ao valor de R$550,00 cada, em função da alteração promovida pela Resolução 5847/2019 da ANTT, devendo sobre o mesmo incidir os mesmos critérios de correção já aplicados”, condenando a ANTT em honorários advocatícios, “no valor de R$890,00 (oitocentos e noventa reais), considerando o proveito econômico obtido (artigo 85, §3º, I do CPC)” (Evento 15/JFES).
Em suas razões recursais, narrou a Autarquia tratar-se de ação “objetivando anulação de dois autos de infração e das decorrentes multas administrativas impostas em razão do exercício do poder de polícia por parte da Agência Reguladora, por evadir-se, obstruir ou dificultar fiscalização (Proc. Adm. 50505.084969/2015-15 – A.I. nº 3723552 de 08/07/2015 e Proc. Adm. 50505.007237/2018-46 – A.I. nº 3122724 de 25/01/2018)”, postulando a parte pela “aplicação retroativa de Resolução n. 5.847/19, de forma a reduzir o valor da(s) multa(s) já aplicada(s)”, e prosseguiu alegando que “não é possível admitir a retroação das novas penalidades cominadas pela Resolução nº 5.847/2019 aos autos de infração impugnados, pois, apesar de se consolidarem em benefício do autuado, a Resolução nº 5.847/2019 não apresenta previsão expressa de retroação de seus efeitos às autuações proferidas antes da entrada em vigor do novo instrumento normativo”, destacando que a “lei e os atos normativos infralegais só retroagem para beneficiar o infrator de norma administrativa se expressamente o previrem”, bem como que “a retroatividade da norma penal mais benéfica é regra de exceção e, ainda que estabelecida na Constituição Federal, deve ser interpretada restritivamente” (Evento 24/JFES, original grifado).
Sustentou que o “suporte fático que sustenta a aplicabilidade da retroação da norma penal benigna não corresponde, via de regra, ao da seara administrativa e, em especial, àquele em que a administração pública exercita seu poder de polícia”, destacando o art. 5º, inciso XXVI, da Constituição, e o art. 2º, caput e inciso XIII, da Lei nº 9.784/99, para afirmar que “em matéria de multas administrativas aplica-se a ‘Lei Latu sensu’, vigente à época da ocorrência da multa geradora”, ressaltando, ainda, que “o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento de que é possível a retroatividade somente quando a orientação adotada desvirtua preceitos normativos ou restringe indevidamente direitos, o que não ocorre no presente caso, cujo entendimento adotado tem corrente jurisprudencial de Tribunal Superior como paradigma”, concluindo que “deve-se prestigiar o princípio do tempus regit actum, princípio que é corolário da ideia de segurança jurídica” (Evento 24/JFES, com grifos no original).
Acresceu que o “Superior Tribunal de Justiça proclamou ser inaplicável às multas administrativas a disciplina jurídica do Código Tributário referente à retroatividade da lei mais benéfica por ausência de pertinência temática, colacionando julgados sobre o tema, pugnando, ao final, pelo provimento do recurso, com reforma da sentença (Evento 24/JFES, original grifado).
Foram apresentadas contrarrazões (Evento 30/JFES), pugnando a Embargante pelo desprovimento da apelação.
A seguir, vieram os autos remetidos a esta Corte, tendo sido dada vista ao Ministério Público Federal, que deixou de opinar por não vislumbrar interesse público a justificar sua intervenção no feito (Evento 5/TRF).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
De início, assinale-se que embora o Magistrado a quo tenha deixado de submeter o julgado ao duplo grau de jurisdição obrigatório, constatado que o pleito inicial veicula, entre outros, pedido de obrigação de fazer, consistente na redução das penalidades impostas, relativamente aos Autos de Infração nº 3723552 e nº 3122724, não se pode afastar a remessa necessária, que tenho por realizada, vez que a pretensão autoral não se inclui nas exceções ao duplo grau obrigatório, previstas no artigo 496, §3º, do Código de Processo Civil, mormente considerando o entendimento firmado por este Tribunal, que editou a Súmula nº 61, segundo a qual “há remessa necessária nos casos de sentenças ilíquidas e condenatórias, de obrigação de fazer ou de não fazer, nos termos do artigo 496, inciso I e parágrafo 3º, do Código de Processo Civil de 2015”.
Trata-se de ação pelo procedimento objetivando a extinção da execução fiscal nº 50279093420214025001, ou, subsidiariamente, a redução do valor das multas aplicadas pela ANTT nos autos dos processos administrativos nº 50505.084969/2015-15 e nº 50505.007237/2018-46, instaurados após a lavratura dos Autos de Infração nº 3723552 e nº 3122724, respectivamente, decorrentes da evasão de ato fiscalizatório do veículo que realizava transporte de carga rodoviário.
A sentença recorrida, proferida pela MMª. Juíza Federal Substituta da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória/ES, Drª. Lilian Mara de Souza Ferreira, restou fundamentada na forma parcialmente transcrita a seguir, verbis:
“DA AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA
A ANTT trouxe aos autos cópia do AR por meio do qual enviou a notificação administrativa de lançamento dos débitos (EVENTO 8 - PROCADM2 - fl. 6); a referida notificação foi encaminhada ao mesmo endereço indicado pelo executado em seu contrato social (EVENTO 1 - CONTRSOCIAL2 - fl. 1).
NULIDADE DA CDA
Não vislumbro na CDA que instrui a execução, a ausência de quaisquer dos requisitos exigidos pelo art. 2º, §§5º e 6º da LEF, bem como no art. 202 do CTN. No tocante à origem e natureza do débito, constam na CDA as informações de que o débito se originou de multa por infração administrativa (transporte rodoviário - RNTRC) e foi constituído mediante autos de infração lavrados em 2015 e 2018, indicando os dispositivos legais que fundamentam a exação. A partir destes dados, aliados ao procedimento administrativo mencionado na CDA, já é possível aferir o fato gerador do débito, razão pela qual esta alegação não pode ser acolhida.
(...)
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA
Ao contrário do alegado pela parte autora, não verificou-se decadência ou prescrição intercorrente quanto ao auto de infração 3723552, pois o mesmo foi lavrado em 08/07/2015, a constituição definitiva se deu em 02/02/2018, a inscrição em dívida ativa em 24/07/2020, e o ajuizamento da execução em 02/08/2021.
REDUÇÃO DA MULTA - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA
Ao compulsar a EF 50279093420214025001, verifico que a mesma tem por objeto os autos de infração nº 3723552 e 3122724, com fundamento no artigo 36, I da Resolução ANTT 4799/2015, que assim dispõe:
“Art. 36. Constituem infrações, quando:
I - o transportador, inscrito ou não no RNTRC, evadir, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas: multa de R$5.000,00 (cinco mil reais);”
Tal redação foi alterada pela Resolução ANTT 5847 de 21.05.2019, que no seu artigo 36, I assim prevê:
“Art. 36 . Constituem infrações, quando:
I - o transportador, inscrito ou não no RNTRC, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas: multa de R$550,00 (quinhentos e cinquenta reais);”
Assiste razão à autora em relação à tese da retroatividade benéfica da norma administrativa.
Em matéria de Direito Administrativo Sancionador, a retroatividade benigna de norma administrativa é matéria controvertida na doutrina e na jurisprudência.
Há quem entenda no sentido da irretroatividade, nos casos em que a retroatividade não é expressa na norma, privilegiando o princípio tempus regit actum e o ato jurídico perfeito. Em sentido contrário, há quem defenda a retroatividade, mesmo sem autorização normativa expressa, por extensão do Art. 5º XL da Constituição.
O conceito de ilícito não representa especificidade de nenhum ramo do Direito, sendo seu conceito genérico e decorrente da teoria geral do direito. Trata-se de afirmar e reconhecer a contrariedade de determinada conduta em face do ordenamento jurídico. O princípio da retroatividade da norma sancionadora mais benigna não tem fundamento na especificidade de determinado ramo do direito (no caso, o direito penal, conforma expressa previsão constitucional), mas sim, no princípio de que as intervenções do poder público na liberdade e no patrimônio do indivíduo somente podem ocorrer diante de necessidade e no interesse público. Por isso, mesmo na ausência de norma expressa, deve-se aplicar a norma administrativa mais benefíca à infrações anteriormente praticadas.
É em razão do interesse público que se promove a penalização do réu, na esfera penal, e do administrado, na esfera das infrações administrativas, de modo que, sobrevindo motivos que indiquem a desnecessidade da reprimenda, ou sua mitigação, não faz sentido, à luz dos princípios gerais de direito, a manutenção do regramento anterior por mera decorrência do tempus regit actum.
No âmbito do STJ, ao lado de decisões no sentido da impossibilidade, há, igualmente, decisões recentes em sentido contrário, posição a qual adoto:
(...)
Pelo exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos autorais para reduzir as multas aplicadas na execução fiscal nº 50279093420214025001 ao valor de R$550,00 cada, em função da alteração promovida pela Resolução 5847/2019 da ANTT, devendo sobre o mesmo incidir os mesmos critérios de correção já aplicados.
Sem custas, em razão do disposto no art. 7º da Lei nº 9.289/96.
Tendo em vista a sucumbência recíproca, condeno a ANTT ao pagamento de verba honorária que fixo em R$890,00 (oitocentos e noventa reais), equivalente a 10% do proveito econômico obtido pela parte executada, com fundamento no art. 85, §3º, I do CPC. Deixo de condenar a parte autora ao pagamento de honorários, considerando que no débito exequendo já consta a incidência do percentual de 20% sobre o valor do débito em cobrança judicial nas execuções fiscais promovidas pela União, nos termos do art. 1º do Decreto-lei 1025/69. (...)” (Ev. 15/JFES, original grifado)
Em que pese o entendimento adotado pelo Magistrado de Primeiro grau, a sentença merece parcial reforma, senão vejamos.
Na hipótese dos autos, conforme documentação acostada pela ANTT, as infrações impugnadas, relacionadas aos processos administrativos nº 50505.084969/2015-15 e nº 50505.007237/2018-46, foram praticadas, respectivamente em 08.07.2015 e em 25.01.2018, conforme consta do Auto de Infração n° 3723552 (Ev.8/JFES, ProcAdm2) e do Auto de Infração nº 3122724 (Ev.8/JFES, ProcAdm3), ou seja, sob a égide da Resolução ANTT Resolução nº 4.799/2015.
Com efeito, cinge-se a controvérsia em aferir acerca da possibilidade de aplicação retroativa da Resolução ANTT nº 5.847/19, que reduziu o valor da multa aplicada à infração do art. 36, I, da Resolução nº 4.799/2015, de R$5.000,00 (cinco mil reais) para R$550,00 (quinhentos e cinquenta reais), infração consistente em obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas.
Como já observado por essa Relatoria em oportunidade pretérita, a teor do princípio do “tempus regit actum” não se cogita em retroatividade da norma para alcançar situações pretéritas já consolidas, salvo quando o diploma normativo é expresso nesse sentido, sob pena de gerar uma situação de iniquidade, violadora do princípio da igualdade, na medida em que os administrados que deixaram de observar a norma vigente sofreram os efeitos das respectivas sansões aplicadas no regular exercício do poder de polícia. Some-se a isso, a situação de insegurança jurídica criada com tal interpretação, propiciando ao infrator pugnar pela revisão da penalidade aplicada sempre que houver alteração da norma em seu favor. (TRF2, APELREEX 0010415-52.2018.4.02.5001, 8ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, Julgado em 29.10.2018).
O auto de infração lavrado conforme a legislação da época dos fatos permanece em sua integridade como ato jurídico perfeito, salvo se o legislador dispuser expressamente de forma diversa. A penalidade aplicada em decorrência do regular exercício do Poder de Polícia da Administração, com base na legislação vigente à época em que a conduta foi praticada, deve, em regra, ser mantida.
Ademais, em se tratando de matéria de natureza administrativa, ou seja, que não diz respeito à aplicação de penalidades no âmbito penal, tributário, ou, ainda, a outras matérias em relação às quais exista previsão específica de retroatividade das normas ulteriores mais benéficas, deve imperar o princípio da imutabilidade do ato jurídico perfeito, consoante dispõe o art. 6º, I, c/c § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942), razão pela qual deve ser rejeitada a alegação de aplicação retroativa da Resolução ANTT nº 5.847, que alterou a redação do artigo 36, inciso I da Resolução 4.799/2015, estipulando a multa no valor de R$550,00 (quinhentos e cinquenta reais).
Nesse passo, não há como dissentir da Autarquia quando enfatiza nas razões recursais que “no campo do direito administrativo sancionador, o princípio da segurança jurídica ganha destaque ao vedar a retroatividade da norma punitiva para alcançar situações pretéritas, ainda que benéficas ao regulado; como consequência, o raciocínio a ser adotado é o de que a tipificação da conduta e a respectiva sanção devem ser analisadas à luz do normativo vigente à época da consumação da infração” (Evento 24/JFES).
Manifestando-se especificamente sobre o tema versado nos autos, confira-se a jurisprudência recente do Colendo Superior Tribunal de Justiça, verbis:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA.RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE. 1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório. 2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art.5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque anorma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis,peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigi nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria.3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal. 4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. 5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada. 6. Recurso especial provido. (REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024) (g.n.)
Não destoa desse entendimento a jurisprudência desta Corte, conforme se verifica nos julgados a seguir transcritos, verbis:
APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRANSPORTADOR, REVENDEDOR E RETALHISTA DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. PONTO DE ABASTECIMENTO. FUNCIONAMENTO. AUTORIZAÇÃO. 1. Apelação de sentença que julgou procedente o pedido para anular o auto de infração lavrado por não possuir a autora autorização para operação de instalações de ponto de abastecimento da sua frota. 2. Sociedade empresária no exercício das atividades de transportador, revendedor e retalhista de derivados do petróleo, autuada por utilizar ponto de abastecimento da sua frota de veículos sem a autorização da agência reguladora. 3. Subsistência do auto de infração lavrado em desfavor da autora, porquanto as normas invocadas, por um lado, demandariam prova inequívoca, consistente na "relação dos equipamentos móveis, veículos automotores terrestres, aeronaves, embarcações ou locomotivas a serem abastecidos, com a discriminação do tipo de combustível, do detentor das instalações, acompanhada de cópia do(s) Certificado(s) de Registro e Licenciamento de Veículo, para o caso de veículos automotores terrestres, e da documentação comprobatória de propriedade, para os demais veículos e equipamentos", disponíveis no ponto de abastecimento dos veículos, conforme previsto no artigo 9º, parágrafo único, da Resolução ANP nº 12/2007, e segundo resposta da Superintendência de Abastecimento da agência reguladora em consulta à entidade de classe da autora. 4. Inaplicável, por outro, inovação legislativa supostamente mais benéfica, ante a irretroatividade da norma no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, em especial na hipótese de multa pecuniária, em observância ao princípio da legalidade. 5. A subsistência da autuação e da interdição afasta a responsabilização pelos aventados lucros cessantes, além de impor a inversão dos ônus da sucumbência. 6. Apelação provida. (TRF2, AC 0159738-64.2014.4.02.5101, Rel. Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Sexta Turma Especializada, E-DJF2R 26.12.2019)
APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA IMPOSTA PELA ANP. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 1. Demandante revendedora de combustíveis autuada por não ter autuada por não ter apresentado "coletas- testemunhas", boletins de conformidade e registros de análise de qualidade dos últimos recebimentos de combustíveis. 2. A Lei nº 9.478/97 é expressa ao estabelecer que a ANP possui a finalidade de promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe, inclusive, a aplicação de sanções administrativas e pecuniárias previstas em lei, regulamento ou contrato (art. 8º, "caput" e inciso VII). 3. A análise da regularidade dos atos praticados pela demandante deve ser verificada de acordo com a norma vigente à época dos fatos (Portaria ANP nº 248/2000), sendo irrelevante o advento de ato normativo posterior que não possua efeitos retroativos (Resolução ANP nº 9/2007). Precedente: TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 200451010134703, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, E-DJF2R 23.8.2010. 4. A Portaria ANP nº 248/2000 não dispensa o revendedor de ter as amostras do combustível comercializado, mas apenas permite que não realize a análise descrita no Regulamento Técnico se assumir a responsabilidade pela qualidade do produto. Dessa forma, como o demandante não conseguiu demonstrar que observou a legislação pertinente e armazenou as amostras de combustíveis, deve ser mantida a autuação realizada pela ANP, conforme já decidiu essa Eg. Corte: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 200751010255969, Rel. Des. Fed. MARCUS ABRAHAM, E-DJF2R 20.5.2014 5. A pena de multa aplicada nos valores mínimos previstos no art. 3º, IV e IX, da Lei nº 9.847/99, não viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tampouco configura confisco. 6. Apelação não provida. (TRF-2 AC 0019272-98.2006.4.02.5101, Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO, 5ª Turma Especializada, E-DJF2R 28.04.2016)
AGRAVO INTERNO. ANP. LAVRATURA DE AUTO DE INFRAÇÃO. I - Inicialmente, cumpre afastar alegação de incompetência do Juízo a quo em razão de suposta conexão à ação anulatória n.º 2003.51.01.019914-6. E isto porque, conforme bem verificado na Sentença recorrida, quando da arguição da existência de conexão, já havia sido proferida sentença nos autos da mencionada ação anulatória. II - In casu, a atividade de fiscalização da ANP verificou a ausência de informação nas notas fiscais acerca da densidade relativa da gasolina comercializada, o que constituiria infração ao item 9, do Regulamento Técnico 003/98 aprovado pela Portaria ANP nº 71/98. III - É cediço, outrossim, que a Portaria ANP nº 71/98 foi revogada pela Portaria ANP nº 197/99 (DOU 29/12/99), que aprovou o Regulamento Técnico 006/99. Conforme o art. 6º, da Portaria ANP nº 197/99, o distribuidor passou a ser obrigado a informar a densidade relativa do produto no Boletim de Conformidade, e não mais na nota fiscal originada da comercialização de gasolinas automotivas. Contudo, à época em que ocorreu a autuação da Parte Autora, o referido dispositivo encontrava-se em vigor, conferindo validade aos atos praticados sob a sua vigência (tempus regit actum). IV - Agravo Interno improvido. (TRF2, AG 0022054-78.2006.4.02.5101, 7ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. REIS FRIEDE, e-DJF2R 19.04.2013) (grifamos)
Oportunamente, encaminhem-se os autos à CODIDI, para anotação da remessa necessária.
Do exposto, voto no sentido de dar provimento à remessa necessária e à apelação da ANTT para, reformando parcialmente a sentença, julgar improcedentes todos os pedidos autorais, condenando a autora em honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002802859v2 e do código CRC c1276cf9.
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Signatário (a): MARCELO PEREIRA DA SILVA
Data e Hora: 19/05/2026, às 09:00:58