Apelação/Remessa Necessária Nº 5017294-77.2024.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
O MUNICÍPIO DE VITÓRIA interpôs contra que, integrada em sede de e sujeita ao reexame necessário, julgou procedentes os pedidos formulados em ACP, ajuizada originariamente em 2015 (processo 0029396-29.2015.8.08.0024) pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (MPES), posteriormente integrada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF) na condição de coautor, para condenar o apelante às seguintes obrigações: (i) de fazer, com alcance a todos os estabelecimentos municipais de saúde em que se exerce a medicina, consistentes em determinar aos Coordenadores/Diretores que convoquem, em até 10 dias, assembleia dos respectivos corpos clínicos para elaboração, deliberação e aprovação do Regimento Interno; que, cumprida essa etapa, realizem, em até 30 dias, eleição direta para escolha de diretor clínico; que nomeiem médicos para a função de diretor técnico no prazo de 30 dias; e que, após tais nomeações, os diretores técnicos providenciem, também em 30 dias, o cadastro dos estabelecimentos no CRM/ES, tudo sob pena de multa diária de R$500,00 em caso de descumprimento; e (ii) de pagar indenização por dano moral coletivo no valor de R$100.000,00, acrescido de juros moratórios de 0,5% ao mês simples desde 13/04/2012 até 30/12/2012, seguidos dos juros da caderneta de poupança capitalizados de forma simples até novembro de 2021, e, a partir de então, da taxa Selic até a prolação da sentença, aplicando-se exclusivamente a Selic como fator de correção monetária após essa data, na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal e das Súmulas nºs 54 e 362 do STJ.
O MUNICÍPIO postulou, inicialmente, a concessão de efeito suspensivo. Argui a nulidade da sentença por negativa de prestação jurisdicional, asseverando que os embargos de declaração visavam sanar vícios legítimos. Reitera a preliminar de ilegitimidade ativa ad causam, argumentando que a lide versa sobre interesses exclusivos das autarquias de fiscalização profissional. Renova a tese de impossibilidade jurídica de utilização da ACP para impor ao ente municipal a reestruturação de seu quadro funcional, invocando o princípio da separação dos poderes.
No mérito da apelação, o ente municipal defende a violação ao princípio da legalidade, sustentando categoricamente que normas infralegais expedidas por conselhos de classe não podem impor obrigações não previstas em lei formal à Administração Pública. Insiste na tese de que unidades básicas de saúde não constituem hospitais, desobrigando-se da imposição de direção clínica estruturada. Insurge-se contra a condenação por dano moral coletivo, afirmando não existir causa de pedir delimitada ou demonstração fática de abalo à coletividade. Subsidiariamente, pleiteia a minoração do quantum indenizatório e a reforma dos consectários legais para a aplicação exclusiva da taxa SELIC, em respeito à Emenda Constitucional nº 113/2021. Por derradeiro, pede a exclusão da multa aplicada no julgamento dos embargos e a dilação do prazo para o cumprimento das obrigações de fazer para um período razoável de 1 (um) ano.
O , o e o apresentaram contrarrazões.
Nesta instância recursal, a Procuradoria Regional da República se pelo desprovimento do recurso.
É o necessário relatório.
VOTO
O MUNICÍPIO DE VITÓRIA interpôs apelação contra sentença, integrada em embargos de declaração e sujeita ao reexame necessário, que julgou procedentes os pedidos de ação civil pública ajuizada pelo MPES e integrada pelo MPF como coautor, condenando o apelante a obrigações de fazer consistentes na convocação de assembleias dos Corpos Clínicos para aprovação de Regimento Interno, realização de eleição direta para diretor clínico, nomeação de diretor técnico e cadastro dos estabelecimentos no CRM/ES, sob pena de multa diária de R$500,00, bem como ao pagamento de indenização por dano moral coletivo de R$100.000,00, com juros e correção monetária calculados na forma das Súmulas nºs 54 e 362 do STJ e do Manual de Cálculos da Justiça Federal.
O MUNICÍPIO DE VITÓRIA suscita, preliminarmente, a nulidade da sentença recorrida. Argumenta que o juízo a quo não se desincumbiu do dever de analisar todas as teses defensivas veiculadas na contestação e reiteradas em sede de embargos de declaração, configurando, dessa forma, violação aos artigos 489, § 1º, IV, e 1.022, ambos do CPC, bem como ao artigo 93, IX, da Constituição Federal.
Com efeito, a leitura atenta da sentença evidencia que a julgadora singular abordou as questões fundamentais para o deslinde da controvérsia. O ordenamento jurídico pátrio e a jurisprudência pacífica das Cortes Superiores estabelecem que o magistrado não se encontra obrigado a responder, de forma pontual e individualizada, a toda e qualquer alegação suscitada pelas partes, desde que a motivação apresentada na decisão seja suficiente para amparar, de maneira lógica e coerente, a conclusão adotada.
Ao fundamentar a sentença, o juízo expressamente assentou que a legislação federal, notadamente o Decreto nº 20.931/1932, impõe a obrigatoriedade de direção técnica habilitada para o funcionamento de estabelecimento de hospitalização ou de assistência médica, englobando as unidades básicas e prontos atendimentos. Desse modo, ao reconhecer a incidência da referida norma e a validade do poder regulamentar do Conselho Federal de Medicina, o juízo implicitamente rejeitou a tese de que tais espaços estariam imunes à normatização por não se classificarem estritamente como "hospitais".
Do mesmo modo, a alegação de inadequação da via eleita e de ofensa à separação dos poderes foi superada quando a sentença demonstrou, corretamente, que a conduta omissiva do MUNICÍPIO feria um direito fundamental (a saúde), o que atrai a atuação corretiva do Poder Judiciário através de ACP. Sendo assim, não se verifica qualquer vício de omissão capaz de tisnar a validade da sentença, não havendo que se falar em nulidade processual.
O recorrente renova a tese de ilegitimidade ativa ad causam do órgão ministerial. Aduz que o bem da vida postulado nos autos consubstancia defesa exclusiva de interesses das autarquias de fiscalização profissional (CRM e CFM), as quais possuiriam plena capacidade e estrutura para defender seus próprios direitos em juízo, afastando, por conseguinte, a atuação do Ministério Público.
A Constituição Federal de 1988 desenhou o Ministério Público como instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, atribuindo-lhe o dever inescusável de promover a ACP para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (artigo 129, inciso III). A Lei nº 7.347/1985 reafirma tal legitimação em seu artigo 5º, inciso I.
No caso vertente, a pretensão deduzida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, e encampada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, transcende, em muito, os interesses meramente corporativos ou arrecadatórios do Conselho Regional de Medicina. O que se busca na presente lide é a salvaguarda da higidez, da segurança, da responsabilidade ética e da qualidade técnica do serviço público de saúde prestado à população do MUNICÍPIO DE VITÓRIA.
O direito à saúde, elevado à categoria de direito social e fundamental (artigo 6º e artigo 196 da Carta Magna), possui contornos inegavelmente difusos. Quando uma unidade de saúde municipal funciona à margem das exigências técnicas e legais, sem a indicação formal de responsáveis médicos pelas instâncias clínica e técnica, quem sofre o prejuízo ou o risco de dano não é o CRM/ES, mas sim a coletividade de cidadãos que busca atendimento. A obrigatoriedade de registro e de indicação de diretores visa assegurar que exista um responsável técnico pelas condições de atendimento e um responsável clínico pela condução ética dos tratamentos.
Portanto, a atuação ministerial encontra-se revestida de indiscutível legitimidade, porquanto alicerçada na tutela do direito transindividual à prestação de serviços de saúde adequados e seguros, impondo-se a pronta rejeição desta preliminar.
O apelante sustenta que a ACP não se presta a obrigar o Poder Executivo a promover a reorganização administrativa de seus órgãos, argumentando que a estruturação de unidades e a nomeação de diretores residem no âmbito da mais estrita discricionariedade do administrador público. Invocando o princípio da separação dos poderes, defende que a intervenção judicial consubstanciaria grave ingerência na organização do funcionalismo municipal.
Entretanto, a tese de discricionariedade administrativa não ostenta caráter absoluto e encontra limites intransponíveis no princípio da legalidade e no dever estatal de concretização dos direitos fundamentais.
É cediço que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais e de patente omissão do Poder Público, determinar a implementação de políticas públicas e a adoção de medidas administrativas essenciais à efetivação de direitos constitucionais, especialmente aqueles intrinsecamente ligados ao mínimo existencial, como é o caso do direito à saúde.
Esta possibilidade foi pontificada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, na Tese erigida no enfrentamento do Tema 698:
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado;
3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) .
Assim, a estruturação mínima dos serviços médicos municipais, mediante a designação formal de diretores técnicos e clínicos e a elaboração de regimento interno, não traduz mero ato de organização interna sujeito à conveniência ou oportunidade política do prefeito. Trata-se do adimplemento de um dever jurídico imposto por normas federais voltadas à proteção sanitária e ética da população. Ao negligenciar tal estruturação contínua e sistematicamente, o ente municipal desborda da margem de discricionariedade que lhe é conferida e adentra a seara da ilegalidade omissiva.
Por conseguinte, a utilização da ACP com a finalidade de compelir o MUNICÍPIO ao cumprimento de comandos normativos que garantem a segurança e a regularidade do serviço de saúde é uma via não apenas adequada, mas essencialmente necessária para fazer cessar a omissão ilícita, não implicando qualquer violação à independência ou separação dos poderes estatais.
No mérito, a narra, em síntese, que o MPE instaurou o Inquérito Civil nº 014.0010.1007-01 a partir de representação que noticiava a ausência de diretor técnico e de diretor clínico nos estabelecimentos de saúde do MUNICÍPIO DE VITÓRIA. No curso das investigações ministeriais, apurou-se que as Unidades de Saúde e os Prontos Atendimentos municipais não possuíam o devido cadastro perante o Conselho Regional de Medicina do Espírito Santo (CRM/ES), careciam da nomeação de direção técnica e clínica, bem como não dispunham de Regimento Interno do Corpo Clínico aprovado pela referida autarquia profissional.
O órgão ministerial destacou que tais omissões configuram grave afronta à legislação de regência, especificamente ao Decreto Federal nº 20.931/1932 (artigo 28), à Lei Federal nº 3.999/1961 (artigo 15) e a diversas Resoluções do Conselho Federal de Medicina (CFM), a exemplo das Resoluções nº 342/1991, 97/1980, 1.481/1997 e 2.127/2015. Sustentou que a omissão municipal compromete a qualidade do atendimento e viola o direito difuso à saúde, razão pela qual requereu a condenação do ente público à regularização administrativa de todas as suas unidades de saúde, além do pagamento de indenização por danos morais coletivos.
No trâmite processual originário perante a Justiça Estadual, o Município de Vitória apresentou . Arguiu, preliminarmente, a ilegitimidade ativa do Ministério Público para atuar na defesa de interesses corporativos de autarquia federal, bem como a inadequação da via eleita, sob o argumento de que a ação civil pública não pode servir de instrumento para interferir na organização administrativa do Poder Executivo. No mérito, defendeu que as Resoluções do CFM e do CRM/ES não possuem força de lei em sentido formal, invocando o princípio da legalidade. Aduziu, ainda, que as unidades básicas de saúde não se equiparam a complexos hospitalares, sendo inexigível a estruturação pretendida, e rechaçou o pleito de danos morais coletivos por absoluta ausência de comprovação de lesão transindividual.
O Conselho Regional de Medicina do Espírito Santo (CRM/ES) nos autos manifestando interesse jurídico na lide, o que ensejou o declínio de competência pelo Juízo de Direito da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual de Vitória, e a consequente remessa dos autos à Justiça Federal. Recebidos os autos, o Juízo da 5ª Vara Federal Cível sua competência. Ato contínuo, o MPF pelo seu ingresso no polo ativo da demanda, pedido este que restou integralmente .
Encerrada a fase instrutória, adveio a , mediante a qual a magistrada singular afastou as preliminares suscitadas e, no mérito, julgou procedentes os pedidos iniciais. O dispositivo sentencial condenou o MUNICÍPIO DE VITÓRIA às seguintes obrigações de fazer: a) determinar aos coordenadores a convocação de assembleia, em 10 dias, para elaboração de Regimento Interno do Corpo Clínico; b) convocar, em 30 dias após o ato anterior, eleição para diretor clínico; c) nomear médicos para o cargo de diretor técnico, em 30 dias; e d) providenciar o cadastro dos estabelecimentos no CRM/ES, também no prazo de 30 dias. Fixou-se multa diária de R$500,00 em caso de descumprimento. Ademais, o ente público foi condenado ao pagamento de R$100.000,00 a título de compensação por danos morais coletivos.
Opostos pelo MUNICÍPIO, sob a alegação de omissões quanto às teses de defesa (impossibilidade de uso da ação civil pública para reorganização de órgãos, diferenciação entre hospital e unidade de saúde, e ausência de causa de pedir nos danos morais), o recurso foi . A magistrada proferiu decisão asseverando o nítido caráter infringente da irresignação e aplicou multa de R$200,00, fundamentada no artigo 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil.
Dito isso, e adentrando ao cerne da controvérsia, o MUNICÍPIO DE VITÓRIA assevera que não se encontra submisso às resoluções emitidas pelo Conselho Federal de Medicina (CFM) ou pelo Conselho Regional de Medicina (CRM/ES), amparando-se no argumento de que tais atos normativos possuem natureza infralegal e, por força do inciso II do artigo 5º da Constituição Federal, não teriam o condão de obrigar a Administração Pública. Acrescenta, ademais, que as suas unidades básicas e de pronto atendimento não se configuram como complexos hospitalares, razão pela qual estariam isentas da imposição de eleger diretor clínico ou de registrar regimento interno.
A exigência de direção técnica para os estabelecimentos de saúde não é uma inovação proveniente do vácuo regulamentar das autarquias de classe. O fundamento primário repousa no artigo 28 do Decreto Federal nº 20.931, de 11 de janeiro de 1932, o qual, recepcionado pela CRFB/88 com força de lei material, dispõe textualmente que:
"Nenhum estabelecimento de hospitalização ou de assistência médica pública ou privada poderá funcionar, em qualquer ponto do território nacional, sem ter um diretor técnico e principal responsável, habilitado para o exercício da medicina nos termos do regulamento sanitário federal."
A literalidade do preceito transcrito é clara. O comando legal não faz distinção se o ente prestador da assistência médica é de natureza pública ou privada, tampouco restringe a obrigatoriedade a unidades de grande porte, como hospitais gerais. A expressão "ou de assistência médica pública" engloba, inexoravelmente, as Unidades Básicas de Saúde (UBS) e os Prontos Atendimentos (PA) sob a ingerência do MUNICÍPIO, uma vez que nesses locais há o exercício diuturno, permanente e contínuo de atos privativos de médicos.
Além disso, as autarquias federais de fiscalização profissional (CFM e CRM) são dotadas, por força de lei em sentido formal (Lei nº 3.268/1957, artigos 1º e 2º), de poder de polícia para zelar pelo perfeito desempenho ético da medicina e pelo prestígio da profissão em todo o território nacional. Nesse contexto, o poder regulamentar conferido ao Conselho Federal de Medicina o autoriza a expedir resoluções que visam dar concretude e operacionalidade aos mandamentos contidos nas leis que regulam a profissão médica.
Assim, as Resoluções CFM nº 1.481/1997, nº 2.147/2016 e nº 1.980/2011, longe de constituírem instrumentos normativos abusivos ou violadores do princípio da legalidade estrita, representam o exercício legítimo do dever legal de fiscalizar a qualidade e a organização dos serviços de saúde.
A estruturação de um corpo clínico regido por um regimento interno, a eleição de um diretor clínico (responsável pela coordenação e representação dos médicos) e a nomeação de um diretor técnico (responsável pelos aspectos formais, legais e estruturais do atendimento) são medidas indeclináveis para a garantia de uma assistência médica padronizada e segura. A recusa do MUNICÍPIO em atender a tais preceitos sob a retórica de que não possui "hospitais", ou de que resoluções não seriam leis, consubstancia grave equívoco interpretativo. Todo ambiente onde se exerce a medicina institucionalizada exige responsabilização técnica e ética, impondo-se a manutenção da sentença de primeiro grau neste particular, obrigando a edilidade a promover os respectivos cadastros e adequações.
Observe-se que o veredicto judicial não impõe à municipalidade o provimento de cargos públicos, mas, apenas, a indicação de profissionais médicos, que já compõem o quadro de servidores do MUNICÍPIO DE VITÓRIA, para o exercício das funções de diretor clínico e diretor técnico. Aliás, não passou despercebido a este Relator que sequer será necessário indicação de diretor técnico para todas as unidades de saúde, pois a Resolução CFM 2127/15 permite a indicação de apenas 1 (um) para até 10 (dez) unidades, desde que não exceda o máximo de 30 (trinta) médicos:
Art. 4º. Para o fiel cumprimento do disposto no artigo 3º, fica autorizada a inscrição dos estabelecimentos assistenciais definidos no artigo 1º, mediante a indicação de um diretor técnico para até 10 (dez) unidades de prestação de serviço, desde que não seja ultrapassado em cada unidade, ou em seu conjunto, o máximo de 30 (trinta) médicos;
Enfim, a própria norma infralegal já baliza, de forma razoável e proporcional, a diferença operacional de hospitais, postos de saúde e unidades básicas de saúde.
Avançando, o recurso insurge-se contra a condenação ao pagamento de indenização por danos morais coletivos. O ente municipal sustenta que a inobservância de normas infralegais não gera sofrimento psíquico à sociedade nem demonstra prejuízo fático que embase a reparação extrapatrimonial.
O dano moral coletivo exige a comprovação de que o ato ilícito atingiu valores fundamentais da sociedade de forma intolerável, causando repulsa e indignação na consciência coletiva. No caso, embora a omissão administrativa seja prolongada e viole o dever de organização técnica das unidades de saúde, tal conduta não gerou um impacto social de gravidade tamanha que justifique a condenação pecuniária.
A irregularidade administrativa constatada é de natureza organizacional. Não houve demonstração de eventos específicos de desassistência trágica ou degradação generalizada do serviço que permitissem concluir pela existência de um dano moral in re ipsa. A imposição das obrigações de fazer, reforçadas pela multa diária (astreintes), já se mostra suficiente para compelir o Município à adequação legal e garantir a proteção do direito à saúde. Portanto, reforma-se a sentença para julgar improcedente o pedido de danos morais coletivos.
A peça recursal também se insurge frontalmente contra a exarada pelo juízo de piso que, ao rejeitar os embargos de declaração opostos pelo MUNICÍPIO, aplicou-lhe multa processual equivalente a R$200,00, com fundamento no § 2º do artigo 1.026 do CPC. O apelante argui que manejou os aclaratórios tão somente no cumprimento de seu mister institucional, buscando prequestionar matéria para eventual acesso às instâncias extraordinárias, refutando o animus protelatório.
Ao examinar detidamente a peça de , constata-se que o ente municipal repristinou as teses já rechaçadas sobre a impossibilidade da ACP para interferência organizacional, e arguiu a falta de enfrentamento explícito de julgados que havia trazido aos autos.
É compreensível a ponderação do juízo sentenciante de que os embargos ostentavam feições de rediscussão do mérito. Contudo, em homenagem ao princípio da ampla defesa, ao dever das procuradorias públicas de esgotar os debates para fins de prequestionamento, e em consonância com a diretriz sedimentada na Súmula nº 98 do Superior Tribunal de Justiça ("embargos de declaração manifestados com notório propósito de prequestionamento não têm caráter protelatório"), forçoso é reconhecer que a penalidade se afigurou excessivamente rigorosa na espécie.
O intuito de prequestionamento de dispositivos constitucionais e infraconstitucionais denota zelo processual da municipalidade, desautorizando a presunção imediata de má-fé ou de intenção deliberada de retardar o andamento da lide, motivo pelo qual a multa processual deve ser excluída.
Por fim, o apelante postula a dilação do prazo para o cumprimento das obrigações de fazer, asseverando que o lapso estabelecido pelo comando sentencial, consubstanciado em 10 dias para convocação e deliberação e, sucessivamente, mais 30 dias para eleição, nomeação1 e cadastro, seria por demais exíguo para os ritos inerentes à máquina administrativa municipal, suplicando pelo lapso temporal de 1 (um) ano, após o trânsito em julgado, com a redução da multa cominatória.
A análise deste tópico impõe o cotejo entre o direito à saúde coletiva que clama por celeridade e a realidade fática e burocrática exigida para a consecução de atos complexos na Administração Pública.
Efetivamente, o prazo de um ano revela-se acintoso e despropositado, máxime por se tratar de regularização cobrada mediante notificações ministeriais expedidas quase uma década antes do ajuizamento desta demanda, de modo que o MUNICÍPIO já dispôs de amplo lapso temporal para estruturar sua atuação de forma voluntária. Contudo, acolher prazos curtos de 10 ou 30 dias pode inviabilizar o engajamento dos profissionais para as eleições de diretor clínico e a tramitação de portarias para as nomeações exigidas.
Ponderando as variantes, entendo razoável e proporcional conceder parcial provimento a este pleito recursal, tão somente para unificar e dilatar o prazo imposto pela sentença. Fixa-se o prazo comum de 90 (noventa) dias, contados da intimação do acórdão (independentemente de trânsito em julgado, dada a ausência de efeito suspensivo automático nesta hipótese de ACP tutelando a saúde), para que o MUNICÍPIO cumpra integralmente todos os itens do comando judicial (elaboração do Regimento, eleição de diretores clínicos, nomeação de diretores técnicos e cadastro no CRM/ES).
Mantém-se hígida a multa astreinte fixada em R$500,00 diários, valor que se revela perfeitamente moderado frente ao poderio econômico do ente municipal e à envergadura do direito social em comento, ostentando forte poder persuasivo sem configurar expropriação desmedida.
Desta forma, cabe dar parcial provimento ao recurso a fim de: a) julgar improcedente o pedido de condenação ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, afastando a verba indenizatória fixada na origem; b) afastar e excluir a multa processual arbitrada no importe de R$200,00 (duzentos reais), porquanto os embargos de declaração outrora opostos visavam o regular prequestionamento viabilizador de acesso às instâncias superiores, afastando-se o ânimo protelatório; c) elastecer o prazo para o cumprimento integral das obrigações de fazer delineadas na sentença para 90 (noventa) dias, contados a partir da intimação do presente acórdão, mantida incólume a multa diária pelo descumprimento, nos exatos termos já fixados pela decisão a quo. No mais, mantém-se a respeitável sentença quanto às obrigações de fazer e à manutenção da multa diária (astreintes) de R$500,00 em caso de descumprimento, por seus próprios fundamentos.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO ao apelo nos termos acima expostos.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002838850v15 e do código CRC 9bb8706c.
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Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 16/05/2026, às 10:08:14