Apelação Cível Nº 5004978-26.2024.4.02.5003/ES

RELATÓRIO

Trata-se de recursos de apelação contra sentença (evento 26, SENT1) proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de São Mateus/ES que julgou procedente o pedido para determinar ao INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA a adoção de todas as providências administrativas necessárias à expedição do título de domínio em favor da parte autora, condicionada à verificação do cumprimento dos requisitos legais, fixando prazo de 12 meses a contar do trânsito em julgado para a conclusão do procedimento .

Em suas razões recursais (evento 46, PET1), o INCRA sustenta a impossibilidade de cumprimento do prazo fixado, diante da complexidade do procedimento de titulação, que envolve diversas etapas técnico-administrativas, tais como georreferenciamento, certificação, atualização cadastral e análise de requisitos legais. Argumenta, ainda, limitações orçamentárias e operacionais, bem como a inexistência de prazo legal para conclusão do procedimento, pugnando pela reforma da sentença .

Por sua vez, os autores (evento 45, APELACAO1), U. R. e S. D. S., interpuseram recurso de apelação visando ao aperfeiçoamento da sentença, especialmente quanto ao termo inicial do prazo, à fixação de cronograma para cumprimento das etapas, à imposição de astreintes, bem como à revisão do valor da causa e dos honorários advocatícios .

Foram apresentadas contrarrazões por ambas as partes (evento 57, CONTRAZAP1, evento 58, CONTRAZAP1). A parte autora apresentou contrarrazões ao recurso do INCRA, defendendo a manutenção da sentença quanto ao reconhecimento do dever de titulação . O INCRA, por sua vez, também apresentou contrarrazões ao recurso dos autores, reiterando os argumentos já expostos em sua apelação .

Intimado, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo prosseguimento do feito, opinando pelo parcial provimento dos recursos. Em síntese, destacou que, embora não caiba ao Poder Judiciário substituir a Administração na verificação do cumprimento dos requisitos legais para a titulação, restou configurada mora administrativa excessiva do INCRA, diante do longo lapso temporal transcorrido desde o assentamento da parte autora. Nesse contexto, entendeu legítima a intervenção judicial para assegurar a conclusão do procedimento em prazo razoável, sem afastar a competência administrativa da autarquia, afastando, ainda, as alegações fundadas na reserva do possível e na separação dos poderes como justificativa para a inércia estatal (evento 6, PARECER1).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002827364v8 e do código CRC 3fe1dc9d.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES
Data e Hora: 28/04/2026, às 19:15:32

Apelação Cível Nº 5004978-26.2024.4.02.5003/ES

VOTO

Conforme relatado, trata-se de ação de rito ordinário em que a parte recorrente pleiteia o reconhecimento do direito à titulação definitiva de lote em projeto de assentamento, bem como a condenação do recorrido à adoção das providências administrativas necessárias à expedição do título de domínio, com fixação de prazo e eventual imposição de multa. Sustenta-se que a ocupação do imóvel ocorre de forma regular desde 2007, com exploração direta e cumprimento da função social da propriedade, sem que tenha havido a titulação até o momento.

O recorrido, por sua vez, impugna o valor da causa e sustenta que não há negativa do direito à titulação, mas existência de entraves técnicos e operacionais, especialmente relacionados à necessidade de georreferenciamento e à limitação orçamentária e de pessoal, o que impediria a conclusão imediata do procedimento administrativo.

Na sentença, inicialmente acolhe-se a impugnação ao valor da causa, fixando-o por estimativa em razão de se tratar de obrigação de fazer sem conteúdo econômico direto. No mérito, reconhece-se que a legislação constitucional e infraconstitucional assegura aos beneficiários da reforma agrária o direito à obtenção do título de domínio, desde que cumpridos os requisitos legais, destacando-se o art. 189 da Constituição e a Lei nº 8.629/1993.

Verifica-se que a condição de assentado não é controvertida e que não foi apontado fato impeditivo específico ao direito da parte recorrente, limitando-se o recorrido a alegações genéricas de dificuldades administrativas. Contudo, afasta-se a possibilidade de determinação judicial direta para expedição do título, sob pena de indevida substituição da Administração Pública em atividade que lhe é própria.

Por outro lado, reconhece-se a existência de demora excessiva na conclusão do procedimento administrativo, em afronta ao princípio da razoável duração do processo. Diante disso, entende-se adequada a intervenção judicial para compelir o recorrido a dar andamento ao procedimento, sem suprimir a análise dos requisitos legais.

Ao final, o pedido é julgado procedente para determinar que o recorrido adote todas as providências necessárias à titulação, incluindo georreferenciamento e regularização cadastral, condicionando-se a outorga do título à verificação dos requisitos legais, fixando-se prazo de 12 meses a partir do trânsito em julgado para conclusão do procedimento. 

1) Do recurso de apelação do INCRA -

Irresignada, a parte apelante interpôs o presente recurso alegando a impossibilidade de fixação judicial de prazo para conclusão do procedimento administrativo de titulação, ao argumento de que se trata de atividade complexa, sujeita ao cumprimento de diversos requisitos legais e técnicos previstos na legislação de regência, especialmente na Lei nº 8.629/1993 e na Instrução Normativa INCRA nº 99/2019.

Aduz que a expedição do título definitivo depende de etapas como georreferenciamento, certificação do perímetro, inscrição no Cadastro Ambiental Rural, atualização cadastral, verificação do cumprimento das cláusulas contratuais e organização de processos administrativos individuais e coletivos, não sendo possível sua conclusão no prazo assinalado.

Argumenta que o projeto de assentamento em questão não se encontra apto à titulação definitiva, por ausência de requisitos essenciais, destacando a inexistência de georreferenciamento certificado, pendências ambientais, necessidade de reordenamento do parcelamento e insuficiência de documentação técnica. Afirma, ainda, que o empreendimento está classificado em nível de prioridade inferior (P3), inexistindo previsão de inclusão na programação operacional imediata, o que evidencia a inviabilidade do prazo judicialmente fixado.

Defende que a legislação não estabelece prazo para outorga do título de domínio, tratando-se de matéria inserida no mérito administrativo, sujeita aos critérios de conveniência e oportunidade da Administração. Nesse contexto, a fixação judicial de prazo configuraria indevida interferência na gestão de políticas públicas, em afronta ao princípio da separação dos poderes, uma vez que cabe à Administração definir prioridades e alocar recursos conforme planejamento institucional.

1.2) DA POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - 

Não procede a alegação da parte apelante no sentido da impossibilidade de fixação judicial de prazo para a conclusão do procedimento administrativo de titulação, sob o argumento de sua alegada complexidade técnica e operacional.

Com efeito, conforme se extrai da sentença proferida, o Juízo de primeiro grau não determinou a imediata expedição do título de domínio, tampouco afastou a observância dos requisitos legais e técnicos previstos no art. 189 da Constituição Federal e nos arts. 18 e 21 da Lei nº 8.629/1993. Ao contrário, consignou expressamente que a titulação deve ocorrer “após a verificação pelo INCRA do cumprimento dos requisitos necessários”, limitando-se a impor à autarquia o dever de adotar as providências administrativas cabíveis dentro de prazo razoável.

Nesse contexto, a própria sentença revela que o comando judicial preserva integralmente a esfera técnica e decisória da Administração, restringindo-se a combater a mora administrativa verificada no caso concreto, uma vez que os autores encontram-se assentados desde 06/08/2007, sem que, após mais de 17 anos, tenha sido concluído o procedimento de titulação .

Ademais, o argumento recursal de complexidade do procedimento não constitui óbice à atuação jurisdicional. Isso porque, conforme reconhecido pelo próprio INCRA em sua apelação, a titulação depende do cumprimento de diversas etapas, como georreferenciamento, certificação do perímetro, inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR), atualização cadastral e verificação do cumprimento das cláusulas contratuais, nos termos, inclusive, do art. 18, §3º, da Lei nº 8.629/1993 e dos arts. 10, 26 e 27 da Instrução Normativa INCRA nº 99/2019.

Todavia, tais exigências não afastam o dever da Administração de decidir e concluir seus processos em prazo razoável, sobretudo quando já decorrido lapso temporal significativamente superior ao mínimo legal previsto para a consolidação do direito à titulação.

De igual modo, o parecer do Ministério Público Federal (evento 6, PARECER1) ressalta que, à luz do art. 189 da Constituição Federal e da Lei nº 8.629/1993, a demora superior a dez anos na outorga do título configura mora administrativa injustificada, capaz de impedir o pleno exercício do direito dos beneficiários da reforma agrária . Tal compreensão reforça a legitimidade da intervenção judicial para assegurar a efetividade do direito reconhecido.

Nese sentido:

Constituição Federal: Art. 189. Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.

Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei."

Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967. 

§ 1o Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei.

§ 2º Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei. 

§ 3º O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado.

§ 4º Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária.

§ 5º O valor da alienação, na hipótese de outorga de título de domínio, considerará o tamanho da área e será estabelecido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária, conforme regulamento.

§ 6º As condições de pagamento, carência e encargos financeiros serão definidas em regulamento, não podendo ser superiores às condições estabelecidas para os financiamentos concedidos ao amparo da Lei Complementar n. 93, de 4 de fevereiro de 1998, e alcançarão os títulos de domínio cujos prazos de carência ainda não expiraram..

§ 7º A alienação de lotes de até 1 (um) módulo fiscal, em projetos de assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registradas em nome do Incra ou da União, ocorrerá de forma gratuita.

§ 8º São considerados não reembolsáveis:

I - os valores relativos às obras de infraestrutura de interesse coletivo;

II - aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento; e

III - aos serviços de medição e demarcação topográficos.

§ 9º O título de domínio ou a CDRU de que trata o caput poderão ser concedidos aos beneficiários com o cumprimento das obrigações estabelecidas com fundamento no inciso V do art. 17 desta Lei e no regulamento. 

§ 10. Falecendo qualquer dos concessionários do contrato de concessão de uso ou de CDRU, seus herdeiros ou legatários receberão o imóvel, cuja transferência será processada administrativamente, não podendo fracioná-lo.

§ 11. Os herdeiros ou legatários que adquirirem, por sucessão, a posse do imóvel não poderão fracioná-lo. 

§ 12. O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e das adquiridas por outros meios e de beneficiários da reforma agrária e disponibilizará os dados na rede mundial de computadores.

§ 13. Os títulos de domínio, a concessão de uso ou a CDRU a que se refere o caput deste artigo serão conferidos ao homem, na ausência de cônjuge ou companheira, à mulher, na ausência de cônjuge ou companheiro, ou ao homem e à mulher, obrigatoriamente, nos casos de casamento ou união estável. 

§ 14. Para fins de interpretação, a outorga coletiva a que se refere o § 3o deste artigo não permite a titulação, provisória ou definitiva, a pessoa jurídica. 

§ 15. Os títulos emitidos sob a vigência de norma anterior poderão ter seus valores reenquadrados, de acordo com o previsto no § 5o deste artigo, mediante requerimento do interessado, observados os termos estabelecidos em regulamento e vedada a restituição de valores já pagos que eventualmente excedam o valor devido após o reenquadramento.

Art. 21. Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos."

Outrossim, a sentença não incorre em violação ao princípio da separação dos poderes, pois não substitui a Administração Pública em sua atividade discricionária, limitando-se a impor o dever de agir e de concluir o procedimento, nos termos do art. 497 do CPC, diante da inércia estatal, preservando-se, assim, a competência técnica do INCRA para verificação do cumprimento dos requisitos legais.

Assim, a fixação de prazo judicial, no caso, 12 meses a contar do trânsito em julgado, mostra-se medida adequada, proporcional e necessária para assegurar a efetividade da tutela jurisdicional, sem afastar as etapas técnicas exigidas pela legislação de regência.

Diante desse cenário, a alegação de impossibilidade de cumprimento do prazo não se sustenta, revelando-se, na verdade, tentativa de legitimar a perpetuação de situação de mora administrativa já reconhecida nos autos, razão pela qual deve ser integralmente rejeitada.

Frise-se que a decisão limitou-se à fixação de prazo razoável para a conclusão do procedimento (12 meses, a partir do trânsito em julgado), preservando a competência administrativa ao condicionar a expedição do título à verificação dos requisitos legais, em consonância com a orientação firmada pelo STF no Tema 698.

"TEMA 698, STF:

Tese: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)".

1.3) Da irrelevância das alegadas pendências técnicas e da classificação interna do projeto para afastar o dever de conclusão do procedimento -

Não merece acolhida a argumentação da autarquia no sentido de que a ausência de georreferenciamento certificado, a existência de pendências ambientais, a necessidade de reordenamento do parcelamento ou a insuficiência de documentação técnica inviabilizariam o cumprimento do prazo fixado judicialmente.

Isso porque o comando judicial não determinou a imediata expedição do título de domínio, mas tão somente impôs ao INCRA o dever de adotar todas as providências administrativas necessárias à regularização fundiária, condicionando expressamente a titulação à verificação do cumprimento dos requisitos legais. Tal delimitação afasta, de plano, a tese recursal de que o decisum teria desconsiderado exigências técnicas ou normativas.

Com efeito, as pendências apontadas pelo INCRA, inclusive aquelas previstas nos arts. 10, 26 e 27 da Instrução Normativa nº 99/2019, já foram contempladas no próprio conteúdo da obrigação imposta, uma vez que integram o iter procedimental que a autarquia foi instada a impulsionar. Não se trata, portanto, de óbices ao cumprimento da decisão, mas justamente de etapas que devem ser enfrentadas pela Administração, cuja inércia prolongada motivou a intervenção jurisdicional.

Ademais, a invocação de ausência de georreferenciamento ou de pendências ambientais não se sustenta como justificativa idônea, na medida em que tais providências integram o dever legal do próprio INCRA de estruturar e viabilizar a titulação, nos termos do art. 18, §3º, da Lei nº 8.629/1993, expressamente mencionado nos autos. Não é juridicamente admissível que a Administração se valha da própria mora na implementação dessas etapas para afastar a incidência de controle judicial sobre a duração razoável do procedimento.

Neste sentido:

Art. 18, § 3º O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. 

Ademais, a alegação de necessidade de reordenamento do parcelamento ou de insuficiência documental revela, quando muito, a existência de providências internas ainda não concluídas, o que reforça, e não afasta, a conclusão de que o procedimento administrativo permanece paralisado ou excessivamente moroso, em prejuízo direto dos autores, assentados desde 06/08/2007, conforme incontroverso nos autos.

Igualmente inidônea é a tentativa de justificar a inércia administrativa com base na classificação do projeto em nível de prioridade inferior (P3) ou na ausência de previsão na programação operacional. Trata-se de critério interno de gestão que não pode se sobrepor a direitos subjetivos já consolidados, sobretudo quando evidenciada mora superior a 17 anos para a conclusão do procedimento, circunstância expressamente destacada na sentença e no parecer do Ministério Público Federal (evento 6, PARECER1).

A prevalecer tal argumento, admitir-se-ia que a Administração pudesse, discricionariamente, postergar indefinidamente a implementação de direitos legalmente assegurados, em manifesta afronta aos princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa.

Dessa forma, as razões recursais fundadas em entraves técnicos e em critérios de priorização interna não afastam o dever do INCRA de promover o regular andamento do procedimento, tampouco demonstram a impossibilidade de cumprimento do prazo fixado, o qual, registre-se, incide apenas para a conclusão das providências administrativas, e não para a outorga automática do título.

2) Do recurso de apelação de U. R. e S. D. S. -

A parte apelante alega que o termo inicial fixado na sentença (trânsito em julgado) posterga indevidamente a execução do julgado, requerendo-se sua alteração para a data da publicação da sentença, subsidiariamente da decisão dos embargos de declaração. Defende-se, ainda, a substituição do prazo único por cronograma faseado, com marcos sucessivos para cumprimento das etapas administrativas necessárias à titulação, de modo a permitir controle jurisdicional contínuo e evitar inércia administrativa.

Argumenta-se pela necessidade de fixação de astreintes desde logo, de forma proporcional, progressiva e por etapa, como meio de assegurar o cumprimento das obrigações, diante do reconhecimento da mora administrativa. Sustenta-se que a ausência de multa na sentença compromete a efetividade do provimento jurisdicional.

No tocante à cláusula de “verificação pelo INCRA”, alega-se que deve ser limitada a aspectos técnicos e documentais previamente definidos, vedando-se reabertura ampla de discussão fática já estabilizada, especialmente diante da ausência de impugnação específica e da renúncia à produção probatória pelo recorrido.

Quanto ao valor da causa, sustenta-se que a redução para R$ 5.000,00 não observa o proveito econômico do pedido, consistente na titulação de imóvel rural, devendo ser fixado com base no valor da terra segundo parâmetros do INCRA, estimado em R$ 1.055.860,00, ou, subsidiariamente, mantido o valor atribuído na inicial. Em decorrência, requer-se a revisão da base de cálculo dos honorários advocatícios, com aplicação dos percentuais previstos no art. 85, §§2º e 3º, do CPC, afastando-se a fixação por equidade.

2.1) Do termo inicial e da inadequação de cronograma faseado - 

Também não merecem acolhida as pretensões de antecipação do termo inicial do prazo e de fracionamento do cumprimento por meio de cronograma faseado.

Quanto ao termo inicial, a fixação do prazo a partir do trânsito em julgado, conforme determinado na sentença, não implica indevida postergação da execução, mas assegura marco objetivo e seguro para o início da exigibilidade da obrigação.

A solução evita incertezas quanto à fluência do prazo em contexto ainda sujeito a modificações recursais, o que se evidencia no caso concreto, em que houve oposição de embargos de declaração e interposição de apelação. A antecipação pretendida para a data da publicação da sentença, ou subsidiariamente para o julgamento dos embargos, não traz ganho efetivo de utilidade prática e pode gerar controvérsias desnecessárias acerca do termo inicial, especialmente diante da instabilidade própria da fase recursal.

No que se refere ao pedido de cronograma faseado, igualmente não assiste razão à apelante. O procedimento de titulação, conforme reconhecido nos autos, envolve uma sequência de atos administrativos interdependentes, disciplinados pela legislação de regência e por normativos internos do INCRA, incluindo etapas como georreferenciamento, certificação, inscrição no Cadastro Ambiental Rural, atualização cadastral e verificação do cumprimento das obrigações contratuais. Trata-se de fluxo técnico que não comporta fracionamento judicial rígido sem prejuízo à sua própria racionalidade.

A imposição de marcos intermediários fixos implicaria ingerência excessiva na condução administrativa do procedimento, substituindo a organização técnica da autarquia por um planejamento judicial abstrato, desvinculado das contingências operacionais do caso concreto. Tal medida não se revela necessária para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional, sobretudo quando já fixado prazo global certo para conclusão, suficiente para coibir a mora administrativa reconhecida.

Neste sentido, manifestou-se o MPF (evento 6, PARECER1):

Lado outro, igualmente não prospera a alegação de que o prazo fixado na r. sentença ao INCRA para adoção das medidas cabíveis visando à expedição do domínio não se deva contar do trânsito em julgado da decisão, como ocorre nas decisões em geral, Do mesmo modo, que o prazo único de 12 meses deva ser substituído pelo chamado “cronograma objetivo por etapas (D+60/120/180/240/300/360)”, mediante a suposta observância do dever de transparência pela autarquia federal.

Há evidente despropósito nos pedidos recursais supra. A uma porque a decisão é materialmente exequível a partir do seu trânsito em julgado e a duas que não se pode impor à autarquia federal prazos parciais engessados, por etapa administrativa, para a conclusão do processo administrativo, inovando na tutela de mérito a ele concedida.

Dessarte, o prazo assinalado na r. sentença de 12 meses será gerenciado com total autonomia pelo INCRA na condução da finalização do processo administrativo nº 54340.001102/2007-03, razão pela qual não merece acolhida a pretensão recursal de “conduzir” os atos administrativos a serem praticados no âmbito do mencionado processo administrativo.

A sentença, ao estabelecer prazo único e condicionar a titulação à verificação dos requisitos legais, preserva o equilíbrio entre efetividade e respeito à esfera administrativa, permitindo, inclusive, controle jurisdicional posterior em caso de descumprimento . Nesse contexto, não há razão para alteração do critério adotado.

Assim, devem ser rejeitadas as pretensões recursais, mantendo-se integralmente o termo inicial fixado e a sistemática de cumprimento estabelecida na origem.

2.2) Da desnecessidade de fixação de astreintes e da adequada delimitação da cláusula de verificação administrativa

No que se refere ao pleito de fixação de astreintes desde logo, não assiste razão aos apelantes. Conforme se extrai da própria sentença, o juízo de origem reconheceu a mora administrativa e, justamente por isso, impôs ao INCRA obrigação de fazer consistente na adoção de todas as providências necessárias à titulação, fixando prazo certo de 12 meses para a conclusão do procedimento, a contar do trânsito em julgado. Tal comando, por si só, revela-se suficiente, neste momento processual, para assegurar a efetividade da tutela jurisdicional, não havendo falar em automática necessidade de cominação de multa.

Com efeito, a imposição de astreintes, nos termos dos arts. 536 e 537 do CPC, possui natureza instrumental e subsidiária, devendo ser reservada às hipóteses em que se verifique resistência concreta ao cumprimento da ordem judicial, o que não se evidencia de plano no caso dos autos. Ao contrário, a controvérsia estabelecida, conforme delineado desde a contestação (evento 14, PET1), não reside em recusa ao dever de titular, mas na alegada existência de entraves técnicos e operacionais à conclusão do procedimento. Nessas circunstâncias, a fixação prévia de multa diária, de forma automática e desvinculada de eventual descumprimento futuro, implicaria antecipação indevida de medida coercitiva, destoando da lógica de gradualidade que rege os meios executivos atípicos.

Ademais, a própria marcha processual evidencia que na sentença buscou-se equilibrar a necessidade de efetividade com a preservação da esfera administrativa, ao reconhecer o direito à titulação, mas condicionar sua concretização à verificação dos requisitos legais pelo INCRA, sem substituição da atividade técnica da autarquia. Nesse contexto, a ausência de astreintes não compromete a eficácia do provimento, podendo eventual medida coercitiva ser oportunamente analisada na fase de cumprimento de sentença, caso demonstrada resistência injustificada.

No tocante à alegação de que a cláusula de “verificação pelo INCRA” deveria ser rigidamente limitada, igualmente não prospera a insurgência. A redação adotada na sentença está em plena consonância com o arcabouço normativo aplicável, que condiciona a outorga do título ao prévio atendimento de requisitos técnicos e legais, incluindo, entre outros, georreferenciamento, certificação, regularidade cadastral e verificação do cumprimento das obrigações do assentado, nos termos do art. 18, §3º, da Lei nº 8.629/1993 e dos arts. 10, 26 e 27 da IN/INCRA nº 99/2019, conforme inclusive reconhecido pelo próprio INCRA em suas razões recursais .

Não se pode, portanto, restringir previamente a atuação administrativa a um rol estanque de verificações, sob pena de esvaziar o dever legal de controle e validação técnica inerente ao procedimento de titulação. A cláusula impugnada não autoriza reabertura irrestrita da discussão fática, mas apenas preserva o exercício regular da competência administrativa para aferição dos requisitos legais, o que se mostra indispensável à própria validade do título a ser expedido.

Por fim, cumpre destacar que a alegada ausência de impugnação específica ou renúncia à produção probatória não tem o alcance pretendido pelos apelantes. Isso porque a controvérsia não se limita a fatos pretéritos consolidados, mas envolve a verificação de requisitos legais que, por sua natureza, demandam aferição técnica atualizada no âmbito do procedimento administrativo. A declaração do INCRA de inexistência de outras provas a produzir em juízo, conforme registrado na fase instrutória, não implica renúncia ao exercício de sua função administrativa, nem autoriza a supressão de etapas legalmente exigidas para a titulação.

Diante desse cenário, a sentença recorrida mostra-se adequada ao conciliar a efetividade da tutela jurisdicional com o respeito à legalidade e à separação de competências, não havendo fundamento para a imposição, neste momento, de astreintes, tampouco para a restrição da cláusula de verificação administrativa nos moldes pretendidos.

2.3) DO VALOR DA CAUSA E DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS

No tocante ao valor da causa, assiste razão aos apelantes.

Conforme se depreende da sentença, o Juízo de origem, ao acolher a impugnação suscitada pelo INCRA (evento 14, PET1), fixou o valor da causa em R$ 5.000,00, sob o fundamento de que a pretensão deduzida consistiria em obrigação de fazer desprovida de conteúdo econômico imediato. Todavia, tal compreensão não se sustenta à luz da natureza jurídica da demanda e do efetivo proveito econômico perseguido.

Com efeito, embora formalmente veiculada como obrigação de fazer, a pretensão autoral tem por objeto a obtenção do título de domínio do lote rural ocupado pelos autores no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina, o que evidencia inequívoco conteúdo patrimonial. A própria controvérsia revela que a titulação definitiva constitui o benefício almejado, sendo apta a integrar o patrimônio jurídico dos demandantes, com expressão econômica mensurável.

Nesse contexto, verifica-se que, na réplica (evento 24, REPLICA1), os autores indicaram expressamente que o valor da causa deveria corresponder ao valor do imóvel, estimado em R$ 1.055.860,00, com base no Relatório de Análise de Mercado de Terras – RAMT/2022 elaborado pelo próprio INCRA, o que encontra respaldo, inclusive, no parecer do Ministério Público Federal, que evidencia a relevância patrimonial da titulação e os efeitos concretos decorrentes da sua ausência, notadamente quanto ao pleno exercício do direito de propriedade.

Neste sentido (evento 6, PARECER1):

No tocante ao pedido em relação à readequação do valor da causa merece provimento o pedido subsidiário da parte autora para alterar o valor da causa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para o valor apresentado na petição inicial de R$ 500,000,00 (quinhentos mil reais). Verifica-se que o juízo de origem acolheu a impugnação do INCRA ao valor da causa e fixou o valor da causa em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), uma vez que a condenação pleiteada objetiva apenas a condenação do INCRA a expedir o título de domínio. No entanto, extrai-se do artigo 291 do Código de Processo Civil que o valor da causa deve corresponder ao conteúdo econômico efetivamente aferível na demanda.

No caso, a pretensão deduzida em juízo consiste na outorga de título de domínio definitivo, providência que não se restringe à mera prática de atos administrativos ou registrais, mas importa na consolidação da propriedade em favor dos autores, com repercussões diretas e imediatas sobre o valor econômico do bem. Nessa perspectiva, o proveito econômico perseguido corresponde ao próprio valor do lote destinado ao autor no âmbito do assentamento.

Inclusive, a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região4 , reconheceu, em hipótese análoga, que, em demandas voltadas à titulação de lote em projeto de assentamento, o valor da causa deve refletir a expressão econômica do bem, uma vez que a pretensão deduzida envolve a individualização e o registro do domínio, nos termos do artigo 293 do Código de Processo Civil.

Tal elemento não foi infirmado por prova idônea em sentido contrário, limitando-se a autarquia a sustentar, genericamente, a inexistência de conteúdo econômico direto da demanda.

Ademais, na própria sentença reconhece-se que o objeto litigioso consiste na titulação de imóvel rural, ainda que condicionada à verificação de requisitos legais, o que afasta a premissa de ausência de proveito econômico. Ao revés, o resultado útil do processo corresponde precisamente à aquisição da propriedade, cuja expressão econômica é evidente.

Nessa linha, não se mostra adequada a fixação do valor da causa por estimativa irrisória, dissociada da realidade econômica da lide, devendo ser observado o critério do proveito econômico perseguido, nos termos da sistemática do Código de Processo Civil.

De igual modo, a inadequação do valor da causa repercute diretamente na fixação dos honorários advocatícios. Conforme consignado na sentença, a verba honorária foi arbitrada em 10% sobre o valor da causa reduzido , o que, na prática, implica remuneração desproporcional à complexidade e à relevância econômica da demanda.

Considerando que não se trata de hipótese excepcional a justificar a fixação por equidade, mas de causa com proveito econômico mensurável, impõe-se a observância dos critérios objetivos previstos no art. 85, §§2º e 3º, do CPC, com a fixação dos honorários sobre base de cálculo condizente com o valor econômico da controvérsia.

Assim, deve ser reformada a sentença neste ponto, para afastar a fixação do valor da causa em R$ 5.000,00, fixando-se como base de cálculo o valor do imóvel indicado nos autos, correspondente a R$ 1.055.860,00, apurado com fundamento em dados do próprio INCRA, com a consequente readequação dos honorários advocatícios mediante aplicação dos percentuais previstos no art. 85, §§2º e 3º, do CPC.

Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à apelação interposta por U. R. e S. D. S., apenas para reformar a sentença no tocante ao valor da causa e aos honorários advocatícios, fixando o valor da causa em R$ 1.055.860,00, correspondente ao valor do imóvel indicado nos autos com base em parâmetros do próprio INCRA, e arbitrar a verba honorária em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC; no mais, voto no sentido de negar provimento à apelação do INCRA e às demais pretensões recursais dos autores, mantendo-se a sentença quanto aos demais pontos, inclusive o prazo de 12 meses para conclusão do procedimento administrativo, a contar do trânsito em julgado.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002827365v27 e do código CRC 54e31cd7.

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Apelação Cível Nº 5004978-26.2024.4.02.5003/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AGRÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. REFORMA AGRÁRIA. TITULAÇÃO DE LOTE EM PROJETO DE ASSENTAMENTO. MORA ADMINISTRATIVA. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO. POSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO VIOLAÇÃO. VALOR DA CAUSA. PROVEITO ECONÔMICO. READEQUAÇÃO. RECURSO DO INCRA DESPROVIDO. RECURSO DOS AUTORES PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações interpostas contra sentença que, em ação de obrigação de fazer, reconheceu o direito dos autores à titulação definitiva de lote em projeto de assentamento, determinando ao INCRA a adoção das providências administrativas necessárias à titulação no prazo de 12 meses a contar do trânsito em julgado, condicionada ao cumprimento dos requisitos legais, bem como fixou o valor da causa por estimativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão são: (i) definir se é possível a fixação judicial de prazo para conclusão de procedimento administrativo de titulação; (ii) estabelecer se tal medida viola o princípio da separação dos poderes diante da complexidade técnica e discricionariedade administrativa; (iii) determinar se são cabíveis cronograma faseado e astreintes desde logo; (iv) definir se o valor da causa deve refletir o proveito econômico correspondente ao valor do imóvel.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O ordenamento jurídico assegura aos beneficiários da reforma agrária o direito à titulação do lote, desde que cumpridos os requisitos legais, nos termos do art. 189 da CF e da Lei nº 8.629/1993.

4. A demora superior a 17 anos na conclusão do procedimento caracteriza mora administrativa injustificada, violando o princípio da razoável duração do processo.

5. O Judiciário pode impor prazo razoável para conclusão de procedimento administrativo, sem determinar a prática de ato final específico, como forma de combater a inércia estatal.

6. A fixação de prazo não viola a separação dos poderes, pois não substitui a Administração em sua atividade técnica, limitando-se a impor o dever de agir (art. 497 do CPC).

7. Entraves técnicos, pendências ambientais e critérios internos de prioridade não afastam o dever de conclusão do procedimento, nem justificam mora indefinida.

8. A imposição de cronograma faseado configura ingerência excessiva na organização administrativa, sendo suficiente a fixação de prazo global.

9. A fixação de astreintes não é automática, devendo ser reservada para hipótese de descumprimento concreto da ordem judicial.

10. A cláusula de verificação administrativa é legítima, pois preserva a necessidade de aferição dos requisitos legais para titulação.

11. O valor da causa deve corresponder ao proveito econômico da demanda, consistente no valor do imóvel cuja titulação se busca, e não ser fixado por estimativa irrisória.

12. A inadequação do valor da causa repercute nos honorários advocatícios, que devem observar os critérios do art. 85, §§2º e 3º, do CPC.

IV. DISPOSITIVO

13. Recurso do INCRA desprovido. Recurso dos autores parcialmente provido, apenas para fixar o valor da causa em R$ 1.055.860,00 e arbitrar os honorários advocatícios em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, mantida a sentença quanto aos demais pontos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação interposta por U. R. e S. D. S., apenas para reformar a sentença no tocante ao valor da causa e aos honorários advocatícios, fixando o valor da causa em R$ 1.055.860,00, correspondente ao valor do imóvel indicado nos autos com base em parâmetros do próprio INCRA, e arbitrar a verba honorária em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC; no mais, voto no sentido de negar provimento à apelação do INCRA e às demais pretensões recursais dos autores, mantendo-se a sentença quanto aos demais pontos, inclusive o prazo de 12 meses para conclusão do procedimento administrativo, a contar do trânsito em julgado, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 15 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002827366v6 e do código CRC 68ae6aa7.

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Data e Hora: 18/05/2026, às 21:54:58

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 12/05/2026 A 15/05/2026

Apelação Cível Nº 5004978-26.2024.4.02.5003/ES

RELATOR: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES

Votante: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA

Votante: Desembargadora Federal LETICIA DE SANTIS MELLO

NILVETE MARIA NOGUEIRA

Secretária