Apelação Cível Nº 5005153-55.2026.4.02.5001/ES

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face da sentença que concedeu a segurança e extinguiu o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC, para determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, analise o processo administrativo/acórdão administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (evento 25/SJES).

A segurança foi concedida sob o fundamento de que, diante do decurso temporal considerável e da ausência de justificativa plausível para o descumprimento do prazo legal, houve violação ao direito líquido e certo da Impetrante à razoável duração do processo administrativo, conforme previsto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 49 e 59, §§ 1º e 2º, da Lei n. 9.784/99, devendo ser reconhecida a ilegalidade do ato administrativo omissivo ora impugnado. Ademais, entendeu que não pode a demora na marcação/realização da perícia ser imputada à Impetrante, cabendo à Autoridade Coatora diligenciar a realização da perícia dentro de prazo adequado, não bastando, para a conclusão da mora, a simples designação de data para sua realização.

O Apelante requer: 1- a reforma da sentença, de sorte a impedir que a Impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros; 2- o deferimento da tutela de urgência recursal, para que seja afastada a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado, com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos, bem como que seja afastada a imposição de multa diária no valor de R$ 300,00 sem qualquer limitação ao valor total eventualmente a ser pago a esse título; 3- subsidiariamente, a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias a contar da data da intimação da decisão caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sustentando, em síntese, que: (i) não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando judicial; (ii) nem sempre é possível ao INSS cumprir todos os prazos, levando em consideração o volume de trabalho e a carência de recursos materiais e humanos; (iii)  deve ser expressamente fixado na decisão que impôs a multa diária um patamar máximo, de modo a impedir excessos e enriquecimento sem causa; (iv) o prazo fixado pelo Juízo é exíguo, devendo ser estabelecido prazo razoável para o cumprimento da decisão; (v) o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade; (vi) O INSS vem passando por dificuldades administrativas, com impacto no desempenho das suas funções, dentre as quais as análises de requerimentos de benefícios; (vii) incide no caso o princípio da reserva do possível, na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos são escassos para a resolução imediata dos problemas; (viii) não se mostra crível impor ao INSS a análise em prazo exíguo do requerimento administrativo de determinado segurado por ordem judicial, quando inexistem condições fáticas e momentâneas de aplicar o mesmo entendimento para todos os demais casos pendentes de apreciação; (ix) garantir na via da tutela jurisdicional que o requerimento da parte autora seja apreciado em exíguo lapso temporal acarreta o tratamento díspar com aqueles cidadãos que aguardam o pronunciamento da Autarquia Previdenciária, constituindo burla na fila cronológica de análise dos requerimentos, em violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade; (x) são inaplicáveis os prazos definidos nos arts. 49 da Lei n. 9.784/1999 e 41-A da Lei n. 8.213/1991 para os fins pretendidos pelos segurados; (xi) o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, não havendo qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada; (xii) subsidiariamente, deve ser adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo STF na modulação de efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.

Em que pese intimada, a Apelada não apresentou contrarrazões (eventos 38-40 e 45/SJES).

Juntada de documentação no evento 42/SJES informando que o requerimento administrativo da Impetrante se encontra com status concluído, com última atualização em 08/04/2026.

O MPF foi intimado para se manifestar.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002830041v8 e do código CRC 33cf1b1d.

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Apelação Cível Nº 5005153-55.2026.4.02.5001/ES

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço da apelação.

Passo ao exame do mérito.

Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por S. M. R. S., por meio do qual requer a análise e que seja proferida decisão no âmbito do requerimento administrativo de concessão de benefício por incapacidade temporária por ela formulado.

Como a pretensão deduzida na presente demanda não diz respeito ao reconhecimento do direito ao benefício previdenciário na via judicial em si, sim à duração razoável do processo, na via administrativa, esta Turma de Direito Administrativo é competente para apreciar a matéria.

O princípio da razoável duração do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal, tratando-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a Administração Pública está estritamente vinculada, nos termos do art. 37 da Constituição.

A Lei n. 9.784/1999 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (além de justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 (trinta) dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente, in verbis:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Art. 59. (...)

§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

Cumpre ressaltar que o art. 69 da respectiva Lei estabelece que "os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Apesar de a Lei n. 8.213/1991, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, não dispor de um prazo para análise e conclusão dos requerimentos formulados, disciplina, no seu art. 41-A, §5º, que o primeiro pagamento deverá ser efetuado em até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão, preenchidos os requisitos legais, conforme análise da própria autarquia previdenciária, no âmbito administrativo.

De igual forma, confira-se o disposto no art. 174 do Decreto n. 3.048/1999, com a redação dada pelo Decreto n. 6722/2008:

Art. 174. O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

Parágrafo único. O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

Dessa forma, a princípio, ao menos a partir da análise do diploma legal que trata de regras mais específicas, a apreciação do requerimento de benefício previdenciário, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.

Não se desconhece o acúmulo de serviços a que são submetidos os servidores da Administração Pública, o que impossibilita, muitas vezes, o atendimento dos requerimentos administrativos exatamente dentro do prazo legal.

Todavia, não poderá a Administração Pública postergar, indefinidamente, sem justificativa plausível, a análise e conclusão dos  processos administrativos, sob pena de violar os princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceituam a Lei n. 9.784/1999 (art. 2º) e os arts. 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Federal.

Acrescente-se que o STF, no RE n. 1.171.152/SC, o qual teve a repercussão geral conhecida, homologou acordo, em 08/02/2021, entre o INSS e o MPF, estabelecendo prazos para a conclusão dos processos administrativos relacionados aos benefícios administrados pelo INSS, tendo se comprometido a autarquia, expressamente, na Cláusula Primeira do Acordo, a "concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício”, a contar do encerramento da instrução do requerimento administrativo, nos termos das cláusulas primeira e segunda do pacto em comento:

“CLÁUSULA PRIMEIRA

1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO

Benefício assistencial à pessoa com deficiência - 90 dias

Benefício assistencial ao idoso - 90 dias

Aposentadorias, salvo por invalidez - 90 dias

Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) - 45 dias

Salário maternidade - 30 dias

Pensão por morte - 60 dias

Auxílio reclusão - 60 dias

Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) - 45 dias

Auxílio acidente - 60 dias

CLÁUSULA SEGUNDA

2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.”

No caso concreto, como se extrai da documentação colacionada aos autos, a parte Impetrante formulou requerimento administrativo, em 23/11/2025, junto ao INSS, a fim de obter benefício previdenciário por incapacidade temporária (evento 1 - COMP9/SJES).  Em razão da omissão abusiva na apreciação, a requerente impetrou o presente mandamus, em 02/03/2026, a fim de sanar a mora administrativa.

Não observou o INSS, portanto, os prazos legais previstos na Lei n. 9.784/1999 (art. 49) e na Lei n. 8.213/1991 (art. 41-A, §5º), sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no julgamento do RE n. 1.171.152/SC.

Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu, indubitavelmente, na presente hipótese.

Não há que falar, em tal circunstância, na violação aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de a requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

No que se refere à multa fixada na sentença impugnada, é assente na jurisprudência o entendimento de que é possível a cominação de multa, bem como sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação estabelecida pelo Estado Juiz, o que encontra respaldo no art. 537 do CPC:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

A recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado, tratando-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostre mais necessária.

Nesse aspecto, destaque-se que o Superior Tribunal de Justiça já fixou tese jurídica, no Tema 706, quando do julgamento do REsp 1.333.988/SP, submetido à sistemática dos recursos repetitivos, no sentido de que "A decisão que comina astreintes não preclui, não fazendo tampouco coisa julgada.".

Na hipótese em epígrafe, a multa diária fixada na sentença, em R$ 300,00, não se revela exorbitante, e sim proporcional à obrigação a ser cumprida, considerando-se, sobretudo, a demora em se analisar o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade.

A mesma razoabilidade/proporcionalidade se afere no prazo de 60 (sessenta) dias concedido para a análise e conclusão do requerimento administrativo, considerando-se que o pedido foi formulado na via administrativa em 23/11/2025, e que, em 02/03/2026, quando da impetração do mandamus, estava pendente de tramitação, mora que ainda se verificava quando proferida a sentença que concedeu a ordem nos autos de origem, em 20/03/2026.

Acrescente-se que a Súmula 410 do Superior Tribunal de Justiça dispõe que "A prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.".

Como a própria sentença recorrida direcionou a determinação de cumprimento da obrigação de fazer à autoridade coatora, concedendo-lhe o prazo para o cumprimento, não resta qualquer dúvida de que as astreintes somente incidirão após a sua intimação pessoal, caso não haja a observância da determinação judicial dentro do prazo fixado, o que afasta qualquer colisão com a referida súmula.

É válido ressaltar, ainda, que, conforme informação fornecida no evento 42/SJES, a ordem exarada na sentença foi cumprida em 08/04/2026, ou seja, muito antes do prazo fornecido pelo juízo a quo.

Não obstante a Autoridade Coatora tenha implementado a ordem após a prolação da sentença, não há falar em perda superveniente de objeto, tampouco em falta de interesse recursal, uma vez que não há evidências nos autos de que tal cumprimento tenha decorrido de ato voluntário da autoridade impetrada, tornando-se necessário o julgamento do mérito para a definição do direito postulado, bem como demonstrada a necessidade de apreciação do recurso de apelação.

Dessa forma, não merece reparo a sentença recorrida.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao apelo do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, nos termos da fundamentação supra, restando prejudicado o pedido de deferimento da tutela de urgência recursal.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002830042v8 e do código CRC 844e1d9a.

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Apelação Cível Nº 5005153-55.2026.4.02.5001/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO POR INCAPACIDADE TEMPORÁRIA FORMULADO JUNTO AO INSS. DEMORA EXCESSIVA E INJUSTIFICADA NA APRECIAÇÃO E CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE E AO DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA (ASTREINTES) DE R$ 300,00. CABIMENTO. PRAZO DE 60 DIAS PARA PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SENTENÇA QUE CONCEDEU A ORDEM MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

1. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito a Administração Pública prorrogar, indefinidamente, a análise e a decisão de seus processos administrativos.

2.  A Lei n. 9.784/1999 (arts. 49 e 59) estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 (trinta) dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.

3. A omissão abusiva em concluir o requerimento administrativo, sem qualquer justificativa plausível para essa conduta, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF).

4. No caso concreto, como se extrai da documentação colacionada aos autos, a parte Impetrante formulou requerimento administrativo, em 23/11/2025, junto ao INSS, a fim de obter benefício previdenciário por incapacidade temporária.  Em razão da omissão abusiva na apreciação, a requerente impetrou o presente mandamus, em 02/03/2026, a fim de sanar a mora administrativa.

5. Ainda que consideradas as peculiaridades da Administração, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não se verificou no presente caso.

6. Não há que falar, em tal circunstância, na violação aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, restando afrontado o direito líquido e certo de a requerente ter seu processo administrativo apreciado e concluído em prazo razoável.

7. A imposição de astreintes, no valor de R$ 300,00, contra a Fazenda Pública é medida coercitiva legítima para assegurar o cumprimento de obrigação de fazer, encontrando amparo no art. 537 do CPC e na jurisprudência consolidada do STJ (REsp 1.474.665/RS).

8. O valor das astreintes é proporcional e razoável, considerando a recalcitrância da autoridade administrativa em cumprir seu dever legal. A decisão que as fixa não faz coisa julgada material, podendo ser revista a qualquer tempo, conforme a tese firmada no Tema 706, quando do julgamento do REsp 1.333.988/SP, submetido à sistemática dos recursos repetitivos.

9. O prazo de 60 (sessenta) dias, fixado em sentença, para as providências necessárias à tramitação do processo administrativo, de modo que o recurso possa ser julgado e o processo chegue à sua conclusão definitiva, é adequado e proporcional.

10. A exigibilidade da multa fica condicionada à intimação pessoal da autoridade coatora, em observância à Súmula 410 do STJ, requisito já contemplado na decisão de primeiro grau.

11. Apelo do INSS a que se nega provimento. Pedido de deferimento da tutela de urgência recursal prejudicado.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao apelo do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, nos termos da fundamentação supra, restando prejudicado o pedido de deferimento da tutela de urgência recursal, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 27 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002830043v4 e do código CRC f487671e.

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Data e Hora: 28/05/2026, às 13:38:31

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 20/05/2026 A 27/05/2026

Apelação Cível Nº 5005153-55.2026.4.02.5001/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juiz Federal CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Acompanha o(a) Relator(a) - GABINETE 20 - Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS.