Apelação Cível Nº 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação, atribuída a minha relatoria por prevenção, interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, figurando como apeladas LÚCIA HELENA DINIZ DO NASCIMENTO (FERNANDO BARBALHO MARTINS, OAB/RJ 88.468; ANA RYTA CONCEIÇÃO BISPO, OAB/RJ 264.505), SONIA REGINA DE SANT’ANNA GUERRA LEITE e E. R. B. P., contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal Substituto ARTUR MACEDO JUNIOR, da 18ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, a qual, nos autos da ação civil de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e pelo INSS, julgou improcedentes os pedidos autorais e extinguiu, sem resolução do mérito, a ação cautelar de sequestro nº 0008904-11.1998.4.02.5101.

A referida prevenção decorre da correlação com o agravo de instrumento nº 5012543-20.2021.4.02.0000 (baixado em 13.9.2021), o qual não foi conhecido em razão da duplicidade recursal, nos seguintes termos:

Cuida-se de Agravo de Instrumento interposto pela UNIÃO em face da decisão que manteve a decisão “do evento 512 na parte que atribuiu à União Federal o obrigação de pagar os honorários das perícias requeridas pelo Ministério Público Federal.”

Inicialmente, verifico a correlação do presente recurso com o agravo  de instrumento nº 5012541-50.2021.4.02.0000, distribuído à minha relatoria em 02.09.2020.

Ocorre que ambos os recursos referem-se ao mesmo processo originário e atacam a mesma decisão, tratando-se o presente agravo de reprodução das razões recursais apresentadas no agravo de instrumento nº 5012541-50.2021.4.02.0000.

Nesse contexto, diante da evidente duplicidade recursal , impõe-se o não conhecimento do presente recurso, autuado sob o n° 5012543-20.2021.4.02.0000.

Ante o exposto, nego conhecimento ao recurso.

Rio de Janeiro, 09/09/2021.

Na origem, o MPF postulou a condenação dos demandados pela prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, caput, e 10, caput e inciso II, da Lei nº 8.429/92, em razão de suposto esquema fraudulento de reimplantação indevida de benefícios previdenciários anteriormente cessados.

Como causa de pedir, sustentou que os réus, no âmbito da Gerência Regional de Bangu do INSS, teriam se utilizado de números de benefícios cadastrados no Protocolo de Benefícios Previdenciários para emitir Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs em favor de falsos recebedores, possibilitando pagamentos indevidos pela rede bancária e causando prejuízo ao erário.

A sentença julgou improcedentes os pedidos autorais sob o fundamento de que, em relação à demandada Lúcia Helena Diniz do Nascimento, a autoria não ficou comprovada. Assentou que a imputação dependia da demonstração de que as assinaturas apostas nos CMEs eram de autoria da demandada, mas a perícia grafotécnica, tempestivamente requerida, não foi realizada em razão da ausência dos documentos originais e da baixa qualidade visual das cópias disponíveis, conforme registrado nos eventos 661 e 701. Com fundamento no art. 17, §10-F, II, e §19, II, da Lei nº 8.429/92, concluiu ser inviável condenar a requerida sem a produção da prova necessária e sem inversão do ônus probatório. Quanto aos réus Ailton de Castro Leite, sucedido por Sônia Regina de Sant’Anna Guerra Leite, e Paulo César Mantuano Portella, sucedido por E. R. B. P., a sentença assentou que a precariedade dos documentos também impedia a comprovação idônea da materialidade e da autoria. Por fim, julgou improcedentes os pedidos autorais e extinguiu a cautelar de sequestro por perda de objeto.

Em suas razões recursais (evento 795/1º grau), o INSS sustenta, em síntese, que: (i) a sentença merece reforma, pois haveria prova documental suficiente da prática de atos de improbidade administrativa; (ii) Lúcia Helena Diniz do Nascimento teria emitido Comandos de Manutenção Eletrônica em favor de falsos recebedores, viabilizando o pagamento indevido de benefícios previdenciários; (iii) a materialidade e a autoria estariam demonstradas pelos processos administrativos e pelos documentos relativos aos benefícios indicados nos autos; (iv) a ausência de perícia grafotécnica não afastaria o conjunto probatório produzido; e (v) as condutas se enquadrariam no art. 10, caput, incisos I e VII, da Lei nº 8.429/92.

Contrarrazões apresentadas por Lúcia Helena Diniz do Nascimento pelo não provimento do recurso (evento 824/1º grau), sustentando que: (i) a acusação se apoia exclusivamente na suposta assinatura da apelada nos CMEs; (ii) os documentos originais jamais foram localizados; (iii) o perito judicial afirmou que as cópias disponíveis não se prestavam ao exame técnico; (iv) não há prova de dolo, enriquecimento ilícito ou conluio; (v) o próprio INSS, em processo administrativo, reconheceu que o Setor de Manutenção não possuía competência para verificar a legitimidade das concessões; e (vi) a Lei nº 14.230/2021 reforça a exigência de dolo específico e a nulidade de condenação sem produção da prova requerida.

Parecer do MPF pelo não provimento do recurso do INSS (evento 5), sob o fundamento de que a não realização da prova pericial grafotécnica, em razão da ausência dos documentos originais e da baixa qualidade das digitalizações, inviabilizou a comprovação da autoria atribuída a Lúcia Helena Diniz do Nascimento, bem como que, em relação aos demais corréus falecidos, a precariedade documental também impede condenação fundada apenas em conclusões administrativas.

Em memoriais (evento 16), a apelada Lúcia Helena Diniz do Nascimento pugna pela manutenção da sentença de improcedência, sustentando, em síntese, que: (i) a ação de improbidade tramita há cerca de 25 anos e se funda na alegação de que teria assinado Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs para reativação irregular de benefícios previdenciários; (ii) sua atuação no INSS se limitava ao Setor de Manutenção, sem poder decisório sobre a legalidade da concessão dos benefícios, atribuição que seria do Setor de Concessão; (iii) a acusação não demonstrou autoria, dolo, conluio, recebimento de vantagem ou enriquecimento ilícito; (iv) a prova grafotécnica, essencial para confirmar a autenticidade das assinaturas atribuídas à apelada, não pôde ser realizada pela ausência dos documentos originais e pela má qualidade das cópias; (v) a condenação sem a produção da prova requerida violaria o art. 17, §10-F, II, da Lei nº 8.429/92; (vi) a Lei nº 14.230/2021 reforça a necessidade de comprovação de dolo para configuração de improbidade; e (vii) a manutenção da acusação, sem prova idônea após longo período de tramitação, afrontaria o devido processo legal, a segurança jurídica e a duração razoável do processo. Assim, requer o desprovimento da apelação do INSS e a manutenção integral da sentença.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002824511v3 e do código CRC 18142980.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 25/05/2026, às 19:13:03

Apelação Cível Nº 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ

VOTO

Conforme relatado, cuida-se de apelação, atribuída a minha relatoria por prevenção, interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, figurando como apeladas LÚCIA HELENA DINIZ DO NASCIMENTO (FERNANDO BARBALHO MARTINS, OAB/RJ 88.468; ANA RYTA CONCEIÇÃO BISPO, OAB/RJ 264.505), SONIA REGINA DE SANT’ANNA GUERRA LEITE e E. R. B. P., contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal Substituto ARTUR MACEDO JUNIOR, da 18ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, a qual, nos autos da ação civil de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e pelo INSS, julgou improcedentes os pedidos autorais e extinguiu, sem resolução do mérito, a ação cautelar de sequestro nº 0008904-11.1998.4.02.5101.

A sentença proferida na origem que julgou improcedentes os pedidos autorais congrega os seguintes fundamentos:

SENTENÇA TIPO A - FUNDAMENTAÇÃO INDIVIDUALIZADA

Vistos etc

Trata-se de ação de improbidade ajuizada, em 08/02/2000, em face de L. H. D. D. N., Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella.

A ação de improbidade foi precedida da ação cautelar de sequestro 0008904-11.1998.4.02.5101, ajuizada em 23.07.1998. Faz-se necessário um breve sumário desta cautelar, antes de se proceder ao relatório da ação principal, posto que aquela foi ajuizada precedentemente, e tem seu objeto dependente do resultado desta.

Na ação Cautelar de Sequestro, o MPF postulou o sequestro dos bens, a fim de garantir o ressarcimento do dano.

Foi proferido despacho para incluir o INSS no polo ativo da demanda (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 353, OUT21, Página 119). Foi ainda deferida liminar, à fl. 618, para decretar o sequestro de bens (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 354, OUT22, Página 7).

Às diversas instituições e órgãos, responsáveis pelo registro de bens, responderam aos ofícios que lhes foram direcionados, conforme folhas 632 e seguintes (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 354, OUT22, Página 7 e seguintes).

Em relação a ré Lúcia Helena Diniz do Nascimento, a telemar informou que anotou a indisponibilidade de duas linhas telefônicas (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 354, OUT22, Página 90); o DETRAN/RJ comunicou o registro de indisponibilidade de um PASSAT/1981, Placa QB3314, e de um CORSA/1995, placa LAR0786 (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 354, OUT22, Página 67 a 76) e a JUCERJA informou o lançamento de indisponibilidade de cotas da Sociedade Farmácia Camilúcia Ltda.

Os demais órgãos e cartórios noticiaram não haver encontrado bens em nome de quaisquer dos réus.

Foi deferida, em razão de óbito, a substituição de PAULO CÉSAR MANTUANO PORTELA por sua sucessora ELAINE REGINA BENETE PORTELA e de AILTON DE CASTRO LEITE, também por óbito, por sua sucessora SÔNIA REGINA DE SANT’ANNA GUERRA LEITE (fls. 693 e 845 – ação principal 200051010084822).

Lúcia Helena Diniz do Nascimento apresentou contestação (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 355, OUT23, Página 18), assim como E. R. B. P. (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 355, OUT23, Página 251) e S. R. D. S. A. G. L.  (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 419, CONT1, Página 1)

As partes requereram a produção de provas, tendo sido determinada a unificação da perícia grafotécnica, em curso nos autos da ação principal, com sobrestamento destes autos até sua conclusão (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 436, DESPADEC1, Página 1)

Eis o essencial da ação cautelar, instaurada, para garantir o ressarcimento do dano buscado na presente ação de improbidade, proposta pelo MPF, conforme visto acima, em 08/02/2000.

Na inicial da ação principal, o Ministério Público narra que o INSS apurou em processo administrativo a existência de uma societas criminis, voltada a lesar e se locupletar do Erário.

Segundo narra, os réus atribuíam benefícios previdenciários cessados, a terceiros distintos do beneficiário original. Ao assim agirem, causaram grave lesão aos cofres públicos.

Após essa exposição, relaciona, por réu, os benefícios previdenciários, indevidamente reativados, que os favoreceram.

Conforme narrativa a ré L. H. D. D. N. promoveu a reativação fraudulenta dos seguintes benefícios: 42/85733984-2 (21/85733984-2);  n° 41/83116734-3 (21/83116734-3); 21/82964204-8 (40/82964204-8); 42/80335762-1. (42/80335762-1); 32/10936247-0. (32/6170147-0); 42/80335457-6 (65/80335457-6); 42/81577004-9 (21/81577004-9); 82/871083-0 (21/82871083-00); 79/181613-3 (21/79181613-3);  42/80291452-7 (80/291452); 42/81577055-3 (81/577056-1); 42/84134541-4 (21/84134541-4); 42/83114580-3  (21/83114580-3); 32/73317.491-4 (21/73317491-4);

De igual modo, afirma que os 2º e 3º Réus, respectivamente, AILTON DE CASTRO LEITE e PAULO CÉSAR MANTUANO PORTELA, locupletaram-se de fraudes na concessão dos seguintes benefícios: 42/81577114-2 (21/81577114-2); 42/77622160-4 (68/77622160-4); 42/80331210-5 (68/80331210-5); 42/82871765-6 (21/82871765-6); 42/80335906-3 (65/80335906-3); 42/80332322-0 (22/80332322-0); 42/80291490-0 (65/80291490-0); 42/79186853-2 (68/79186853-2); 42/82870340-0 (68/82870340-0); 42/79181511-0 (21/79181511-0); 42/82870387-6 (68/82870387-6); 42/84134276-8 (21/84134276-8); 42/81577197-5 (65/81577197-5); 42/80328308-3 (21/80328308-3); 42/82870249-7 (68/82870249-7); 42/81576877-0 (68/81576877-0); 42/80291241-9 (68/80291241-9); 42/80291323-7 (68/80291323-7); 42/79182435-7 (21/9182435-7); 42/82962716-2 (21/82962716-2); 42/85510428-7 (93/85510428-7).

Indica, em relação a cada benefício concedido, os falsos beneficiários, bem como os documentos que comprovariam as fraudes.

Na sequência, defende a legitimidade do Ministério Público da União para atuar no feito, e afirma que a conduta dos réus sobsome-se ao tipo constante do caput do artigo 9° da lei 8.429/92, ou, subsidiariamente, ao art. 10, caput c/c inc. II da mesma norma.

Por essas razões, requer a condenação dos réus, ao pagamento de danos morais, assim como nas penas do artigo 12 I, da lei 8.429/92, e, supletivamente, em seu inciso II.

A citação dos réus foi determinada em 15/02/2000, ficando, porém, sobrestada até a integração da lide pelo INSS.

Despacho publicado em 28.03.2000, abrindo vista à procuradoria do INSS, para integrar o feito na condição de litisconsorte ativo necessário (fls. 21 e Evento 408, OUT25, Página 27), o que foi requerido pela autarquia (fls 22 e Evento 408, OUT25, Página 28), e determinado pelo juízo (Evento 408, OUT25, Página 30).

Os mandados de citação foram expedidos em 25.10.2000.

Citação positiva da ré L. H. D. D. N., em 07/11/2000 (fls 26 e Evento 408, OUT25, Página 35).

Citação positiva do réu Ailton de Castro Leite, em 04/12/2000 (fls 28 e Evento 408, OUT25, Página 38);

Certidão negativa de citação de Paulo Cesar Mantuano Portela, em razão de seu falecimento (Fls 30 e Evento 408, OUT25, Página 40), conforme certidão de óbito às fls 32 e Evento 409, OUT26, Página 1. Consta da certidão, declarada por sua irmã, senhora Mari Lucia Mantuano Portella, que o réu deixou um filho maior ((Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 408, OUT25, Página 40)).

Determinada a citação da sucessora de Paulo César Mantuano Portela, senhora Elaine das Graças Benete, para integrar o feito (fls 60 e Evento 409, OUT26, Página 34), conforme despacho publicado em 05.12.01. Citação ocorrida em 03/04/2002 (fls 62 e Evento 409, OUT26, Página 38).

O Ministério Público peticionou nos autos comunicando a constatação, no bojo do processo administrativo 08120.000657/95-10, de novas fraudes atribuídas à ré Lúcia Helena Diniz do Nascimento (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 409, OUT26, Página 43). (21/03/2002).

Em 22.05.2002, a ré Lucia Helena protocolou contestação (0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 7), em que alega: a) inépcia da inicial, pela ausência de indicação de ato de enriquecimento ilícito ou mesmo dos atos geradores de culpa ou dolo na lesão ao Erário; b) adequação dos atos praticados aos procedimentos administrativos vigentes à época; c) não ser autora dos atos supostamente fraudulentos, em relação aos quais, em diversas ocasiões, demonstrou haver falsificações grosseiras de sua firma e carimbo de identificação; d) existência de lide temerária, pelo que requer a condenação do autor nas penas de litigante de má-fé.

Eliane das Graças Benete peticionou, requerendo sua exclusão do feito, visto não ser sucessora do réu Paulo Cesar Mantuano Portela, uma vez que o imóvel onde reside não pertencia apenas ao falecido (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 20). Requereu ainda os benefícios da gratuidade da justiça (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 22). Juntou também petição de inventário dos pais do de cujus, com a indicação dos herdeiros e relação de bens a inventariar (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 25).

O MPF apresenta petição informando a constatação de novas fraudes cometidas pelos réus Paulo Cesar Mantuano Portella e Ailton de Castro Leite, no bojo do processo administrativo 1.30.10.135/2002-21 (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 31).

Na mesma petição, manifestou-se o MPF contra o pedido de Eliane das Graças Benete de ser excluída da lide, uma vez que, na condição de companheira de Paulo César Portela, é sua sucessora. E ainda requereu o Parquet a intimação de Mari Lucia Mantuano Portella, para declinar o nome e o endereço do filho do falecido de Paulo Cesar Portella. Intimação ocorrida em 04.11.2002 (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 8).

MPF noticia o falecimento de Elaine das Graças Benete e, ante a ausência de resposta de Mari Lucia Mantuano Portella, requer a citação por edital dos sucessores de Paulo Cesar Portella (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 10).

Determinada a exclusão de Eliane das Graças Benete do polo passivo, com intimação dos autores, para diligenciar em busca dos sucessores do falecido Paulo César Portella.

Petição do MPF em que afirma não ter conseguido localizar sucessores de Paulo César Portella, a despeito das diligências empreendidas. O MPF juntou documentos para comprovar as providências baldadas (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 17).

Determinada nova intimação de Mari Lucia Mantuano Portella, para informar o paradeiro do sucessor de Paulo César Mantuano Portella (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 25). Intimada, Mari Lúcia Portella informou ao oficial de justiça que o falecido deixou apenas uma filha, chamada Elaine Regina Benette Portella (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 28).

Determinado o apensamento aos autos deste processo daqueles referentes à medida cautelar 98.0008904-7 (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 30).

O MPF juntou comprovante de filiação de Elaine Regina Benette Portella, e requereu sua citação, para ingressar no feito (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 33)

Deferida à substituição de Paulo César Mantuano Portella, por Elaine Regina Bennete Portella, determinando-se sua citação (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 35).

Citada, E. R. B. P. apresentou contestação em que arguiu, preliminarmente, a nulidade da citação, por inobservância de exigência legal, qual seja, a previsão do prazo, para apresentação de resposta. Quanto ao mérito, invoca o postulado da responsabilidade subjetiva, para defender que a responsabilidade dos herdeiros por ilícitos praticados pelos sucedidos limita-se às forças da herança, sob pena de consagração de responsabilidade objetiva. Afirma ainda tratar-se de pessoa humilde, que nada herdara dos pais, possui formação apenas até o 6º ano do ensino fundamental e exerce a função de manicure; requereu ainda os benefícios da gratuidade da justiça (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 430, OUT47, Página 38 e seguintes.)

Autores intimados, para manifestarem sobre as contestações (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 7).

Lúcia Helena Diniz do Nascimento requereu a designação de prova pericial, a fim de comprovar que as assinaturas lançadas nos documentos que embasam a ação não são suas, bem como a oitiva de testemunhas e representante do INSS (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 8).

Réplica do MPF em que defende a subsunção dos atos praticados por Lúcia Helena Diniz do Nascimento no tipo de enriquecimento ilícito, e, subsidiariamente, como dano ao erário. E ainda alega que a narrativa da ré, em contestação, é enganosa, posto que descreve o procedimento, para concessão original de um benefício, quando o que a ré fazia era simplesmente reativar benefícios anteriormente cessados por motivos legítimos. O MPF afirma ainda não ser verdade as alegações da ré de que teria sido inocentada, no bojo de processo administrativo interno, tanto que fora demitida do cargo por lograr proveito de outrem em detrimento da dignidade da função pública (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 15).

Em relação à contestação de Elaine Regina, o MPF sustenta que não se busca aqui responsabilizá-la, para além da regra específica do artigo 8° da lei 8.429/92 e 1792 do CC, ou seja, nos limites das forças da herança. Afirma ainda que, em relação ao genitor da ré, as provas apresentam-se menos consistentes, porquanto faleceu no curso dos processos administrativos disciplinares, que, assim, não prosseguiram em relação ao de cujus (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 16).

Requereu, ainda, o MPF, fosse determinado ao INSS que apresentasse as fichas financeiras dos réus, e, à Receita, as declarações de Imposto de Renda referentes aos exercícios de 1994 a 1996. Solicitou ainda realização de perícia grafotécnica de todos os procedimentos administrativos carreados aos autos da ação cautelar de sequestro e do procedimento administrativo, para apurar-se a autenticidade das assinaturas atribuídas a Lúcia Helena Diniz do Nascimento, assim como perícia contábil para apuração e levantamento dos valores constantes de referidos procedimentos (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 16 e seguintes).

Réplica do INSS às contestações em que, com distintas palavras, repete os mesmos argumentos trazidos pelo MPF já acima vistos (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 21).

Despacho determinando aos réus a especificação de provas (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 431, OUT48, Página 24).

Feito chamado à ordem, para declarar a nulidade das citações, por não mencionar o prazo para contestação. Reconhecido que as defesas de Lúcia Helena e Elaine Regina consubstanciariam comparecimento espontâneo, com o que, em relação a elas, a nulidade restou sanada; a decisão considerou-as citadas desde a apresentação da defesa. Em relação ao réu Ailton Castro Leite, que ainda não contestara, foi determinada sua citação novamente, com a observância das formalidades.

Petição do MPF, acompanhada de documentos, em que informa o falecimento do réu Ailton de Castro Leite, e requer a inclusão, no polo passivo de sua sucessora, a senhora Sônia Regina de Sant’anna Guerra Leite (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 432, OUT49, Página 34). Substituição deferida e citação determinada, conforme decisão de “Evento 432, OUT49, Página 41”.

Juntada de mandado de citação positiva de Sônia Regina de Sant’anna Guerra Leite (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 433, OUT50, Página 14).

Contestação de Sônia Regina de Guerra Leite, em que sustenta sua ilegitimidade passiva, a inadequação da via eleita, dado que a presente ação de improbidade teria o mesmo objeto de ação criminal movida contra o de cujus, havendo, assim, bis in idem persecutório. Acresce ainda que, da análise dos autos, constata-se que os prejuízos supostamente causados pelo réu foram ínfimos. Argue ainda a prescrição. Por fim, requer a condenação dos autores em honorários (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 433, OUT50, Página 17 e seguintes)

Petição de Lúcia Helena Diniz do Nascimento requerendo a juntada de todos os procedimentos envolvendo a ré que tenham tramitado no INSS, MPF e Polícia Federal, e a produção de prova testemunhal (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 434, OUT51, Página 4).

Despacho saneador, determinando aos réus que qualifiquem as testemunhas que pretendem ouvir, qual ponto controvertido pretendem provar com a prova pericial, que a DPU junte nos autos certidão de óbito de Ailton de Castro Leite, que o INSS traga as fichas financeiras dos réus e deferindo a produção de prova documental suplementar (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 434, OUT51, Página 8).

Lúcia Helena Diniz Nascimento desistiu da prova testemunhal e ratificou os demais pedidos de prova acima referidos, conforme “Evento 434, OUT51, Página 11”.

O INSS juntou aos autos as fichas financeiras dos réus, conforme petição e anexos subsequentes (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 434, OUT51, Página 33).

MPF ratifica pedido anterior de provas; informa que a perícia contábil visa quantificar o prejuízo e a grafotécnica comprovar a autenticidade das assinaturas de L. H. D. D. N. nos comandos de manutenção eletrônica fraudulentos (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 434, OUT51, Página 27).

Após embargos de declaração, decisão determinando a juntada, nos autos, dos processos administrativos relativos a ré Lúcia Helena Diniz Do Nascimento (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 435, OUT52, Página 53).

Petição do INSS informando quais processos administrativos correram contra Lúcia Helena Diniz do Nascimento, e requerendo a juntada de mídia digital contendo referidos processos (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 443, OUT53, Página 8), a qual foi custodiada no cofre da secretaria, conforme certidão de Evento 443, OUT53, Página 9.

Manifestação da perita Emília Maria de Oliveira (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 443, OUT53, Página 15), requerendo seja postergada a proposta de honorários, para após a apresentação dos quesitos.

Manifestação do perito André Luiz Pinheiro Monteiro, aceitando o encargo e requerendo a intimação do INSS, para apresentar o original dos documentos que exibam as assinaturas questionadas atribuídas a ré Lúcia Helena Diniz do Nascimento (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 443, OUT53, Página 29);

Redistribuição dos autos da 3ª Vara Federal da Capital, para a 18ª Vara em 27/05/2019, tendo em vista o disposto nas Resoluções nºs TRF2-RSP-018/00019 e TRF2- RSP-2018/00029 (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 445, CERT70, Página 1).

Decisão reconhecendo irregularidade, no processamento do feito, que tramitou como ação ordinária. A decisão reconhece que, a despeito disso, não houve prejuízo para os réus, que apresentaram contestação, e, ademais, em momento algum suscitaram qualquer nulidade, pelo que se deu por sanada qualquer irregularidade (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 447, DESPADEC79, Página 1).

Ante a informação do INSS de extravio dos originais dos processos administrativos, foi acolhido o pleito da autarquia de intimação dos juízos criminais dos processos nºs 96.0025755-8 e 0064143-68.1996.4.02.5101 (6ª VF-CR) e 0529859-25.2006.4.02.5101 (8ª VF-CR), para compartilhamento das provas constantes dos respectivos autos (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 484, DESPADEC1, Página 1)

Despacho determinando ao MPF que verifique se os documentos a serem periciados encontram-se nos autos em apenso (nº 0008904-11.1998.4.02.5101), mais precisamente no “evento 371, fls. 42/50; fls. 62/66 e fls. 81/89”, bem como que a União arque com os honorários das perícias a serem realizadas (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 512, DESPADEC1, Página 1).

Manifestação do MPF, reconhecendo equívoco em manifestação anterior e informando que “compulsando aos autos, verifica-se que os documentos objeto da perícia grafotécnica constam no processo 0008904-11.1998.4.02.5101 em apenso, notadamente no evento 371, fls. 42/50, 61/66, 77/89 e 103/108”.

A perita contábil pediu dispensa da incumbência, conforme petição de “Evento 526, PET1, Página 1”.

Proferido despacho, nomeando o senhor Joaquim de Melo Seabra, para exercer a função de perito (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 528, DESPADEC1, Página 1), e determinando a realização da perícia nos documentos referidos pelo MPF, conforme acima.

Manifestação do MPF, desistindo da perícia grafotécnica, por entender “ser desnecessária tal diligência, já que nada impede que apuração do quantum debeatur seja efetuada por mero cálculo aritmético na fase de liquidação de sentença, em caso de eventual condenação” (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 557, PROMOCAO1, Página 1).

A União noticia a interposição de Agravo de Instrumento contra a decisão que lhe carreou a responsabilidade pela perícia (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 564, PET1, Página 1);

Despacho cancelando a perícia contábil em face da desistência do MPF, que a requerera (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 575, DESPADEC1, Página 2).

Manifestação do perito, requerendo a juntada nos autos de todos os documentos a serem periciados, em cópias legíveis (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 588, PERICIA1, Página 1).

Diante da manifestação do perito, foi determinado ao MPF e a ré Lúcia Helena Diniz do Nascimento que diligenciassem junto aos juízos criminais a fim de extrair cópias dos documentos necessários a perícia, caso de melhor qualidade que os constantes destes autos (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 593, DESPADEC1, Página 4).

Determinada intimação das partes, para se manifestarem sobre possível afetação do direito material discutido nestes autos pela superveniência da Lei nº 14.230/21.

Ministério Público manifesta-se nos autos, requerendo a adequação da petição inicial, aos novos ditames das alterações trazidas pela lei 14.230/2021, oportunidade em que, após sumariar os fatos, afirma que os réus “praticaram as condutas descritas no artigo 10, inciso I, da Lei 8.429/92 e estão incursos nas sanções do artigo 12, inciso II, do mesmo diploma legal” (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 608, PROMOCAO1, Página 2).

Manifestação do INSS, em que defende que a nova lei não alcança atos ímprobos praticados antes de sua vigência, os quais subsomem-se a “atual redação do art 10, I, da Lei nº 8429, de 1992” (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 609, PET1, Página 2).

MPF informa que não localizou nos autos das ações criminais nº 96.00.25755-8 e do Processo nº 0064143-68.1996.4.02.5101, os documentos a serem periciados, e requereu a juntada de outros, relativos a procedimentos administrativos onde a ré teria adotado o mesmo modus operandi daquele verificado nos autos dos procedimentos cujas peças não foram encontradas (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 630, PET1, Página 1).

Intimado, para se manifestar, o perito informou que "os documentos apontados pelo MPF que se encontram exibidos no processo 0008904-11.1998.4.02.5101 em apenso, notadamente no evento 371, fls. 42/50, 61/66, 77/89 e 103/108, não se prestam para a realização dos exames técnicos a que se pretende”; acrescentou ainda que “não pode o Perito examinar documentos diversos dos questionados visando, com isso, emitir qualquer conclusão” (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 661, PERICIA1, Página 1).

O INSS requereu dilação de prazo, para diligências visando a localização dos documentos requeridos pelo perito (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 667, PET1, Página 1).

Manifestação do INSS requerendo à juntada da documentação requerida (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 696, PET1, Página 1).

Intimado, o perito insistiu na apresentação dos documentos originais ou de reprografia de boa qualidade (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 701, PERICIA1, Página 1).

O MPF peticionou requerendo a prioridade no julgamento, tendo em vista que, em 26.10.2025, ocorrerá a prescrição intercorrente do feito (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 731, PET1, Página 1).

Decisão cancelando a realização da perícia grafotécnica, diante da manifestação do MPF, e da impossibilidade de sua realização. Na mesma decisão, indeferiu-se a produção de prova testemunhal, visto ser desnecessária, e determinou-se prioridade na tramitação do feito, com intimação das partes para alegações finais.

Alegações finais da ré Lúcia Helena Diniz do Nascimento, em que reafirma os fundamentos de sua defesa (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 754, PET1, Página 1).

Alegações finais do MPF, onde reafirma suas manifestações pretéritas, e pede a condenação (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 754, PET1, Página 1).

Manifestação do INSS, que ratifica o quanto declinado pelo MPF (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 758, PET1, Página 1).

Alegações finais de Regina de Sant’anna Guerra Leite, reafirmando os fundamentos de sua defesa (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 767, ALEGACOES1, Página 1).

É o relatório. Decido.

Antes de examinar as preliminares e o mérito, passo à determinação da lei aplicável à espécie, na medida em que isso tem implicação na análise tanto das preliminares, quanto do mérito.

Para tanto, faz-se necessário um resumo dos fatos constantes dos procedimentos administrativos instaurados, para apuração das irregularidades.

A apuração teve início, a partir das constatações de missão designada, em 24/04/1992, para identificar problemas que poderiam estar “embaraçando a ação administrativa” da Divisão de Bangu do Órgão Previdenciário (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 356, OUT24, Página 18).

Após inspeção, no período de 27/04/1992 a 30/04/1992, a missão especial constatou indícios de irregularidades que foram relatadas ao coordenador do Seguro Social do INSS (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 356, OUT24, Página 23).

O Coordenador do Seguro Social remeteu o relatório e as conclusões do grupo acima referido, para a inspetoria do Ministério da Previdência Social, para apuração, em 26.05.1992 (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 357, OUT25, Página 46).

Em 15.04.1994, a seção de disciplina administrativa, opinou pela instauração de procedimento administrativo disciplinar (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 359, OUT27, Página 86), o que foi determinado pelo superintendente estadual em 15/04/1994 (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 359, OUT27, Página 87), tendo a Comissão processante sido designada pela portaria 211 de 20 de abril de 1994 (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 359, OUT27, Página 88). Disso resultou o Processo Administrativo 35.301/068.474/92-11.

A instrução foi ultimada, mediante relatório de 07/08/1995, que concluiu pelo indiciamento dos senhores Ailton de Castro Leite, Paulo César Mantuano Portela e Lúcia Helena Diniz do Nascimento (Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 372, OUT40, Página 58).

Pois bem, conforme visto, os fatos objeto da presente ação foram constatados em inspeção, realizada no período de 27/04/1992 a 30/04/1992. Por outro lado, analisando os documentos constantes dos Eventos 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352 e 353, relativos aos benefícios cujas fraudes deram origem ao processo administrativo acima identificado, verifica-se que todos foram alterados em favor de beneficiários supostamente indevidos, em data anterior ao advento da lei 8.492 de 02 junho de 1992.

Em assim sendo, as sanções dessa norma não se aplicam aos atos praticados antes de seu advento.

Por outro lado, o art. 129, inc. III, da Lei Maior já autorizava a perseguição, pelo Ministério Público, dos agentes públicos que lesassem o erário, daí porque, embora à época dos fatos não estivesse em vigor a Lei n. 8.429/92, já havia a tutela do patrimônio público pelo ordenamento jurídico vigente - inclusive, por exemplo, pelas leis n. 4.717/65 e 7.347/1985.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS POSTERIORES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE . 1. A Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativamente para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988. 2. A observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gravosa, esteio da segurança jurídica e das garantias do cidadão, não impede a reparação do dano ao erário, tendo em vista que, de há muito, o princípio da responsabilidade subjetiva se acha incrustado em nosso sistema jurídico . 3. Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a condenação do Parquet ao pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação civil pública está condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não ocorreu no caso. 4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar a condenação do recorrente em honorários advocatícios .

(STJ - REsp: 1129121 GO 2009/0085885-4, Relator.: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 03/05/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/03/2013)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. NÃO-OCORRÊNCIA . INÉPCIA DA INICIAL NÃO CONFIGURADA. LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO-CABIMENTO .

[...]

Inexistência de ofensa ao princípio da irretroatividade da lei. A Lei 8.429/1992 não inventou a noção de improbidade administrativa, apenas lhe conferiu regime e procedimento jurídicos próprios, com previsão expressa de novas sanções, não fixadas anteriormente. 10. Antes da Lei 8.429/1992, a prática de improbidade administrativa, sob o prisma do Direito material, já impunha ao infrator a obrigação de ressarcimento aos cofres públicos. 11. No caso, trata-se de Ação de Reparação sob o fundamento de ocorrência de dano patrimonial ao Erário, proposta pela Prefeitura de Bauru, sob o rito ordinário, em que o autor pede, expressamente na petição inicial, a condenação dos réus "ao ressarcimento dos danos sofridos pelo erário municipal, que deverão ser apurados mediante perícia técnica e contábil, a vista dos documentos juntados aos autos e das conclusões do Tribunal de Contas da União". 12. Possibilidade, ainda, de aplicação das sanções previstas na Lei 8.429/1992 a alterações contratuais ilegais praticadas na sua vigência, mesmo que o contrato tenha sido celebrado anteriormente. Isso porque, na aplicação do princípio tempus regit actum, em matéria de incidência da Lei 8.429/1992, considera-se o momento da prática do ato ilícito, e não a data da celebração do contrato. 13. Após a promulgação da Lei 8.429/1992, as sanções nela previstas aplicam-se imediatamente a contratos com execução em andamento, mas somente se os ilicítos em questão tiverem sido praticados já na vigência do novo regime. 14. Recurso     Especial não   provido. (STJ - REsp: 1069779 SP 2008/0137963-1, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 18/09/2008, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 13/11/2009)

Nessa medida, os atos apurados no âmbito do processo administrativo que originou esta ação de improbidade, não se sujeitam às sanções da lei n. 8.429/92, porém são passíveis de responsabilização pelos prejuízos causados, em razão do que dispõe notadamente o art. 129, inc. III, da CF e as leis 4.717/65 e 7.347/1985.

Isso posto, passo ao exame das preliminares.

I) Ilegitimidade

Sônia Regina de Sant’anna Guerra Leite argue sua ilegitimidade passiva, pois: a) o falecido não deixou bens a inventariar, b) ela, a sucessora, não cometeu qualquer ato improbo (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 433, OUT50, Página 20).

Sem razão. Em primeiro lugar, não é verdade que o falecido não deixou bens, posto que, conforme afirmou a falecida mãe da ré, o falecido Paulo César Mantuano Portella herdara uma casa de seus pais, ainda pendente de inventário e partilha entre os herdeiros (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 20).

Em segundo lugar, a existência de herança não é pressuposto da legitimidade, mas limite à extensão da responsabilidade. A legitimidade da sucessora, por outro lado, não demanda invocação da lei de improbidade, posto que pode ser dessumida da própria legislação civil, a exemplo do artigo 1.587 do CC de 1916, vigente à época da prática dos atos em questão. 

A legislação civil, por outro lado, a exemplo do 1.587 do CC/1916, não condiciona a responsabilidade do sucessor à demonstração de que tenha concorrido também, para a prática do ato ilícito, mas apenas restringe-a às forças da herança.

II) Inadequação da via eleita

Sônia Regina de Sant’anna Guerra Leite argue ainda a inadequação da via eleita, em razão de os fatos narrados constituírem crime, tanto que estariam sendo processados nesta seara. Nesse sentido (prossegue em sua argumentação), a presente ação importaria em bis in idem (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 433, OUT50, Página 20).

Porém, conforme já consolidado na jurisprudência, vigora, no direito brasileiro, o postulado da independência entre as instâncias, de modo que a existência de persecução penal não obsta a propositura da competente ação de improbidade, sobretudo porque esta, do ponto de vista cível, tem um escopo mais amplo. Isso, por outro lado, não implica em bis in idem, pois eventuais valores ressarcidos na esfera criminal devem ser compensados com aqueles apurados no âmbito da improbidade, desde que relativos a mesma responsabilidade.

Assim, rejeito também a presente preliminar.

III) Inépcia da Inicial

Lúcia Helena Diniz do Nascimento suscita a inépcia da inicial. Afirma que inexiste a indicação de ato de enriquecimento ilícito ou mesmo de atos geradores de culpa ou dolo na lesão ao erário (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 416, OUT33, Página 8).

Sem razão. A inicial narra claramente que a autora, juntamente com os dois réus originários promoviam a reutilização fraudulenta de benefícios previdenciários, mediante a atribuição de benefício anteriormente cessado por razões legítimas, a falsos beneficiários. Afirma que os réus, de posse do número do benefício cadastrado no Protocolo de Benefícios Previdenciários (PDB), emitiam Comando de Manutenção Eletrônica em favor de outro recebedor, possibilitando, assim, diversos pagamentos indevidos através da rede bancária. (Processo 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ, Evento 408, OUT25, Página 9).

Essa narrativa descreve suficientemente a prática de atos ímprobos lesivos ao erário público. Não havendo que se falar, portanto, em inépcia da inicial.

Assim, rejeito a preliminar. Com isso, passo ao exame da prejudicial de mérito.

IV) Prescrição

Conforme visto acima, somente o dever de ressarcimento ao erário pelos prejuízos causados é passível de imposição, no âmbito da presente ação de improbidade, em razão de os atos atribuídos aos réus terem sido praticados antes do advento da lei 8.492/1992.

Por outro lado, são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário decorrentes de atos ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário (art. 37, §5º, da CF), conforme decidido pela Suprema Corte no RE 852475 ao apreciar o Tema 897 da Repercussão Geral.

Pelo exposto, AFASTO a alegação de prescrição.

Examino o mérito propriamente dito.

MÉRITO

Conforme visto, narra a inicial que L. H. D. D. N., Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella promoviam a reutilização fraudulenta de benefícios previdenciários, mediante a reativação de benefício cessado, por razões legítimas, a falsos beneficiários. Afirma o MPF que, de posse do número do benefício cadastrado no Protocolo de Benefícios Previdenciários (PDB), emitiam Comando de Manutençăo Eletrônica em favor de outro recebedor, possibilitando, assim, diversos pagamentos indevidos através da rede bancária. 

Analiso a existência dos requisitos de materialidade e autoria, separamente, para a ré Lúcia Helena Diniz do Nascimento e para os falecidos Ailton Leite de Castro (sucedido por Sônia Regina de Sant’anna Guerra Leite) e Paulo César Mantuano Portella (sucedido por E. R. B. P.), vez que, conforme consta da petição inicial, e das conclusões do processo administrativo, estes últimos seriam responsáveis por fraudes nos mesmos benefícios, agindo em conjunto.  

Lúcia Helena Diniz do Nascimento.

Com relação à materialidade é possível constatar a fraude e o prejuízo nos documentos oriundos do processo administrativo 35.301/068.474/92-11, mais especificamente nas análises levadas a feito em cada benefício, com suas conclusões e os documentos que as acompanham. Esses documentos são os relacionados abaixo, por número de benefício, seguido de uma seta, indicando sua localização nos autos da ação cautelar:

a) 42/85733984-2 (21/85733984-2) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 22 a 44. A CME acha-se no “Evento 346, OUT14, Página 27”.
b) 41/83116734-3 (21/83116734-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 46 a 69. A CME acha-se no “Evento 346, OUT14, Página 51”.
c) 21/82964204-8 (40/82964204-8) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 71 a 95. A CME acha-se no “Evento 346, OUT14, Página 76”
d) 42/80335762-1. (42/80335762-1) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 97 a 106 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 1 a 11. A CME acha-se no “Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 104“
e) 32/10936247-0. (32/6170147-0) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 13 a 37. A CME acha-se no “Evento 347, OUT15, Página 20“
f) 42/80335457-6 (65/80335457-6) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 39 a 59. A CME acha-se no “Evento 347, OUT15, Página 43“
g) 42/81577004-9 (21/81577004-9) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 61 a 79. A CME acha-se no “, Evento 347, OUT15, Página 66“
h) 82/871083-0 (21/82871083-00) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 82 a 102. A CME acha-se no “Evento 347, OUT15, Página 86 “
i) 79/181613-3 (21/79181613-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 105 a 113 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 1 a 17. A CME acha-se no “Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 111 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 2“
j) 42/80291452-7 (80/291452) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 20. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 21 a 38".
l) 42/81577055-3 (81/577056-1) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 41 a 63. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 48 “
m) 42/84134541-4 (21/84134541-4) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 65. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 73 a 87“
n) 42/83114580-3 (21/83114580-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 89 a 1113. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 96“
o) 32/73317.491-4 (21/73317491-4) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 115 a 121 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 1 a 19. A CME acha-se no “Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 1“

Quanto à autoria, a ré, em sua contestação, negou os fatos que lhe foram imputados e requereu a realização de perícia, a fim de comprovar que as assinaturas nos comandos de manutençăo eletrônica não lhe pertenciam.

A realização dessa perícia era crucial, na medida em que, conforme se extrai dos autos do processo administrativo 35.301/068.474/92-11, bem como da narrativa do Ministério Público, a tentativa de responsabilização da ré sustenta-se na afirmação de que fora ela a responsável pela emissão, em relação aos benefícios acima indicados, dos comandos de manutenação eletrônica fraudados.

A lei 8.429/1992, em seu artigo 17, § 10-F, II, e § 19, dispõe:

§ 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que:

II - condenar o requerido sem a produção das provas por ele tempestivamente especificadas.

§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: II - a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil); 

Assim, não há como se condenar a ré, tendo em vista que prova imprescindível, para o deslinde da controvérsia, tempestivamente por ela requerida, não pode ser produzida.

Dessa forma, a demanda é totalmente improcedente em relação à Lúcia Helena Diniz do Nascimento.

 Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella

Segue abaixo o número dos benefícios supostamente irregulares, seguido de uma seta, indicando a localização dos documentos que deveriam atestar a materialidade e a autoria dos ilícitos:

a) 42/81577114-2 (21/81577114-2) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 21 a 43;
b) 42/77622160-4 (68/77622160-4) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 46 a 67.
c) 42/80331210-5 (68/80331210-5) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 69 a 90.
d) 42/82871765-6 (21/82871765-6) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 350, OUT18, Página 6 a 30)
e) 42/80335906-3 (65/80335906-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 350, OUT18, Página 32 a 54.
f) 42/80332322-0 (22/80332322-0) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 350, OUT18, Página 57 a 80.
g) 42/80291490-0 (65/80291490-0) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 350, OUT18, Página 82 a 108.
h) 42/79186853-2 (68/79186853-2) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 350, OUT18, Página 111 a 113 e Evento 351, OUT19, Página 1 a 21.
i) 42/82870340-0 (68/82870340-0) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 351, OUT19, Página 24 a 45.
j) 42/79181511-0 (21/79181511-0) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 351, OUT19, Página 48 a 69.
l) 42/82870387-6 (68/82870387-6) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 351, OUT19, Página 73 a 95.
m) 42/84134276-8 (21/84134276-8) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 351, OUT19, Página 97 a 114, e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 1 a 5.
n) 42/81577197-5 (65/81577197-5) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 7 a 28.
o) 42/80328308-3 (21/80328308-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 32 a 60.
p) 42/82870249-7 (68/82870249-7) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 62 a 86.
q) 42/81576877-0 (68/81576877-0) Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 88 → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 88 a 112;

r) 42/80291241-9 (68/80291241-9) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 352, OUT20, Página 114 a 129 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 353, OUT21, Página 1 a 14.
s) 42/80291323-7 (68/80291323-7) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 353, OUT21, Página 16 a 38.
t) 42/79182435-7 (21/9182435-7) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 353, OUT21, Página 40 a 67.
u) 42/82962716-2 (21/82962716-2) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 353, OUT21, Página 69 a 93.
v) 42/85510428-7 (93/85510428-7) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 353, OUT21, Página 95 a 111.

A qualidade dos documentos acima é de tal ordem precária que até a verificação da materialidade ficou prejudicada. Os únicos documentos, dentre estes, que apresentam algum grau de legibilidade trata-se dos pareceres dos analistas do órgão previdenciário, que concluem pela responsabilidade dos falecidos.  

Entretanto, em que pese a presunção de legitimidade dos atos administrativos, não se pode, à mingua de qualquer prova processual idônea, proferir uma decisão condenatória, com base apenas nas conclusões dos agentes administrativos, sob pena de se reduzir o Judiciário a função de mera chancela dos atos da administração, em afronta as garantias constitucionais do acesso à justiça (art. 5°, XXXV) e ao devido processo legal (art. 5°, LV).

Por essas razões, a ação é também totalmente improcedente em relação às sucessoras de Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella.

Da alegada litigância temerária do MPF

Lúcia Helena Diniz do Nascimento afirma que lide é temerária, pelo que requer a condenação do autor nas penas de litigante de má-fé.

Sem razão. Conforme se verifica da análise efetuada acima, a ação tem suporte em processo administrativo, instruído com ampla documentação, que permite, ao menos em relação aos fatos atribuídos à autora, aferir a existência de prejuízos concretos. Apenas a verificação da autoria ficou prejudicada em razão da má qualidade das assinaturas constantes dos documentos analisados.

Da ação cautelar de sequestro n° 0008904-11.1998.4.02.5101

Na medida em que a ação principal (0008482-65.2000.4.02.5101) é improcedente, a ação cautelar de sequestro perde seu objeto, posto que proposta, para resguardá-la.

Aplica-se ao presente caso, o inciso III do art. 309 do CPC/2015 e o inciso III do art. 808 do CPC/73:

Art. 309. Cessa a eficácia da tutela concedida em caráter antecedente, se: [...]

III - o juiz julgar improcedente o pedido principal formulado pelo autor ou extinguir o processo sem resolução de mérito.

Art. 808. Cessa a eficácia da medida cautelar:

[...]

III - se o juiz declarar extinto o processo principal, com ou sem julgamento do mérito.

Isto posto, e por tudo que dos autos consta, nos termos do inciso III do art. 309 do CPC/2015 e inciso III do art. 808 do CPC/73, o processo cautelar 0008904-11.1998.4.02.5101 deve ser julgado extinto, diante da evidente perda do objeto da cautelar.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, JULGO: a) IMPROCEDENTE, com base no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, os pedidos autorais, deduzidos nos autos da ação de improbidade 0008482-65.2000.4.02.5101; b) EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, com base nos artigos 485, VI, e 309, III do CPC/2015, c.c., art. 808, III, do CPC/1973, o processo cautelar 0008904-11.1998.4.02.5101.  

REVOGO a liminar anteriormente concedida, nos autos da ação cautelar 0008904-11.1998.4.02.5101, e DETERMINO o imediato desbloqueio dos bens pertencentes a Lúcia Helena Diniz do Nascimento, quais sejam: 1) duas linhas telefônicas, conforme discriminado no "Evento 354, OUT22, Página 90"; 2) PASSAT/1981, Placa QB3314 (Evento 354, OUT22, Página 67 a 76); 3)  CORSA/1995, placa LAR0786 (Evento 354, OUT22, Página 67 a 76); 4) COTAS da Sociedade Farmácia Camilúcia Ltda (Evento 354, OUT22, Página 87).

Sem custas e sem honorários advocatícios, por ausência de má fé.

Sentença não sujeita à remessa necessária, nos termos do art. 17-C, § 3º, da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Traslade-se cópia desta sentença aos autos da ação cautelar 0008904-11.1998.4.02.5101

Caso haja interposição de recurso de apelação, intime-se a parte recorrida para apresentar contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias úteis (art. 1.010 § 1º CPC).

Decorrido o prazo sem manifestação, após certificação pelo cartório, ou juntadas as contrarrazões, remetam-se os autos ao egrégio Tribunal Regional Federal, com nossas homenagens.

Sentença publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.

Cinge-se a controvérsia em definir se está configurado o ato de improbidade administrativa na modalidade dolosa.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 foi objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento do ARE 843.989, afetado como representativo de repercussão geral (Tema 1.199), com vistas a dirimir a controvérsia sobre a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, notadamente no que tange à necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo específico) para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, bem como sobre a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

No julgamento do ARE 843989, o STF, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação objeto do recurso, e, por maioria, a referida Corte Constitucional acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), tendo sido fixadas as seguintes teses: (i) é necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) a Lei nº 14.230/2021 retroage aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iii) a norma mais benéfica da Lei nº 14.230/2021, no  tocante à revogação da modalidade culposa, não retroage em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco no processo de execução de pena e seus incidentes; (iv) o novo regime prescricional previsto na nº Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesses termos:

Julgado mérito de tema com repercussão geral

TRIBUNAL PLENO

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a presente ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), vencidos, parcialmente e nos termos de seus respectivos votos, os Ministros André Mendonça, Nunes Marques, Edson Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes. Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Redigirá o acórdão o Relator. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 18.8.2022.

(STF, Tribunal Pleno, ARE 843989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Decisão proferida em 18.8.2022).

A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, não sendo mais suficiente a demonstração do dolo meramente genérico.

Sob esse prisma, grande discussão doutrinária e jurisprudencial surgiu acerca da necessidade da aplicação retroativa da referida legislação, considerando, sobretudo, o disposto no seu § 4º do art. 1º que previu que no sistema da improbidade incidiriam os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, tais, como a retroatividade da norma mais benéfica.

Sobre o tema, urge mencionar que os atos ilícitos decorrentes de improbidade administrativa e o âmbito penal possuem considerável ligação e similitude, eis que ambas as esferas jurídicas se materializam no poder-dever de punir estatal, incidindo penas de caráter pessoal que podem ensejar, inclusive, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, na forma do art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

Confira-se:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - (revogado).        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

[...]

Ademais, a Lei de Improbidade Administrativa consagrou a sua proximidade com o direito penal ao prevê que a ação de improbidade é repressiva, de caráter sancionador, destinando-se à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na referida lei, senão, vejamos:

Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. Ressalvado o disposto nesta Lei, o controle de legalidade de políticas públicas e a responsabilidade de agentes públicos, inclusive políticos, entes públicos e governamentais, por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, à ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social submetem-se aos termos da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Dessa forma, partindo-se da premissa que o direito administrativo sancionador decorre do poder-dever de punir estatal, tem-se que o poder punitivo do Estado deve ser delimitado nas hipóteses envolvendo improbidade, garantindo-se aos acusados um mínimo de direitos e garantias. Para tanto, faz-se necessário o diálogo entre o direito administrativo sancionador decorrente de atos de improbidade e o direito penal, a face mais agressiva do jus puniendi estatal.

Nesta lógica, decorrente da simetria que deve haver entre o direito administrativo sancionador em tais circunstâncias e o direito penal, a máxima da retroatividade da lei penal mais benéfica, constitucionalmente assegurada, aplica-se na seara da improbidade administrativa.

Sob outro prisma, na perspectiva da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao acusado prevalece no direito administrativo sancionador, possuindo configuração fundamentalmente idêntica à do direito penal e não depende de reconhecimento expresso em norma legal ou infralegal.

Ressalta-se que tais precedentes são formados em situações em que existe um desequilíbrio de poder na relação jurídica entre o Estado e o particular, com aplicação de sanções que denotam a aproximação do poder punitivo estatal com o âmbito criminal e que tratam de violações aos direitos humanos, ensejando a maior necessidade de tutela do indivíduo em face do ente estatal.

Senão vejamos:

Art. 9º - Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável.  Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito.  Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado.

Outrossim, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no caso Baena Ricardo vs. Panamá (2001), reforçou as afirmações da Comissão Interamericana, no sentido de pontuar que o princípio da retroatividade, albergado no referido artigo 9º da CADH, é aplicável ao direito sancionatório em tais hipóteses:

Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que no momento de seu cometimento não se consideravam delitos, segundo o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento do cometimento do delito. Se, posteriormente ao delito, a lei dispõe de uma pena mais leve, o infrator se beneficiará desta. (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo y otros Vs.Panamá, parágrafo 103, São José da Costa Rica, 2 de fevereiro de 2001).

Complementarmente, em Tribunal Constitucional vs. Peru (2001), a Corte definiu parâmetros de incidência para princípios penais, em processos ou procedimentos não criminais, sobretudo de caráter sancionatório que possuem maior grau de proximidade com a esfera penal:

O respeito aos direitos humanos constitui um limite à atividade estatal, que é válido para qualquer órgão ou funcionário que esteja em posição de poder, por sua natureza oficial, em relação a outras pessoas. Assim, é ilegal qualquer forma de exercício do poder público que viole os direitos reconhecidos pela Convenção. Isso é ainda mais importante quando o Estado exerce seu poder sancionador, pois não só pressupõe a atuação das autoridades com total observância à ordem jurídica, mas também implica a concessão das garantias mínimas do devido processo legal a todas as pessoas sujeitas a sua jurisdição, de acordo com os requisitos estabelecidos na Convenção (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, parágrafo 68, São José da Costa Rica, 31 de janeiro de 2001).

No caso Maldonado Ordoñez vs Guatelama (2006), a Corte Interamericana sedimenta o entendimento de que o princípio do art. 9º da CADH é aplicável às questões de sanção administrativa, uma vez que são expressão do poder punitivo do Estado e que têm natureza semelhante às sanções penais (§89); ambos implicariam prejuízo, privação ou alteração de direitos (“as garantias substanciais e processuais do direito sancionatório mais amplos – direito penal - são aplicáveis mutatis mutandis à lei disciplinar, [...] tendo em vista que ambos utilizam a sanção como principal de coerção”) (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, parágrafo 89, São José da Costa Rica, 3 de maio de 2001).

Ainda na perspectiva dos Direitos Humanos, cabe pontuar que a Corte Europeia de Direitos Humanos, no caso Öztürk vs. Alemanha (1984), através de um conceito amplo de direito penal, reconhece o direito administrativo sancionador como “subsistema penal”, de tal forma que comungam princípios – os quais são aplicáveis tanto ao sistema quanto ao subsistema, como a irretroatividade e o non bis in idem (CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS, Plenário, Caso Örtürk vs Germany, Application nº 8544/79, Strasbourg, 21 de fevereiro de 1984).

Noutro giro, conforme a doutrina de Medina

a nova tipologia normativa dos atos de improbidade administrativa e de suas sanções, por força do art. 5.º, caput, XL da Constituição, cumulado com o artigo 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992 (na redação da Lei 14.230/2021), aplica-se aos atos praticados antes de sua vigência, se para beneficiar o réu. A não ser que haja alteração no modo como o tema vem sendo tratado na jurisprudência até aqui (cf. julgados noticiados acima), esse é o entendimento que haverá de prevalecer, doravante, nos Tribunais1.

Em um regime democrático de direito, torna-se essencial que o administrado possua um plexo de garantias fundamentais, asseguradas pela Constituição Federal de 1988, que devem ser observadas também no âmbito da improbidade administrativa.

A corroborar com tais assertivas, confira-se o seguinte precedente desta Corte Regional:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. VÍCIOS ENUMERADOS NO ART. 1022 DO CPC/2015. OMISSÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCEDIMENTO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. REGULARIDADE. LEI Nº 8.429/29. ALTERAÇÃO PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. STF. ARE 843.989 COM REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 1.199. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Embargos de declaração opostos com o propósito de sanar suposta omissão. A embargante sustenta, em breve síntese, que o acórdão encontra-se eivado dos seguintes vícios de omissão: (i) quanto à violação ao art. 55 e seu § 1º do CPC/2015; (ii) suas teses e suas provas de que era impossível a recorrente obter os valores compensados pela empresa; (iii) não se manifestou sobre o fato de que a referida parte não poderia ser responsabilizada pela atualização dos cálculos; (iv) omissão sobre a ausência de dolo ou de culpa grave na conduta da Embargante, sobretudo considerando que incide ao caso a Lei 14.230/2021; (v) foi demitida do serviço público sem que houvesse, de fato, comprovação de prejuízo ao erário.

[...]

10. Esta Corte Regional possui precedentes no sentido de que a norma administrativa mais benéfica não retroage nas hipóteses envolvendo a cobrança de multa de natureza administrativa, na medida em que, nessas circunstâncias, aplica-se o disposto no art. 6º da LINDB, com base no princípio do tempus regit actum (o tempo rege o ato), conforme tem decidido o Superior Tribunal de Justiça - STJ. Precedentes: STJ, 1ª Turma, AgInt no AgInt no AREsp 1701937, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJE 6.5.2021; STJ, 1ª Turma, AgInt no REsp 1796106/PR, Rel. SÉRGIO KUKINA, julgado em 25.06.2019; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5001907-29.2018.4.02.5002, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 5.7.2021; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0140016-39.2017.4.02.5101, Rel. MARCELO DA FONSECA GUERREIRO, DJF2R 30.6.2021; TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 0012572-95.2018.4.02.5001, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, DJF2R 23.9.2020; TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 5001063- 79.2018.4.02.5002, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJF2R 17.11.2020.

11. No entanto, a sanção decorrente de multa de natureza administrativa não se confunde com os casos de improbidade administrativa, já que nesse último caso o direito administrativo sancionador e o âmbito penal possuem considerável ligação e similitude ontológica, eis que ambas as esferas jurídicas se materializam no poder-dever de punir estatal, incidindo penas de caráter pessoal que podem ensejar, inclusive, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos, na forma do art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

12. A Lei de Improbidade Administrativa consagrou a sua proximidade com o direito penal ao prevê que a ação de improbidade é repressiva, de caráter sancionador, destinando-se à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na referida lei, conforme disposto em seu art. 17-D.

13. Dessa forma, partindo-se da premissa de que o direito administrativo sancionador decorre do poder-dever de punir estatal impondo penas de caráter pessoal, tem-se que o poder punitivo do Estado deve ser delimitado nas hipóteses envolvendo improbidade, garantindo-se aos acusados um mínimo de direitos e garantias. Para tanto, faz-se necessário o diálogo entre o direito administrativo sancionador decorrente de atos de improbidade e o direito penal, a face mais agressiva do jus puniendi estatal. Nesta lógica, decorrente da simetria que deve haver entre o direito administrativo sancionador em tais circunstâncias e o direito penal, a máxima da retroatividade da lei penal mais benéfica, constitucionalmente assegurada, aplica-se na seara da improbidade administrativa.

14. Na perspectiva da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao acusado prevalece no direito administrativo sancionador, possuindo configuração fundamentalmente idêntica à do direito penal e não depende de reconhecimento expresso em norma legal ou infralegal.

15. Destaca-se que tais precedentes são formados em situações em que existe um desequilíbrio de poder na relação jurídica entre o Estado e o particular, com aplicação de sanções que denotam a aproximação do poder punitivo estatal com o âmbito criminal e que tratam de violações aos direitos humanos, ensejando a maior necessidade de tutela do indivíduo em face do ente estatal.

16. Consoante precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o princípio da retroatividade, albergado no art. 9º da Convenção Americana, é aplicável em processos ou procedimentos não criminais, sobretudo de caráter sancionatório que possuem maior grau de proximidade com a esfera penal. Precedentes: CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo y otros Vs.Panamá, parágrafo 103, São José da Costa Rica, 2 de fevereiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, parágrafo 68, São José da Costa Rica, 31 de janeiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, parágrafo 89, São José da Costa Rica, 3 de maio de 2001.

17. A Corte Europeia de Direitos Humanos, no caso Öztürk vs. Alemanha, através de um conceito amplo de direito penal, reconhece o direito administrativo sancionador como “subsistema penal”, de tal forma que comungam princípios – os quais são aplicáveis tanto ao sistema quanto ao subsistema, como a irretroatividade e o non bis in idem. Precedente: CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS, Plenário, Caso Örtürk vs Germany, Application nº 8544/79, Strasbourg, 21 de fevereiro de 1984.

18. Em um regime democrático de direito é essencial que o administrado possua um plexo de garantias fundamentais, de forma que tais garantias asseguradas pela Constituição Federal de 1988 devem ser observadas no âmbito da improbidade administrativa.

19. As novas disposições da Lei 8.429/1992 aplicam-se de forma retroativa. Precedentes: TJ/MS, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, AC 0003405-11.2008.8.11.0025, Rel. Des. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DJe 24.3.2022; TRF1, 3ª Turma, AC 1000889-55.2017.4.01.3304, Rela. Desa. Fed. MÔNICA SIFUENTES, DJe 8.3.2022.

[...]

27. A simples afirmação de se tratar de aclaratórios com propósito de prequestionamento não é suficiente para embasar o recurso, sendo necessário se subsuma a inconformidade integrativa a uma das hipóteses do art. 535 do CPC/73 (art. 1022 do CPC/2015) e não à mera pretensão de ver emitido pronunciamento jurisdicional sobre argumentos ou dispositivos legais outros. Nesse sentido: STJ, 2ª Turma, EDcl no REsp 1.404.624, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 7.3.2014; TRF2, 5ª Turma Especializada, ED 0003704-23.1998.4.02.5101, e-DJF2R 14.5.2018.

28. Embargos de declaração não providos.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486-68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022) – grifo nosso.

No que tange à prática ao dolo para prática dos atos de improbidade, vale pontuar que esta Corte Regional, na linha do que decidiu o STF no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), já havia definido que a Lei nº 14.230/2021 retroagia no que diz respeito à necessidade de comprovação do elemento doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, de forma que, nesse aspecto, impõe-se analisar se os demandados tiveram a intenção de praticar tais atos de improbidade.

A esse propósito, confira os seguintes precedentes desta TRF2:

APELAÇÃO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELEMENTO SUBJETIVO. LEI 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RETROATIVIDADE. PRECEDENTES. DOSIMETRIA DA PENA. RAZOABILIDADE. PROPORCIONALIDADE. INDIVIDUALIZAÇÃO PENA.

1. Apelação contra sentença que julgou improcedentes os pedidos, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para absolver os demandados da imputação de prática de atos de improbidade administrativa. Cinge-se a controvérsia em apurar a responsabilidade civil dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa que lhes são imputados pelo Órgão Ministerial.

2. Face à nova redação da Lei 8.429/1992, tem-se que são considerados atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11, não bastando a voluntariedade do agente, nos termos do art. 1º, § 1º, da referida Lei.

3. O Supremo Tribunal Federal afetou o ARE 843.989 como Tema (1.199) representativo de repercussão geral a fim de dirimir a controvérsia sobre a retroatividade, ou não, das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, em especial: 1) a necessidade da presença do elemento subjetivo — dolo — para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa; e 2) a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.     

5. No entanto, a sanção decorrente de multa de natureza administrativa não se confunde com os casos de improbidade administrativa, já que nesse último caso o direito administrativo sancionador e o âmbito penal possuem considerável ligação e similitude ontológica, eis que ambas as esferas jurídicas se materializam no poder-dever de punir estatal, incidindo penas de caráter pessoal que podem ensejar, inclusive, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos, na forma do art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

6. A Lei de Improbidade Administrativa consagrou a sua proximidade com o direito penal ao prevê que a ação de improbidade é repressiva, de caráter sancionador, destinando-se à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na referida lei, conforme disposto em seu art. 17-D.

[...]

13. As novas disposições da Lei 8.429/1992 aplicam-se de forma retroativa. Precedentes: TJ/MS, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, AC 0003405-11.2008.8.11.0025, Rel. Des. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DJe 24.3.2022; TRF1, 3ª Turma, AC 1000889-55.2017.4.01.3304, Rela. Desa. Fed. MÔNICA SIFUENTES, DJe 8.3.2022.

[...]

22. Apelação parcialmente provida.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003494-90.2008.4.02.5110, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022) – grifo nosso

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. VÍCIOS ENUMERADOS NO ART. 1022 DO CPC/2015. OMISSÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCEDIMENTO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. REGULARIDADE. LEI Nº 8.429/29. ALTERAÇÃO PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. STF. ARE 843.989 COM REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 1.199. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE. INCIDÊNCIA.

1. Embargos de declaração opostos com o propósito de sanar suposta omissão. A embargante sustenta, em breve síntese, que o acórdão encontra-se eivado dos seguintes vícios de omissão: (i) quanto à violação ao art. 55 e seu § 1º do CPC/2015; (ii) suas teses e suas provas de que era impossível a recorrente obter os valores compensados pela empresa; (iii) não se manifestou sobre o fato de que a referida parte não poderia ser responsabilizada pela atualização dos cálculos; (iv) omissão sobre a ausência de dolo ou de culpa grave na conduta da Embargante, sobretudo considerando que incide ao caso a Lei 14.230/2021; (v) foi demitida do serviço público sem que houvesse, de fato, comprovação de prejuízo ao erário.

[...]

19. As novas disposições da Lei 8.429/1992 aplicam-se de forma retroativa. Precedentes: TJ/MS, 1ª Câmara de Direito Público e Coletivo, AC 0003405-11.2008.8.11.0025, Rel. Des. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DJe 24.3.2022; TRF1, 3ª Turma, AC 1000889-55.2017.4.01.3304, Rela. Desa. Fed. MÔNICA SIFUENTES, DJe 8.3.2022.

[...]

28. Embargos de declaração não providos.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486-68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022) – grifo nosso.

 Deve-se tecer breve consideração acerca do elemento do dolo para não existir dúvida acerca do seu enquadramento.

Na teoria causalista, o dolo era analisado a partir de uma perspectiva psicológica da culpabilidade. Com o finalismo, surge um novo tratamento para conduta, já que esta passa a ser compreendida como comportamento humano voluntário dirigido a uma finalidade. Assim, retira-se o elemento da culpabilidade e leva-se para análise da conduta do agente.

Conforme assentou o Superior Tribunal de Justiça- STJ, desde o finalismo, o dolo passou a integrar os elementos do tipo, sendo compreendido como a consciência e vontade de realizá-lo. Nesse sentido, o dolo passa a ser verificado sob a perspectiva das ações e omissões que repercutem no ambiente externo e não mais naquilo que se encontra na mente do agente. Confira-se:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EM HABEAS CORPUS. FRAUDE À LICITAÇÃO. TRANCAMENTO DO PROCESSO. INÉPCIA MANIFESTA. OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. Tendo em vista que a denúncia é uma peça processual por meio da qual o órgão acusador submete ao Poder Judiciário o exercício do jus puniendi, o legislador estabeleceu alguns requisitos essenciais para a formalização da imputação, a fim de que seja assegurado ao acusado o escorreito exercício do contraditório e da ampla defesa. Na verdade, a própria higidez da denúncia opera como uma garantia do acusado. Assim, só é legítima e idônea para consubstanciar a pretensão punitiva estatal a denúncia que, atenta aos requisitos previstos no art. 41 do CPP, descreve o fato criminoso imputado ao denunciado com todas as suas circunstâncias relevantes, de modo a permitir que ele compreenda os termos da acusação e dela se defenda, sob o contraditório judicial.
2. A denúncia deve conter a exposição do fato criminoso e, sem incursão nas várias teorias que procuram conceituar analiticamente o delito, pode-se afirmar que sua estrutura compreende uma conduta típica, antijurídica e culpável. O dolo, desde o nascimento do finalismo, integra a própria conduta e passou a ser entendido como a consciência e a vontade de realizar os elementos do tipo, com o propósito de lesão ou perigo de lesão a bem jurídico. Como elemento subjetivo do tipo penal, compreende o conhecimento de todas circunstâncias do tipo e a vontade de realizá-lo. Não é aferível com base naquilo que se encontra instalado na mente do agente, mas sim nas suas ações e omissões, que repercutem no ambiente externo.
[...]

4. Agravo regimental não provido.

(STJ, 6ª Turma, AgRg no PExt no RHC 108109, Rel. Min. ROGERIO SCHIETTI CRUZ, DJE 26.9.2022) – grifo nosso.

DA TIPIFICAÇÃO LEGAL: ART. 9º, CAPUT, E ART. 10, INCISO I, DA LEI. Nº 8429/92

 No que se refere à imputação dos atos de improbidade no caso em comento, nota-se que o órgão ministerial requereu, em 15.2.2000, a condenação dos demandados pela prática dos atos de improbidade administrativa, previstos no art. 9º, caput, e art. 10, inciso I, ambos da Lei nº 8.429/92.

Diante do advento da Lei nº14.230/2021, o órgão ministerial requereu a adequação da petição inicial ao que dispõe a nova legislação, pugnando pela condenação dos demandados em relação às condutas descritas no art. 10, inciso I, da Lei nº 8.429/92, com aplicação das sanções do art. 12, inciso II, do mesmo diploma legal (evento 608, PROMOCAO1;/1º grau).

Sob esse enfoque, o art. 10, inciso I, da referida legislação disciplina que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa destinada a facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação ao patrimônio particular de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º da Lei nº 8.429/92. Veja:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:  

[...]

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(grifo nosso).

No caso dos autos, o órgão ministerial apontou que foi identificada, no âmbito da Gerência Regional de Bangu do INSS, organização ilícita voltada à reutilização fraudulenta de benefícios previdenciários anteriormente cessados, mediante emissão irregular de Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs em favor de falsos beneficiários. Sustentou que os demandados se utilizavam de números de benefícios válidos e os vinculavam indevidamente a terceiros que não possuíam qualquer direito previdenciário, possibilitando pagamentos indevidos pela rede bancária e causando graves prejuízos ao erário. Aduziu que Lúcia Helena Diniz do Nascimento teria participado diretamente da fraude mediante assinatura de diversos CMEs relativos à reativação irregular de benefícios, enquanto Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella também teriam concorrido para o esquema em múltiplos procedimentos administrativos. Segundo o MPF, os documentos administrativos demonstrariam o modus operandi da fraude, consistente na emissão reiterada de comandos eletrônicos que permitiam a terceiros receber benefícios previdenciários indevidos, em detrimento dos cofres públicos.

No evento 416; OUT33, fls. 33 e seguintes/1º grau, o órgão identificou fraudes adicionais atribuídas aos réus, praticadas no mesmo período e com idêntico modus operandi, consistente na reutilização indevida de benefícios previdenciários cessados, mediante emissão de comandos eletrônicos em favor de terceiros sem direito ao recebimento. Aduziu que diversos processos administrativos demonstrariam a atuação reiterada dos demandados na reativação fraudulenta de benefícios e no direcionamento dos pagamentos a falsos beneficiários. Requereu a juntada dos novos documentos aos autos, sustentando que tais elementos reforçariam a narrativa da inicial e deveriam ser considerados na dosimetria das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92. Foi proferido despacho para incluir o INSS no polo ativo da demanda (evento 353, OUT21/1º grau).

Compulsando-se os autos, verifica-se que a materialidade ficou evidenciada pela constatação de fraudes praticadas no âmbito da referida agência previdenciária. Todavia, no tocante à autoria, não houve comprovação suficiente de que os demandados tenham efetivamente praticado os atos que lhe foram imputados, conforme inclusive se manifestou o MPF em sede de seu parecer (evento 7).

Registre-se que, para ficar configurado o ato de improbidade administrativa, revela-se imprescindível comprovar a materialidade (ocorrência do fato) e a autoria (sujeito que participou do ilícito com dolo).

Na hipótese sob análise, não se vislumbra a comprovação da autoria, tendo em vista que os elementos probatórios nos autos comprovam apenas a configuração dos atos ilícitos, mas sem prova suficiente que vincule os demandados aos referidos ilícitos.

Nessa perspectiva, nota-se que a controvérsia probatória central do feito se concentrou na realização de perícia grafotécnica destinada a verificar a autenticidade das assinaturas atribuídas aos demandados nos Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs. Os demandados requereram, em sede de defesa (evento 431, OUT48, p. 8/1º grau), que fosse produzida prova pericial grafotécnica, tendo em vista que as assinaturas apostas nos documentos não seriam de sua autoria. Posteriormente, o MPF também requereu expressamente a realização de perícia grafotécnica nos procedimentos administrativos juntados aos autos e à ação cautelar de sequestro, com o objetivo de apurar a autenticidade das assinaturas atribuídas (evento 431, OUT48, p. 16 e seguintes/1º grau), reiterando o pedido em manifestação posterior (evento 434, OUT51, p. 27/1º grau).

Após embargos de declaração, o juízo determinou a juntada dos processos administrativos relativos aos demandados (evento 435, OUT52, p. 53/1º grau), tendo o INSS informado os respectivos procedimentos e juntado mídia digital contendo os documentos (evento 443, OUT53, p. 8/1º grau). Em seguida, o perito André Luiz Pinheiro Monteiro aceitou o encargo e requereu a apresentação dos documentos originais que contivessem as assinaturas questionadas atribuídas (evento 443, OUT53, p. 29/1º grau). Diante disso, sobreveio informação do INSS acerca do extravio dos processos administrativos originais, razão pela qual o juízo determinou o compartilhamento de provas existentes em ações penais correlatas (evento 484, DESPADEC1, p. 1/1º grau).

Em nova manifestação, o MPF reconheceu que os documentos objeto da perícia encontravam-se nos autos da ação cautelar nº 0008904-11.1998.4.02.5101, indicando especificamente as folhas pertinentes (evento 520, PET1/1º grau).

O perito, contudo, informou que os documentos juntados não se prestavam à realização dos exames técnicos pretendidos, diante da baixa qualidade visual das reprografias e da ausência dos originais (evento 588, PERICIA1, p. 1/1º grau). Em razão disso, o juízo determinou que MPF e ré diligenciassem junto às varas criminais para obtenção de cópias mais legíveis (evento 593, DESPADEC1, p. 4/1º grau). O MPF informou, entretanto, que não localizou os documentos originais nas ações penais correlatas (evento 630, PET1, p. 1/1º grau).

Na sequência, o perito reafirmou expressamente que os documentos constantes do processo apenso “não se prestam para a realização dos exames técnicos”, esclarecendo que não poderia emitir conclusões com base em documentos diversos dos questionados (evento 661, PERICIA1, p. 1/1º grau). Embora o INSS tenha requerido prazo adicional para localizar os documentos (evento 667, PET1, p. 1/1º grau) e posteriormente juntado nova documentação (evento 696, PET1, p. 1/1º grau), o perito insistiu na imprescindibilidade da apresentação dos originais ou de reprografias de boa qualidade (evento 701, PERICIA1, p. 1/1º grau).

Diante da impossibilidade técnica de realização da prova pericial, em razão da ausência dos documentos originais e da precariedade das cópias existentes, o juízo cancelou definitivamente a perícia grafotécnica (evento 739, DESPADEC1/1º grau). Confira-se:

DESPACHO/DECISÃO

Tendo em vista a impossibilidade de realização de perícia grafotécnica ( eventos 558, 661,701), bem como a informação constante na petição do MPF ( evento 630), cancelo a realização da mesma.

Indefiro a produção de prova oral testemunhal, já que não é necessária para o deslinde do feito.

Defiro o pedido de prioridade de tramitação formulado pelo MPF ( evento731).

Intimem-se as partes para apresentação de alegações finais, iniciando pelos autores. 

Após, voltem os autos conclusos para sentença.

Em seu recurso, a autarquia federal sustenta que, a despeito da impossibilidade de produção de prova grafotécnica, existe prova documental suficiente para comprovar as fraudes previdenciárias, sobretudo a demonstração da reutilização indevida de benefícios cessados, mediante emissão fraudulenta de Comandos de Manutenção Eletrônica – CME em favor de terceiros estranhos aos benefícios originários.

Para tanto sustenta que, em relação à demandada Lúcia Helena Diniz do Nascimento, os processos administrativos relativos aos benefícios nºs 42/85733984-2, 41/83116734-3, 21/82964204-8, 42/80335762-1, 32/10936247-0, 42/80335457-6, 42/81577004-9, 82/871083-0, 79/181613-3, 42/80291452-7, 42/81577055-3, 42/84134541-4, 42/83114580-3 e 32/73317491-4 supostamente comprovariam que a demandada teria emitido e assinado CMEs destinados à reativação fraudulenta de benefícios previdenciários em favor de terceiros, os quais receberam indevidamente valores da Previdência Social, conforme documentos constariam dos eventos 409 a 430 dos autos originários.

Em relação aos demandados Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portela, assevera que os processos administrativos relativos aos benefícios nºs 42/81577114-2, 42/77622160-4, 42/80331210-5, 42/82871765-6, 42/80335906-3, 42/80333232-0, 42/80291490-0, 42/79186853-2, 42/82870340-0, 42/79181511-0, 42/82870387-6, 42/84134276-8, 42/81577197-5, 42/80328308-3, 42/82870249-7, 42/81576877-0, 42/80291241-9, 42/80291323-7, 42/79182435-7, 42/82962716-2 e 42/85510428-7 demonstrariam a adoção do mesmo modus operandi, consistente na emissão e assinatura de CMEs fraudulentos para transferência da titularidade de benefícios previdenciários a falsos beneficiários, ocasionando pagamentos indevidos e prejuízo ao erário. Segundo a autarquia, tais elementos documentais também constariam dos eventos 409 a 430 dos autos originários e do processo cautelar nº 0008904-11.1998.4.02.5101. Nesse contexto, argumenta que incumbiria aos réus comprovar a alegada inexistência de autoria, nos termos do art. 373, II, do CPC.

No entanto, verifica-se que não assiste razão ao INSS. Isso porque toda a documentação mencionada pauta-se na premissa de que os demandados foram os responsáveis pelas assinaturas dos documentos que levaram à respectiva fraude apontada. Conforme já consignado, a prova pericial grafotécnica não foi realizada em razão da impossibilidade técnica de realização, diante da ausência dos documentos originais e da precariedade das cópias existentes.

Desse modo, a autarquia não se desincumbiu do ônus de demonstrar, de forma segura e inequívoca, a autoria dos atos imputados aos demandados, nos termos do art. 373, I, do CPC. Embora os elementos constantes dos autos possam evidenciar a ocorrência de fraudes previdenciárias e prejuízo ao erário, não há prova idônea apta a vincular os recorridos à emissão ou assinatura dos Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs apontados como fraudulentos.

Isso porque toda a imputação formulada pelo INSS repousa justamente na alegada autenticidade das assinaturas apostas nos documentos administrativos, circunstância que tornou imprescindível a realização da perícia grafotécnica requerida pelas próprias partes e admitida pelo juízo. Contudo, a prova técnica revelou-se inviável diante da ausência dos documentos originais e da baixa qualidade das reproduções existentes nos autos, circunstância expressamente reconhecida pelo perito judicial nos eventos 661 e 701 do feito originário.

Nessa perspectiva, não se mostra juridicamente possível presumir a autoria dos atos ímprobos apenas com base em documentos cuja autenticidade jamais pôde ser confirmada por meio de prova técnica adequada, sobretudo em se tratando de pretensão sancionatória regida pelos princípios do devido processo legal, da presunção de inocência e da responsabilidade subjetiva.

No mesmo sentido, manifestou-se o órgão ministerial em seu parecer, ao opinar pelo não provimento do recurso do INSS, sob o fundamento de que a sentença deveria ser mantida por seus próprios fundamentos, pois reconheceu corretamente a insuficiência probatória para condenação por improbidade. Assentou que a materialidade das fraudes foi reconhecida, já que os documentos administrativos indicam a existência de reativações indevidas de benefícios previdenciários no Posto do INSS de Bangu. Porém, a autoria de Lúcia Helena não foi comprovada, pois a imputação dependia da confirmação de que as assinaturas nos CMEs eram de sua autoria.

Consignou que a perícia grafotécnica era indispensável, mas não pôde ser realizada porque os documentos apresentados eram cópias de baixa qualidade e os originais não foram fornecidos pelo INSS, bem com que o perito afirmou que os documentos não serviam ao exame técnico, destacando a impossibilidade de análise das assinaturas atribuídas à ré. Dessa forma, consignou que, sem prova técnica da autoria, não há base segura para condenação, especialmente em ação de improbidade, que exige prova idônea do ato, da autoria e do elemento subjetivo.  Em relação aos demandados a Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portela, o MPF também apontou que os documentos eram tão precários que até a materialidade ficou prejudicada, havendo apenas pareceres administrativos atribuindo responsabilidade. Ressaltou, ainda, que a presunção de legitimidade dos atos administrativos não basta para condenar, sob pena de transformar o Judiciário em mera chancela da Administração, em violação ao devido processo legal. Confira-se:

[...]

É o relatório. Passo a opinar. A sentença merece confirmação pelos seus próprios fundamentos. Compulsando os autos, verifica-se que o ajuizamento da ação cautelar nº 0008904-11.1998.4.02.5101 e do presente feito originaram-se a partir do procedimento administrativo disciplinar instaurado pelo Superintendente Estadual do INSS em 15/04/1994 (Evento nº 359 – OUT27 – pgs. 87/88 – autos nº 0008904-11.1998.4.02.5101), em razão de achados identificados em verificação efetuada na Seção de Manutenção de Benefícios do Posto do INSS – Bangu, no período de 27/04/92 a 30/04/92, que constatou indícios de irregularidades nos procedimentos de manutenção de determinados benefícios (Evento nº 356 – OUT24 – pg. 23 – autos nº 0008904-11.1998.4.02.5101). No que se refere à materialidade dos atos imputados à apelada Lúcia Helena Diniz do Nascimento de reutilização fraudulenta de benefícios previdenciários mediante a reativação do benefício cessado, o Juízo a quo reconheceu ser possível constatar a fraude e o prejuízo. Veja-se (Evento nº 772 - JF/RJ): “(…) Com relação à materialidade é possível constatar a fraude e o prejuízo nos documentos oriundos do processo administrativo 35.301/068.474/92-11, mais especificamente nas análises levadas a feito em cada benefício, com suas conclusões e os documentos que as acompanham. Esses documentos são os relacionados abaixo, por número de benefício, seguido de uma seta, indicando sua localização nos autos da ação cautelar: a) 42/85733984-2 (21/85733984-2) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 22 a 44. A CME acha-se no “Evento 346, OUT14, Página 27”. b) 41/83116734-3 (21/83116734-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 46 a 69. A CME acha-se no “Evento 346, OUT14, Página 51”. c) 21/82964204-8 (40/82964204-8) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 71 a 95. A CME acha-se no “Evento 346, OUT14, Página 76” d) 42/80335762-1. (42/80335762-1) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 97 a 106 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 1 a 11. A CME acha-se no “Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 346, OUT14, Página 104“ Assinado com login e senha por MARCIA MORGADO MIRANDA, em 10/03/2026 16:20. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave cd54c440.d0b3b083.754ef1ac.247d39ea e) 32/10936247-0. (32/6170147-0) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 13 a 37. A CME acha-se no “Evento 347, OUT15, Página 20“ f) 42/80335457-6 (65/80335457-6) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 39 a 59. A CME acha-se no “Evento 347, OUT15, Página 43“ g)42/81577004-9 (21/81577004-9) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 61 a 79. A CME acha-se no “, Evento 347, OUT15, Página 66“ h)82/871083-0 (21/82871083-00) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 82 a 102. A CME acha-se no “Evento 347, OUT15, Página 86 “ i) 79/181613-3 (21/79181613-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 105 a 113 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 1 a 17. A CME acha-se no “Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 347, OUT15, Página 111 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 2“ j) 42/80291452-7 (80/291452) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 20. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 21 a 38". l) 42/81577055-3 (81/577056-1) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 41 a 63. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 48 “ m) 42/84134541-4 (21/84134541-4) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 65. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 73 a 87“ n) 42/83114580-3 (21/83114580-3) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 89 a 1113. A CME acha-se no “Evento 348, OUT16, Página 96“ o) 32/73317.491-4 (21/73317491-4) → Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 348, OUT16, Página 115 a 121 e Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 1 a 19. A CME acha-se no “Processo 0008904-11.1998.4.02.5101/RJ, Evento 349, OUT17, Página 1“ (...)” Todavia, no que se refere à autoria da emissão dos Comandos de Manutenção Eletrônica para a reutilização fraudulenta dos benefícios pela apelada Assinado com login e senha por MARCIA MORGADO MIRANDA, em 10/03/2026 16:20. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave cd54c440.d0b3b083.754ef1ac.247d39ea Lúcia Helena Diniz do Nascimento, esta não restou devidamente demonstrada nos autos. Destaque-se que o perito grafotécnico nomeado pelo Juízo a quo asseverou que “os documentos apontados pelo MPF que se encontram exibidos no processo 0008904-11.1998.4.02.5101 em apenso, notadamente no evento 371, fls. 42/50, 61/66, 77/89 e 103/108, não se prestam para a realização dos exames técnicos a que se pretende, tendo em vista que as reprografias apresentam baixa qualidade visual impedindo ao signatário de fazer qualquer tipo de análise na formação genética dos lançamentos questionados manuscritos atribuídos a Ré L. H. D. D. N.” (grifos do original em vermelho – Evento nº 661 - JF/RJ). Além disso, no Evento nº 701 – JF/RJ indicou o perito a necessidade de “exame dos documentos questionados em sua forma original, preferencialmente, o que as reprografias exibam boa qualidade de imagem” (grifo nosso). Apesar de regularmente intimado a apresentar os documentos originais para a realização da perícia (Eventos nºs 726 e 732 - JF/RJ), o INSS não os forneceu, limitando-se a peticionar informando que requereu “o envio dos documentos originais solicitados pela perícia para acautelamento em juízo” (Eventos nºs 729 e 737 – JF/RJ). Tal conduta ensejou o cancelamento da realização da perícia grafotécnica pelo Juízo a quo (Evento nº 739 – JF/RJ). Ao visualizar os documentos questionados dos Comandos de Concessão Eletrônica (CME) – os mesmos citados pelo MPF (Evento nº 520 – JF/RJ) e pelo perito (Evento nº 661 – JF/RJ) – que constam nos autos nº 0008904-11.1998.4.02.5101 (Evento nº 371 – pgs. 42/50, 61/66, 77/89 e 103/108), Assinado com login e senha por MARCIA MORGADO MIRANDA, em 10/03/2026 16:20. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave cd54c440.d0b3b083.754ef1ac.247d39ea constata-se que, de fato, se tratam de formulários preenchidos e assinados manualmente, com baixa qualidade visual, cuja perícia grafotécnica seria imprescindível para se atestar a autoria quanto às assinaturas dos CMEs. Nesse sentido, a não realização da prova pericial grafotécnica em decorrência do não acautelamento dos documentos originais questionados e da baixa qualidade das digitalizações existentes, redundou na impossibilidade de se aferir a autoria de Lúcia Helena Diniz do Nascimento quanto aos atos a ela imputados, do preenchimento irregular das fichas relativas aos Comandos de Manutenção Eletrônica (CME) de benefícios previdenciários, que permitiram a atribuição da titularidade a terceiros que a eles nunca fizeram jus. Portanto, revela-se acertada a sentença que, com base no §10-F, II, §19, do art. 17, da Lei nº 8.429/92, reputou inviável a condenação sem a produção da prova tempestivamente requerida e necessária à comprovação da autoria da recorrida L. H. D. D. N.. No que se refere aos atos imputados aos réus Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portela, ambos já falecidos e sucedidos, respectivamente, por Sonia Regina de Santanna Guerra Leite e Elaine Regina Benete Portela, de fato, compulsando os documentos que atestariam a materialidade e autoria dos ilícitos por eles perpetrados, outra não é a conclusão se não a asseverada pelo Juízo a quo: “A qualidade dos documentos acima é de tal ordem precária que até a verificação da materialidade ficou prejudicada. Os únicos documentos, dentre estes, que apresentam algum grau de legibilidade trata-se dos pareceres dos analistas do órgão previdenciário, que concluem pela responsabilidade dos falecidos” (Evento nº 772 – JF/RJ). Assinado com login e senha por MARCIA MORGADO MIRANDA, em 10/03/2026 16:20. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave cd54c440.d0b3b083.754ef1ac.247d39ea Nesse sentido, revela-se correta a decisão do julgador de primeiro grau de que “em que pese a presunção de legitimidade dos atos administrativos, não se pode, à mingua de qualquer prova processual idônea, proferir uma decisão condenatória, com base apenas nas conclusões dos agentes administrativos, sob pena de se reduzir o Judiciário a função de mera chancela dos atos da administração, em afronta as garantias constitucionais do acesso à justiça (art. 5°, XXXV) e ao devido processo legal (art. 5°, LV).” (Evento nº 772 – JF/RJ). Não fosse o bastante, o recurso de apelação interposto pelo INSS não infirma as conclusões da sentença recorrida quanto à ausência de comprovação da autoria dos atos supostamente praticados por L. H. D. D. N., bem como quanto à demonstração nos autos da efetiva materialidade e autoria dos atos imputados a Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella. Ante o exposto, opina o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL pelo desprovimento do recurso de apelação.

(grifo nosso).

Em conclusão, verifica-se que sentença deve ser mantida.

Sem honorários, nos termos do art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/92.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002824512v3 e do código CRC 96cfc025.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 25/05/2026, às 19:13:06

Apelação Cível Nº 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE. TEMA 1.199 DO STF. RETROATIVIDADE. ART. 10 DA LEI Nº 8.429/92. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA.

1. Apelação contra sentença que julga improcedente o pedido autoral. Cinge-se a controvérsia em definir se ficou comprovado o ato doloso de improbidade administrativa.

2 A Lei n.º 14.230/2021 foi objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento do ARE 843.989, afetado como representativo de repercussão geral (Tema 1.199), com vistas a dirimir a controvérsia sobre a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, notadamente no que tange à necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo específico) para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, bem como sobre a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

3. No julgamento do ARE 843989, o STF, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação objeto do recurso, e, por maioria, a referida Corte Constitucional acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), tendo sido fixadas as seguintes teses: (i) é necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) a Lei nº 14.230/2021 retroage aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iii) a norma mais benéfica da Lei nº 14.230/2021, no  tocante à revogação da modalidade culposa, não retroage em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco no processo de execução de pena e seus incidentes; (iv) o novo regime prescricional previsto na nº Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Precedente: STF, Tribunal Pleno, ARE 843989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Decisão proferida em 18.8.2022.

4. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, não sendo mais suficiente a demonstração do dolo meramente genérico. Sob esse prisma, grande discussão doutrinária e jurisprudencial surgiu acerca da necessidade da aplicação retroativa da referida legislação, considerando, sobretudo, o disposto no seu § 4º  do art. 1º que previu que no sistema da improbidade incidiriam os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, tais, como a retroatividade da norma mais benéfica.

5. Os atos ilícitos decorrentes de improbidade administrativa e o âmbito penal possuem considerável ligação e similitude, eis que ambas as esferas jurídicas se materializam no poder-dever de punir estatal, incidindo penas de caráter pessoal que podem ensejar, inclusive, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, na forma do art. 12 da Lei nº 8.429/1992.

6. A Lei de Improbidade Administrativa consagrou a sua proximidade com o direito penal ao prevê que a ação de improbidade é repressiva, de caráter sancionador, destinando-se à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na referida lei, conforme disposto em seu art. 17-D.

7. Dessa forma, partindo-se da premissa de que o direito administrativo sancionador decorre do poder-dever de punir estatal impondo penas de caráter pessoal, tem-se que o poder punitivo do Estado deve ser delimitado nas hipóteses envolvendo improbidade, garantindo-se aos acusados um mínimo de direitos e garantias. Para tanto, faz-se necessário o diálogo entre o direito administrativo sancionador decorrente de atos de improbidade e o direito penal, a face mais agressiva do jus puniendi estatal. Nesta lógica, decorrente da simetria que deve haver entre o direito administrativo sancionador em tais circunstâncias e o direito penal, a máxima da retroatividade da lei penal mais benéfica, constitucionalmente assegurada, aplica-se na seara da improbidade administrativa.

8. Na perspectiva da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao acusado prevalece no direito administrativo sancionador, possuindo configuração fundamentalmente idêntica à do direito penal e não depende de reconhecimento expresso em norma legal ou infralegal.

9. Destaca-se que tais precedentes são formados em situações em que existe um desequilíbrio de poder na relação jurídica entre o Estado e o particular, com aplicação de sanções que denotam a aproximação do poder punitivo estatal com o âmbito criminal e que tratam de violações aos direitos humanos, ensejando a maior necessidade de tutela do indivíduo em face do ente estatal.

10. Consoante precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o princípio da retroatividade, albergado no art. 9º da Convenção Americana, é aplicável em processos ou procedimentos não criminais, sobretudo de caráter sancionatório que possuem maior grau de proximidade com a esfera penal. Precedentes: CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo y otros Vs.Panamá, parágrafo 103, São José da Costa Rica, 2 de fevereiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, parágrafo 68, São José da Costa Rica, 31 de janeiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, parágrafo 89, São José da Costa Rica, 3 de maio de 2001.

11. A Corte Europeia de Direitos Humanos, no caso Öztürk vs. Alemanha, através de um conceito amplo de direito penal, reconhece o direito administrativo sancionador como “subsistema penal”, de tal forma que comungam princípios – os quais são aplicáveis tanto ao sistema quanto ao subsistema, como a irretroatividade e o non bis in idem. Precedente: CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS, Plenário, Caso Örtürk vs Germany, Application nº 8544/79, Strasbourg, 21 de fevereiro de 1984.

12. Em um regime democrático de direito é essencial que o administrado possua um plexo de garantias fundamentais, de forma que tais garantias asseguradas pela Constituição Federal de 1988 devem ser observadas no âmbito da improbidade administrativa. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486-68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022.

13. Esta Corte Regional, na linha do que decidiu o STF no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), já havia definido que a Lei nº 14.230/2021 retroagia no que diz respeito à necessidade de comprovação do elemento doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, de forma que, nesse aspecto, impõe-se analisar se os demandados tiveram a intenção de praticar tais atos de improbidade. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003494-90.2008.4.02.5110, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486-68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022.

14. Deve-se tecer breve consideração acerca do elemento do dolo para não existir dúvida acerca do seu enquadramento na hipótese sob exame. Na teoria causalista, o dolo era analisado a partir de uma perspectiva psicológica da culpabilidade. Com o finalismo, surge um novo tratamento para conduta, já que esta passa a ser compreendida como comportamento humano voluntário dirigido a uma finalidade. Assim, retira-se o elemento da culpabilidade e leva-se para análise da conduta do agente.

15. Conforme assentou o Superior Tribunal de Justiça- STJ, desde o finalismo, o dolo passou a integrar os elementos do tipo, sendo compreendido como a consciência e vontade de realizá-lo. Nesse sentido, o dolo passa a ser verificado sob a perspectiva das ações e omissões que repercutem no ambiente externo e não mais naquilo que se encontra na mente do agente. Precedente: STJ, 6ª Turma, AgRg no PExt no RHC 108109, Rel. Min. ROGERIO SCHIETTI CRUZ, DJE 26.9.2022. 

16. No que se refere à imputação dos atos de improbidade no caso em comento, nota-se que o órgão ministerial requereu, em 15.2.2000, a condenação dos demandados pela prática dos atos de improbidade administrativa, previstos no art. 9º, caput, e art. 10, inciso I, ambos da Lei nº 8.429/92.  Diante do advento da Lei nº14.230/2021, o órgão ministerial requereu a adequação da petição inicial ao que dispõe a nova legislação, pugnando pela condenação dos demandados em relação às condutas descritas no art. 10, inciso I, da Lei nº 8.429/92, com aplicação das sanções do art. 12, inciso II, do mesmo diploma legal (evento 608, PROMOCAO1;/1º grau).

17. Sob esse enfoque, o art. 10, inciso I, da referida legislação disciplina que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa destinada a facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação ao patrimônio particular de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º da Lei nº 8.429/92.

18. No caso dos autos, o órgão ministerial apontou que foi identificada, no âmbito da Gerência Regional de Bangu do INSS, organização ilícita voltada à reutilização fraudulenta de benefícios previdenciários anteriormente cessados, mediante emissão irregular de Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs em favor de falsos beneficiários. Sustentou que os demandados se utilizavam de números de benefícios válidos e os vinculavam indevidamente a terceiros que não possuíam qualquer direito previdenciário, possibilitando pagamentos indevidos pela rede bancária e causando graves prejuízos ao erário. Aduziu que Lúcia Helena Diniz do Nascimento teria participado diretamente da fraude mediante assinatura de diversos CMEs relativos à reativação irregular de benefícios, enquanto Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portella também teriam concorrido para o esquema em múltiplos procedimentos administrativos. Segundo o MPF, os documentos administrativos demonstrariam o modus operandi da fraude, consistente na emissão reiterada de comandos eletrônicos que permitiam a terceiros receber benefícios previdenciários indevidos, em detrimento dos cofres públicos. No evento 416; OUT33, fls. 33 e seguintes/1º grau, o órgão identificou fraudes adicionais atribuídas aos réus, praticadas no mesmo período e com idêntico modus operandi, consistente na reutilização indevida de benefícios previdenciários cessados, mediante emissão de comandos eletrônicos em favor de terceiros sem direito ao recebimento. Aduziu que diversos processos administrativos demonstrariam a atuação reiterada dos demandados na reativação fraudulenta de benefícios e no direcionamento dos pagamentos a falsos beneficiários. Requereu a juntada dos novos documentos aos autos, sustentando que tais elementos reforçariam a narrativa da inicial e deveriam ser considerados na dosimetria das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92. Foi proferido despacho para incluir o INSS no polo ativo da demanda (evento 353, OUT21/1º grau).

19. A materialidade ficou evidenciada pela constatação de fraudes praticadas no âmbito da referida agência previdenciária. Todavia, no tocante à autoria, não houve comprovação suficiente de que os demandados tenham efetivamente praticado os atos que lhe foram imputados, conforme inclusive se manifestou o MPF em sede de seu parecer (evento 7).  Registre-se que, para ficar configurado o ato de improbidade administrativa, revela-se imprescindível comprovar a materialidade (ocorrência do fato) e a autoria (sujeito que participou do ilícito com dolo).

20. Na hipótese sob análise, não se vislumbra a comprovação da autoria, tendo em vista que os elementos probatórios nos autos comprovam apenas a configuração dos atos ilícitos, mas sem prova suficiente que vincule os demandados aos referidos ilícitos.  Nessa perspectiva, nota-se que a controvérsia probatória central do feito se concentrou na realização de perícia grafotécnica destinada a verificar a autenticidade das assinaturas atribuídas aos demandados nos Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs. Os demandados requereram, em sede de defesa (evento 431, OUT48, p. 8/1º grau), que fosse produzida prova pericial grafotécnica, tendo em vista que as assinaturas apostas nos documentos não seriam de sua autoria. Posteriormente, o MPF também requereu expressamente a realização de perícia grafotécnica nos procedimentos administrativos juntados aos autos e à ação cautelar de sequestro, com o objetivo de apurar a autenticidade das assinaturas atribuídas (evento 431, OUT48, p. 16 e seguintes/1º grau), reiterando o pedido em manifestação posterior (evento 434, OUT51, p. 27/1º grau).

21. Após embargos de declaração, o juízo determinou a juntada dos processos administrativos relativos aos demandados (evento 435, OUT52, p. 53/1º grau), tendo o INSS informado os respectivos procedimentos e juntado mídia digital contendo os documentos (evento 443, OUT53, p. 8/1º grau). Em seguida, o perito André Luiz Pinheiro Monteiro aceitou o encargo e requereu a apresentação dos documentos originais que contivessem as assinaturas questionadas atribuídas (evento 443, OUT53, p. 29/1º grau). Diante disso, sobreveio informação do INSS acerca do extravio dos processos administrativos originais, razão pela qual o juízo determinou o compartilhamento de provas existentes em ações penais correlatas (evento 484, DESPADEC1, p. 1/1º grau).  Em nova manifestação, o MPF reconheceu que os documentos objeto da perícia encontravam-se nos autos da ação cautelar nº 0008904-11.1998.4.02.5101, indicando especificamente as folhas pertinentes (evento 520, PET1/1º grau).

22. O perito, contudo, informou que os documentos juntados não se prestavam à realização dos exames técnicos pretendidos, diante da baixa qualidade visual das reprografias e da ausência dos originais (evento 588, PERICIA1, p. 1/1º grau). Em razão disso, o juízo determinou que MPF e ré diligenciassem junto às varas criminais para obtenção de cópias mais legíveis (evento 593, DESPADEC1, p. 4/1º grau). O MPF informou, entretanto, que não localizou os documentos originais nas ações penais correlatas (evento 630, PET1, p. 1/1º grau). Na sequência, o perito reafirmou expressamente que os documentos constantes do processo apenso “não se prestam para a realização dos exames técnicos”, esclarecendo que não poderia emitir conclusões com base em documentos diversos dos questionados (evento 661, PERICIA1, p. 1/1º grau). Embora o INSS tenha requerido prazo adicional para localizar os documentos (evento 667, PET1, p. 1/1º grau) e posteriormente juntado nova documentação (evento 696, PET1, p. 1/1º grau), o perito insistiu na imprescindibilidade da apresentação dos originais ou de reprografias de boa qualidade (evento 701, PERICIA1, p. 1/1º grau). Diante da impossibilidade técnica de realização da prova pericial, em razão da ausência dos documentos originais e da precariedade das cópias existentes, o juízo cancelou definitivamente a perícia grafotécnica (evento 739, DESPADEC1/1º grau).

23. Em seu recurso, a autarquia federal sustenta que, a despeito da impossibilidade de produção de prova grafotécnica, existe prova documental suficiente para comprovar as fraudes previdenciárias, sobretudo a demonstração da reutilização indevida de benefícios cessados, mediante emissão fraudulenta de Comandos de Manutenção Eletrônica – CME em favor de terceiros estranhos aos benefícios originários. Para tanto sustenta que, em relação à demandada Lúcia Helena Diniz do Nascimento, os processos administrativos relativos aos benefícios nºs 42/85733984-2, 41/83116734-3, 21/82964204-8, 42/80335762-1, 32/10936247-0, 42/80335457-6, 42/81577004-9, 82/871083-0, 79/181613-3, 42/80291452-7, 42/81577055-3, 42/84134541-4, 42/83114580-3 e 32/73317491-4 supostamente comprovariam que a demandada teria emitido e assinado CMEs destinados à reativação fraudulenta de benefícios previdenciários em favor de terceiros, os quais receberam indevidamente valores da Previdência Social, conforme documentos constariam dos eventos 409 a 430 dos autos originários.

24. Em relação aos demandados Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portela, assevera que os processos administrativos relativos aos benefícios nºs 42/81577114-2, 42/77622160-4, 42/80331210-5, 42/82871765-6, 42/80335906-3, 42/80333232-0, 42/80291490-0, 42/79186853-2, 42/82870340-0, 42/79181511-0, 42/82870387-6, 42/84134276-8, 42/81577197-5, 42/80328308-3, 42/82870249-7, 42/81576877-0, 42/80291241-9, 42/80291323-7, 42/79182435-7, 42/82962716-2 e 42/85510428-7 demonstrariam a adoção do mesmo modus operandi, consistente na emissão e assinatura de CMEs fraudulentos para transferência da titularidade de benefícios previdenciários a falsos beneficiários, ocasionando pagamentos indevidos e prejuízo ao erário. Segundo a autarquia, tais elementos documentais também constariam dos eventos 409 a 430 dos autos originários e do processo cautelar nº 0008904-11.1998.4.02.5101. Nesse contexto, argumenta que incumbiria aos réus comprovar a alegada inexistência de autoria, nos termos do art. 373, II, do CPC.

25. No entanto, verifica-se que não assiste razão ao INSS. Isso porque toda a documentação mencionada pauta-se na premissa de que os demandados foram os responsáveis pelas assinaturas dos documentos que levaram à respectiva fraude apontada. Conforme já consignado, a prova pericial grafotécnica não foi realizada em razão da impossibilidade técnica de realização, diante da ausência dos documentos originais e da precariedade das cópias existentes. Desse modo, a autarquia não se desincumbiu do ônus de demonstrar, de forma segura e inequívoca, a autoria dos atos imputados aos demandados, nos termos do art. 373, I, do CPC.

26. Embora os elementos constantes dos autos possam evidenciar a ocorrência de fraudes previdenciárias e prejuízo ao erário, não há prova idônea apta a vincular os recorridos à emissão ou assinatura dos Comandos de Manutenção Eletrônica – CMEs apontados como fraudulentos. Isso porque toda a imputação formulada pelo INSS repousa justamente na alegada autenticidade das assinaturas apostas nos documentos administrativos, circunstância que tornou imprescindível a realização da perícia grafotécnica requerida pelas próprias partes e admitida pelo juízo. Contudo, a prova técnica revelou-se inviável diante da ausência dos documentos originais e da baixa qualidade das reproduções existentes nos autos, circunstância expressamente reconhecida pelo perito judicial nos eventos 661 e 701 do feito originário.

27. Nessa perspectiva, não se mostra juridicamente possível presumir a autoria dos atos ímprobos apenas com base em documentos cuja autenticidade jamais pôde ser confirmada por meio de prova técnica adequada, sobretudo em se tratando de pretensão sancionatória regida pelos princípios do devido processo legal, da presunção de inocência e da responsabilidade subjetiva.

28. No mesmo sentido, manifestou-se o órgão ministerial em seu parecer, ao opinar pelo não provimento do recurso do INSS, sob o fundamento de que a sentença deveria ser mantida por seus próprios fundamentos, pois reconheceu corretamente a insuficiência probatória para condenação por improbidade. Assentou que a materialidade das fraudes foi reconhecida, já que os documentos administrativos indicam a existência de reativações indevidas de benefícios previdenciários no Posto do INSS de Bangu. Porém, a autoria de Lúcia Helena não foi comprovada, pois a imputação dependia da confirmação de que as assinaturas nos CMEs eram de sua autoria. Consignou que a perícia grafotécnica era indispensável, mas não pôde ser realizada porque os documentos apresentados eram cópias de baixa qualidade e os originais não foram fornecidos pelo INSS, bem com que o perito afirmou que os documentos não serviam ao exame técnico, destacando a impossibilidade de análise das assinaturas atribuídas à ré. Dessa forma, consignou que, sem prova técnica da autoria, não há base segura para condenação, especialmente em ação de improbidade, que exige prova idônea do ato, da autoria e do elemento subjetivo.  Em relação aos demandados a Ailton de Castro Leite e Paulo César Mantuano Portela, o MPF também apontou que os documentos eram tão precários que até a materialidade ficou prejudicada, havendo apenas pareceres administrativos atribuindo responsabilidade. Ressaltou, ainda, que a presunção de legitimidade dos atos administrativos não basta para condenar, sob pena de transformar o Judiciário em mera chancela da Administração, em violação ao devido processo legal.

29. Apelação não provida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 20 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002824513v3 e do código CRC f3814dbf.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 25/05/2026, às 19:13:09

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 20/05/2026

Apelação Cível Nº 0008482-65.2000.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

PROCURADOR(A): ROGÉRIO JOSÉ BENTO SOARES DO NASCIMENTO

SUSTENTAÇÃO ORAL PRESENCIAL: FERNANDO BARBALHO MARTINS por L. H. D. D. N.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA

Votante: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária