Apelação/Remessa Necessária Nº 5001048-71.2022.4.02.5002/ES

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelações interpostas por GUSTAVO ALBANI PEREIRA (patrono do CENTRO DE FORMACAO DE CONDUTORES GUACUI LTDA) e pelo DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES contra a sentença (evento 43, SENT1 e evento 76, SENT1) proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Cachoeiro de Itapemirim, que julgou procedente o pedido para: a) DECLARAR a ilegalidade das exigências contidas na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN e na Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES, relativamente à apresentação de comprovante de Certificado de Nível Superior Completo e de Certificado de Curso Específico para o exercício da profissão de Diretor de Ensino de CFC; b) DETERMINAR ao DETRAN/ES que se abstenha de efetuar as exigências acima em face da parte autora e que proceda à inclusão/credenciamento da Diretora de Ensino da requerente, Sra. ELIANE ALMEIDA DE ASSUNÇÃO OLIVEIRA, salvo a existência de outro óbice para tanto (Processo Administrativo nº 2021-K7R1T), condenando os réus ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º do CPC.

O douto Magistrado a quo assim resume a espécie na r. sentença recorrida:

Trata-se de ação ordinária proposta por CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES GUAÇUÍ LTDA contra UNIÃO FEDERAL e DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO – DETRAN/ES, com o objetivo de obter provimento jurisdicional que afaste a exigência de qualificação profissional para o credenciamento da Diretora de Ensino da parte autora, especificamente os requisitos de curso superior completo e curso de capacitação específica, por meio do reconhecimento da ilegalidade da Resolução CONTRAN nº 789/2020 e na Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES.

Sustenta a parte autora:

a) É uma pessoa jurídica regularmente constituída para prestar serviços de formação, especialização e habilitação de condutores de veículos automotores e elétricos. Iniciou processo de credenciamento junto ao DETRAN/ES para atuar como Centro de Formação de Condutores (CFC), sob o Processo Administrativo nº 2021-K7R1T;

b) Recebeu resposta do DETRAN/ES informando a ausência de dois documentos referentes à Diretora de Ensino, Eliane Almeida de Assunção Oliveira: diploma de curso superior completo ou histórico escolar, e certificado de curso específico de capacitação para a atividade de diretora de ensino;

c) Considera ilegais e inconstitucionais tais exigências, por estarem previstas apenas em resolução e instrução de serviço, sem respaldo em lei federal específica que regulamente a profissão de Diretor de Ensino de CFC.

A decisão em evento 12, DOC1, deferiu a tutela de urgência pleiteada pela parte autora, determinando que o DETRAN/ES se abstenha de exigir comprovação de curso superior completo e certificado de conclusão de curso específico de capacitação para atividade, com relação ao diretor de ensino do Centro de Formação de condutores Guaçuí Ltda-ME, relativamente ao procedimento n° 2021-K7R1T.

A UNIÃO apresentou contestação em evento 20, DOC1, defendendo a legalidade das exigências previstas na Resolução CONTRAN nº 789/2020.

O DETRAN/ES apresentou contestação em evento 25, DOC1, aduzindo, preliminarmente, a incompetência da Justiça Federal, a competência do Juizado Especial para conhecer e julgar o feito, a sua ilegitimidade para figurar na lide. No mérito, defendeu a legalidade das exigências previstas na Resolução CONTRAN nº 789/2020.

A parte autora apresentou réplica em evento 30, DOC1, e evento 30, DOC2, opondo-se aos argumentos aduzidos pela ré e reiterando os argumentos lançados na inicial.

Em suas razões recursais (evento 49, APELACAO1), GUSTAVO ALBANI PEREIRA afirma que "uma vez que NÃO HÁ QUALQUER PRETENSÃO ECONÔMICA a presente AÇÃO JUDICIAL, pelo que se busca a DECLARAÇÃO de INSCONSTITUCIONALIDADE e/ou ILEGALIDADE de DISPOSITIVO LEGAL c/c OBRIGAÇÃO DE FAZER, BEM COMO pelo notório BAIXO VALOR ESTABELECIDO PARA A CAUSA – que foi arbitrado apenas para atendimento da formalidade obrigatória da petição inicial –, temos que os HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS deveriam ter sido fixados EQUITATIVAMENTE, e não fixados à base de 10% a 20% sobre o valor da causa. OU SEJA, estamos diante de AÇÃO JUDICIAL cujo valor da causa É INESTIMÁVEL e/ou IRRISÓRIO, portanto, aplicável o § 8º do art. 85 do CPC, conforme se depreende da Jurisprudência pátria".

Em suas razões recursais (evento 86, APELACAO1), DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO- DETRAN/ES afirma que "ressalta-se haver, na presente demanda, a indevida cumulação de pedidos em face de réus distintos, haja vista que em relação a um deles (DETRAN/ES) a Justiça Federal é absolutamente incompetente para promover julgamento, em razão da pessoa, nos termos do art. 109, inc. I, da Constituição Federal. E destaca-se que nem mesmo eventual conexão seria capaz de possibilitar a cumulação de pedidos formulada na petição inicial, uma vez que o art. 327, § 1º, inc. II, do CPC, impõe como requisito de admissibilidade da cumulação que "seja competente para conhecer deles o mesmo juízo" (...) requer-se que seja reconhecida a incompetência absoluta da Justiça Federal para processar e julgar o pedido deduzido em face do DETRAN/ES, como consequente cisão do processo e a extinção daquele relativo à autarquia capixaba de trânsito ou, subsidiariamente, o declínio de competência para a Justiça Estadual, mais especificamente do Juizado Especial da Fazenda Pública".

Sustenta que "Cumpre salientar, também, a evidente incongruência em reconhecer haver interesse da União no feito e, ao mesmo tempo, admitir a legitimidade passiva do DETRAN/ES na demanda. Ora, Excelência, entendo-se que a Justiça Federal é competente para processar e julgar o feito, por haver interesse da União, não há que se falar em interesse do DETRAN/ES, uma vez que a norma jurídica impugnada emana do CONTRAN e por ele será defendida, ao passo que o DETRAN/ES atua somente como órgão executor, que poderá ser oficiado para o cumprimento de eventual decisão favorável à parte autora, independentemente de sua inclusão no polo passivo da demanda. E o simples fato de haver norma do DETRAN/ES tratando do assunto não justifica sua inclusão na lide, pois, por força de lei, as instruções de serviço que regulamentam a atuação dos servidores públicos estaduais e os procedimentos administrativos na autarquia estadual de trânsito obrigatoriamente reproduzemas disposições contidas nos atos normativos expedidos pelo CONTRAN. Ou seja, no presente caso, o DETRAN/ES não possui autonomia para dispor livremente sobre o processo de formação de condutores, tendo apenas promovido o cumprimento da Resolução nº 789/2020, a qual foi instituída pelo CONTRAN (...) Ante o exposto, requer-se que seja reconhecida a ilegitimidade passiva do DETRAN/ES, extinguindo-se o processo, sem resolução do mérito, em relação a este, nos termos do art. 485, inc. VI, do CPC. De qualquer modo, ainda que se entenda pertinente que o DETRAN/ES deva integrar a lide, não há dúvidas de que não deu causa ao ajuizamento da demanda (a competência para regulamentar a questão impugnada é do CONTRAN), de modo que a autarquia estadual de trânsito não deve ser condenada ao pagamento de honorários advocatícios, caso seja julgado procedente o pedido autoral".

Argumenta que "No presente caso, a parte autora atribuiu à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais). Em outras palavras, indicou esse montante como sendo o proveito econômico almejado no presente processo. Logo, a expressão econômica desta ação adequa-se perfeitamente ao limite de competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, estabelecido no art. 2.º, da Lei n.º 12.153/09 e no art. 3º da Lei n.º 10.259/01. Ademais, não se trata de ação que pleiteia a anulação de ato administrativo (art. 3º, § 1º, inc. III, da Lei nº 10.259/01), mas sim, e tão somente, o afastamento da exigência legal contida em ato normativo no caso concreto, não fazendo a desconstituição do ato administrativo federal parte do pedido autoral. E como explicitado no tópico anterior, até mesmo inexiste ato administrativo federal, de natureza individual e concreta, a ser impugnado. Desse modo, in casu, não se afasta a competência dos Juizados Especiais em rezão da matéria".

Aduz que "União criou o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, sendo este o órgão máximo do Sistema Nacional de Trânsito, com finalidade normativa e consultiva, nos termos do art. 7º, do CTB, anteriormente citado. Portanto, não há que se falar em ausência de competência do CONTRAN para instituir normas sobre trânsito e matérias correlatas, tendo em vista que foi a União quem estabeleceu esse permissivo legal. O DETRAN, por sua vez, é órgão executivo, nos termos do art. 8º, do CTB, e, como decorre do próprio nome, a ele compete executar as normas instituídas pelo pela União, pelo CONTRAN e demais órgãos normatizadores que constituem do Sistema Nacional de Trânsito (...) não há que se dizer que o CONTRAN não teria atribuição para tal regulamentação, posto que foi a própria União, através do CTB, que estabeleceu no art. 148 a competência deste órgão para normatizar a aplicação dos exames de habilitação (exceto os de direção veicular) pelas entidades públicas ou privadas credenciadas pelo órgão executivo, in casu, o DETRAN/ES".

Menciona que "não tendo o diretor indicada pela parte autora preenchido os requisitos para exercício da atividade, nos termos da Resolução nº 789/20 do CONTRAN e da Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES, imperiosa a improcedência total da presente ação, o que se requer, ressaltando-se que eventual entendimento diverso do exposto nessa peça contestatória ocasionará violação flagrante, em especial, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e da supremacia do interesse público".

Afirma que "o DETRAN/ES jamais poderia ter dado causa a presente ação, já que a matéria ventilada nos presentes autos se trata da (i)legalidade da ato normativo expedido pelo CONTRAN, sendo tão somente deste a responsabilidade por eventuais excessos. Portanto, somente a UNIÃO deve ser condenada ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, caso seja julgado procedente o pedido autoral, por ter dado causa ao ajuizamento da demanda".

Em contrarrazões [evento 59, CONTRAZ1], o DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES requer o desprovimento da apelação.

Em contrarrazões [evento 94, CONTRAZ1], CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES GUAÇUÍ LTDA requer o desprovimento da apelação.

Parecer do MPF no evento 5, PROMOCAO1 no sentido da ausência de interesse público que justifique sua intervenção no feito.

Valor da causa: R$ 1.000,00 (02/2022).

É como relato.

Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002836352v4 e do código CRC 8b06a7a6.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES
Data e Hora: 15/05/2026, às 16:07:17

Apelação/Remessa Necessária Nº 5001048-71.2022.4.02.5002/ES

VOTO

Conheço da remessa necessária e dos recursos interpostos, eis que presentes seus pressupostos de admissibilidade.

No que tange à competência para apreciar os pedidos de declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade das exigências quanto aos requisitos para o exercício da atividade de Diretor de Centro de Formação de Condutores, contidas na Resolução nº. 789/2020 do CONTRAN e reproduzidas na Instrução de Serviço nº 194/2018, do DETRAN/ES, considerando que o órgão editor do ato normativo impugnado (CONTRAN) integra a estrutura da União e que, por sua natureza, não detém capacidade de ser parte em juízo, impõe-se a conclusão no sentido da legitimidade passiva ad causam da União, haja vista que o órgão é a ela diretamente vinculado.

A presença da União no polo passivo, portanto, atrai a competência da Justiça Federal, de natureza absoluta, em razão da pessoa, conforme disposto no artigo 109, inciso I, da Constituição Federal: 

"Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;

(...)"

Nesse sentido, os seguintes precedentes desta eg. Corte Regional: 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. QUESTIONAMENTO ACERCA DA LEGALIDADE DA RESOLUÇÃO Nº 358/2010 DO CONTRAN. INTERESSE JURÍDICO DA UNIÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE FEDERAL RECONHECIDA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. DECISÃO REFORMADA. 1. Agravo de instrumento contra a decisão que excluiu do polo passivo a União e declarou a incompetência da Justiça Federal para julgar a demanda. 2. Na origem, questiona-se a legalidade da Resolução nº 358/2010 do CONTRAN, no que diz respeito aos requisitos para inclusão/credenciamento de Diretor Geral de Centro de Formação de Condutores. Segundo o agravante, a exigência de certificado de nível superior e de curso específico para atividade, imposto pela aludida norma, é ilegal e inconstitucional, na medida em que o exercício da profissão não pode ser regulamentado por meio de resolução, haja vista o princípio da legalidade. 3. O questionamento acerca da legalidade das exigências contidas na Resolução nº 358/2010 do Contran já foi enfrentado, por esta Corte Regional, mais de uma vez, conforme se extrai dos seguintes arestos: TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 00095631620184025005, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, DJE 6.5.2020; TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 00135519220114025101, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJE 15.2.2016. Nos referidos julgados sequer foi questionada a legitimidade do ente federal para figurar no feito, de modo que, em tese, afigura-se presente o interesse jurídico da União para defender, nos autos de origem, a legalidade da norma editada pelo CONTRAN, órgão que integra a sua estrutura, merecendo provimento o recurso para reconhecer a competência da Justiça Federal para o julgamento da lide. 4. Agravo de instrumento provido. (TRF2, AG 5006096-50.2020.4.02.0000/ES, 5ª TURMA ESPECIALIZADA, Relator Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJe: 27/10/2020)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE JURÍDICO DA UNIÃO. NORMAS DO CONTRAN. RECURSO PROVIDO. 1. Agravo de instrumento contra decisão que declinou do feito para uma das Varas Cíveis da Justiça Estadual, por entender ser absolutamente incompetente o Juízo Federal, diante ilegitimidade da União. 2. Dispõe o artigo 109, inciso I, da Constituição Federal que compete aos juízes federais processar e julgar as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho. 3. O objeto do feito contempla as atribuições do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), órgão normativo central do Sistema Nacional de Trânsito, possuindo competência para a adoção de medidas que busquem assegurar a efetividade da lei no tocante à segurança no trânsito, estando subordinado ao Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), órgão executivo de trânsito da União.4. Desta forma, considerando que a demanda pretende a suspensão da eficácia de normas emanadas pelo CONTRAN, órgão normativo subordinado ao DENATRAN, o qual não detém capacidade de ser parte em juízo, resta clara a legitimidade passiva ad causam da União Federal. 5. Agravo de instrumento provido para reconhecer a competência do Juízo da 01ª Vara Federal de São Mateus. (TRF2, AG 0003006-61.2016.4.02.0000, 5ª TURMA ESPECIALIZADA, Data de decisão 13/07/2017, Data de disponibilização 19/07/2017, Relator ALCIDES MARTINS). 

Da mesma forma, não merece acolhida a alegação de competência absoluta dos Juizados Especiais Federais para processamento e julgamento do feito, na medida em que a pretensão da autora envolve o afastamento da aplicação de ato administrativo de natureza geral, no caso, a Resolução nº 789/2020 do CONTRAN e a Instrução Normativa nº 194/2018 do DETRAN/ES, o que faz incidir a vedação do art. 3°, § 1º, inciso III, da Lei 10.259/2001:

Art. 3^o Compete ao Juizado Especial Federal Cível processar, conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de sessenta salários mínimos, bem como executar as suas sentenças.

§ 1^o Não se incluem na competência do Juizado Especial Cível as causas:

I - referidas no art. 109, incisos II, III e XI, da Constituição Federal, as ações de mandado de segurança, de desapropriação, de divisão e demarcação, populares, execuções fiscais e por improbidade administrativa e as demandas sobre direitos ou interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos;

II - sobre bens imóveis da União, autarquias e fundações públicas federais;

III - para a anulação ou cancelamento de ato administrativo federal, salvo o de natureza previdenciária e o de lançamento fiscal;

IV - que tenham como objeto a impugnação da pena de demissão imposta a servidores públicos civis ou de sanções disciplinares aplicadas a militares. (g.m.)

À guisa de ilustração, cito o seguinte precedente deste Eg. Tribunal:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. ART. 19, I, ALÍNEAS "B", "C" E "D" DA RESOLUÇÃO 358/2010 DO CONTRAN. DIRETOR GERAL E DIRETOR DE ENSINO DE CFC. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. REQUISITOS INEXISTENTES NA LEI ESPECÍFICA. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INAPLICABILIDADE. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. APELAÇÃO DA UNIÃO DESPROVIDA.  APELAÇÃO DO DETRAN/ES PROVIDA. REMESSA NECESSÁRIA PARCIALMENTE PROVIDA 1. Trata-se de Remessa Necessária e Apelações Cíveis interpostas, respectivamente, pela UNIÃO FEDERAL e pelo DETRAN/ES em face de sentença que julgou procedente o pedido formulado para afastar, em relação à Autora, a exigência contida na Resolução nº 358/2010 do CONTRAN, especificamente em seu art. 19, I, "b", "c" e “d” e, de conseguinte, a exigência do art. 26, III, “f” (no que toca ao prazo de 2 anos de habilitação), "g" e "h" da Instrução de Serviço nº 194/2018, do DETRAN/ES, reconhecendo, assim, a ilegalidade dos referidos regramentos. Em consequência, confirmou a determinação contida na decisão do “Evento 4 – DESPADEC1”, no sentido de que o DETRAN/ES dê prosseguimento aos trâmites do processo administrativo nº 88983285, abstendo-se de exigir da Autora a comprovação de dois anos de habilitação e a apresentação de Certificado de Nível Superior Completo e de Curso Específico para as atividades de Diretor Geral, sob pena de multa diária a ser oportunamente arbitrada em caso de descumprimento da medida. Condenação dos Réus ao reembolso das despesas judiciais feitas pela parte autora, conforme Parágrafo Único do art. 4º da Lei nº 9.289/96, bem como ao pagamento, pro rata, de honorários advocatícios à representação processual da autora, no valor de R$ 1.500,00, com fulcro no art. 85, § 8º do NCPC. 2. Tendo em vista que a pretensão autoral consiste na suspensão das exigências contidas na Resolução nº. 358/2010, do CONTRAN, que é órgão integrante da Administração Federal, bem como daquelas previstas na Instrução de Serviço nº. 194/2018 - ANEXO, do DETRAN/ES, relativas aos requisitos para o exercício da atividade de Diretor de Centro de Formação de Condutores, com o consequente prosseguimento do Processo Administrativo Estadual nº. 88983285, cumpre concluir pela legitimidade tanto da União Federal quanto do DETRAN/ES para figurar no polo passivo da presente demanda. 3. Consoante o art. 3º, § 1º, III, da Lei nº 10.259/2001, não se incluem na competência do Juizado Especial Cível as causas que visam à anulação ou cancelamento de ato administrativo federal, salvo o de natureza previdenciária e o de lançamento fiscal, de modo que deve ser rejeitada a preliminar de incompetência absoluta do juízo de piso, haja vista que a causa de pedir da presente demanda consiste na avaliação da legalidade de ato administrativo de natureza normativa. 4. Como cediço, "é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer" (art. 5º, XIII, da CRFB/88). Portanto, somente a lei, em sentido formal, poderá criar obrigações ou restrições ao exercício de profissão. 5. No caso em exame, ao exigir, para o exercício das atividades de Diretor-Geral e Diretor de Ensino, a comprovação do mínimo de dois anos de habilitação, a apresentação de certificado de curso superior completo, bem como certificado de curso de capacitação epecífica, o CONTRAN exorbitou do seu poder regulamentar, posto que as Leis 9.503/97 e 12.302/2010 nada dispõem acerca do tema, prevendo o art. 156 do Código de Trânsito Brasileiro tão-somente que o referido órgão "regulamentará o credenciamento para prestação de serviço pelas auto-escolas e outras entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o exercício das atividades de instrutor e examinador". 6. As inovações restritivas advindas com a Resolução nº 358/2010, do CONTRAN, e acatadas pela IN nº 194/2018, do DETRAN/ES, se mostram destituídas de fundamento legal, violando, portanto, o princípio da legalidade. 7. De acordo com o princípio da causalidade, os honorários são devidos por aquele que deu causa à propositura da ação. 8. No caso em tela, o DETRAN/ES não poderia deixar de observar a Resolução ora impugnada, eis que lhe compete fazer cumprir as diretrizes estabelecidas pelas normas do CONTRAN, de modo que o órgão executivo de trânsito estadual não pode ser responsabilizado pela instauração da presente demanda. 9. O art. 85, § 2º, do CPC constitui regra geral obrigatória no sentido de que os honorários advocatícios devem ser fixados sobre o valor da condenação ou do proveito econômico ou, não sendo possível identificá-lo, sobre o valor atualizado da causa, restringindo-se o comando excepcional do § 8º do art. 85, de fixação por equidade, às causas em que for inestimável ou irrisório o proveito ou, ainda, em que o valor da causa for muito baixo.  10. Considerando que o §8º do art. 85 do CPC possui aplicação subsidiária que não se subsume ao caso concreto, haja vista que a Parte Autora fixou o valor da causa em R$ 1.000,00 (mil reais), bem como tendo em vista o princípio da justa indenização ao advogado, traduzido no grau de complexidade e de trabalho realizado pelos causídicos, bem como o tempo exigido para o seu serviço, deve a verba honorária ser arbitrada em 20% do valor atualizado da causa, na forma do art. 85, § 2º, do CPC.  11. Deve ser afastada a alegação de violação à cláusula de reserva de plenário, prevista no art. 97 da CRFB/88, visto que a solução da controvérsia baseou-se na apreciação da legalidade dos atos normativos, limitando-se a interpretar a legislação infraconstitucional pertinente, sendo certo que não caracteriza pronunciamento acerca da constitucionalidade da norma a simples alusão a dispositivos constitucionais, como reforço argumentativo. 12. Apelação da União Federal desprovida. Apelação do DETRAN/ES parcialmente provida, para afastar a sua condenação em honorários de sucumbência. Remessa Necessária parcialmente provida, para fixar a verba honorária em 20% do valor atualizado da causa, na forma do art. 85, § 2º, do CPC, ora majorados em 1%, nos termos do art. 85, §11, do CPC. (TRF2, APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5004640-94.2020.4.02.5002, 6a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal REIS FRIEDE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 15/03/2022)

No que concerne à legitimidade passiva do DETRAN/ES, verifica-se que, diversamente do sustentado, este não apenas cumpriu as determinações contidas nos atos normativos editados pelo CONTRAN, mas agiu como órgão regulamentador ao expedir a Instrução de Serviço nº 194/2018, que também é questionada neste processo, uma vez que reproduz a exigência de apresentação de certificado de curso superior e de certificado de conclusão de curso de capacitação para o exercício das funções de Diretor Geral e de Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores.

Conquanto a referida regulamentação tenha como fundamento a resolução editada pelo CONTRAN, estou em que o DETRAN/ES não atuou somente como órgão executor e responsável direto pelo credenciamento dos diretores indicados pelos CFC, restando patente, por conseguinte, a sua legitimidade para figurar no polo passivo da presente demanda. 

Afasto, outrossim, a alegação de ausência de interesse de agir, tendo vista que a edição da Resolução CONTRAN n° 1.001/2023 não alterou o quadro normativo objeto da presente demanda, a qual versa sobre exigências contidas no art. 57, I, alíneas "c" e "d", na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, quais sejam, obrigatoriedade de curso de capacitação específica para a atividade e, no mínimo, dois anos de habilitação para o exercício das atividades dos profissionais dos CFC, e não sobre a exigência de curso superior completo prevista no artigo 57, I, "b" da Resolução CONTRAN nº 789/2020, substituída pela obrigatoriedade de curso de ensino médio completo. 

Relativamente ao mérito recursal, entendo que a douta sentença recorrida não merece reparos, exceto pelos honorários, tendo analisado minunciosamente a questão posta em juízo, concluindo pela procedência da pretensão autoral. 

Com efeito, o Código de Trânsito Brasileiro delegou competência ao CONTRAN para regulamentar as exigências relativas às atividades de formação e habilitação dos condutores (art. 12, X) e de instrutor e examinador (art. 156), nada dispondo, todavia, sobre os requisitos para o exercício das funções de Diretor Geral e de Ensino dos Centros de Formação de Condutores (CFC).

Dessarte, a exigência de comprovação de curso superior completo e curso de capacitação específica para o exercício das funções de Diretor Geral e de Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores, contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, bem como, a Instrução de Serviço nº 194/2018, afigura-se ilegal, na medida em que a Administração, no exercício do poder regulamentar, extrapolou o que fora autorizado por lei, em evidente violação ao princípio da reserva legal estatuído no artigo 5º, XIII, da CRFB. 

Nesta linha de entendimento:

ADMINISTRATIVO.  REQUISITOS PARA EXERCÍCIO DAS FUNÇÕES DE DIRETOR GERAL E DE DIRETOR DE ENSINO DOS CENTROS DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES. RESOLUÇÃO Nº 789/2020 DO CONTRAN. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 194/2018 DO DETRAN/ES. ILEGALIDADE. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇões DESPROVIDAS.

1. Trata-se de remessa necessária e de apelações cíveis interpostas pela UNIÃO e pelo DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES, contra sentença que julgou procedente o pedido para determinar o cancelamento, em relação à parte autora, da exigência contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, especificamente em seu art. 57, I, "b" e "c", e inciso IV do seu parágrafo único, bem como no art. 26, III, "g" e "h", da Instrução de Serviço nº 194/2018, do DETRAN/ES. 

2. Cinge-se a controvérsia  sobre a legalidade das exigências contidas na Resolução do CONTRAN nº 789/2020 e na Instrução de Serviço nº 194/2018, do DETRAN/ES, que estabelecem a obrigatoriedade de comprovação de Curso Superior Completo e Curso de Capacitação Específica para o exercício das funções de Diretor Geral e de Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores.

3. Considerando que o órgão editor do ato normativo impugnado (CONTRAN) integra a estrutura da União e que, por sua natureza, não detém capacidade de ser parte em juízo, impõe-se a conclusão no sentido da legitimidade passiva ad causam da União, haja vista que o órgão é a ela diretamente vinculado, o que atrai a competência da Justiça Federal, de natureza absoluta, em razão da pessoa, conforme disposto no artigo 109, inciso I, da Constituição Federal.

4. Afastada a alegação de competência absoluta dos Juizados Especiais Federais para processamento e julgamento do feito, na medida em que a pretensão da autora envolve o afastamento da aplicação de ato administrativo de natureza geral,  o que faz incidir a vedação do art. 3°, § 1º, inciso III, da Lei 10.259/2001,

5. Reconhecida a legitimidade passiva do DETRAN/ES, uma vez que este não apenas cumpriu as determinações contidas nos atos normativos editados pelo CONTRAN, mas agiu como órgão regulamentador ao expedir a Instrução de Serviço nº 194/2018, que também é questionada no autos. 

6. O Código de Trânsito Brasileiro delegou competência ao CONTRAN para regulamentar as exigências relativas às atividades de formação e habilitação dos condutores (art. 12, X) e de instrutor e examinador (art. 156), nada dispondo, todavia, sobre os requisitos para o exercício das funções de Diretor Geral e de Ensino dos Centros de Formação de Condutores.

7.  A exigência de comprovação de curso superior completo e curso de capacitação específica para o exercício das funções de Diretor Geral e de Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores, contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, bem como, a Instrução de Serviço nº 194/2018, afigura-se ilegal, na medida em que a Administração, no exercício do poder regulamentar, extrapolou o que fora autorizado por lei, em evidente violação ao princípio da reserva legal estatuído no artigo 5º, XIII, da CRFB.

8. Remessa necessária e apelações desprovidas.

(TRF2, APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5004894-31.2024.4.02.5001, 8a. TURMA ESPECIALIZADA, acórdão de minha relatoria, Julgado em 05/11/2024)

ADMINISTRATIVO. CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES. EXIGÊNCIA. QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL. DIRETOR GERAL E DE ENSINO. RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 789/2020. CTB. PODER REGULAMENTAR. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

É correta a sentença que afasta, em relação à apelada, exigência ilegítima para credenciar a Diretora de ensino da empresa de formação de condutores. Parte da questão está superada, já que o CONTRAN editou a Resolução n.º 1.001 que alterou exigência contida na Resolução n.º 789/2020 e passou a exigir curso de ensino médio completo de Diretor Geral e Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores, e não mais curso superior completo. Por outro lado, a Resolução n.º 789/2020, ao exigir certificado de curso específico do Diretor Geral e Diretor de Ensino dos CFCs, fixou requisito não previsto na Lei n.º 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro) e nem na Lei n.º 12.302/2009 (que regulamenta o exercício da profissão de instrutor de trânsito). Quando não há reserva específica de lei formal, as resoluções até podem estabelecer comandos para os campos nos quais o legislador deferiu tal abertura. Mas, quando a abertura não está deferida, não se pode ir além. Precedentes desta Corte. Remessa e apelação desprovidas.

(TRF2, APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5002511-82.2021.4.02.5002, 6a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO, Julgado em 13/09/2024)

APELAÇÃO. REMESSA TIDA POR INTERPOSTA. RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 789/2020. INSTRUÇÃO DETRAN-ES 194/2018. DIRETOR GERAL E DIRETOR DE ENSINO VINCULADOS A CENTROS DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES-CFC. EXIGÊNCIA DE NÍVEL SUPERIOR. ILEGALIDADE. REMESSA E RECURSO DESPROVIDOS. SENTENÇA MANTIDA. 1.Hipótese em que a parte autora ingressou em juízo em face do(a) DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES e UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO objetivando a declaração de ilegalidade da Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, bem como da Instrução de Serviço 194/2018 do DETRAN-ES, no que se refere às exigências de nível superior de escolaridade para o exercício de atividades de Diretor Geral e Diretor de Ensino vinculados a Centros de Formação de Condutores-CFC. Aduziu, em suma, que o DETRAN/ES enviou mensagem condicionando a permanência da requerente no ofício de diretora de autoescola à apresentação do comprovante de nível superior de escolaridade até o dia 03/09/2020 – qualificação profissional que a requerente não possui – com base na Resolução 789 do CONTRAN, publicada no dia 24/06/2020 como, também, no Anexo da Instrução de Serviço 194/2018 do DETRAN/ES. Todavia, alegou que a qualificação profissional para o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão não pode ser exigida por resolução e/ou instrução de serviço, o que torna a exigência ilegal e inconstitucional. 2.Ao examinar a demanda, o Magistrado de Primeiro Grau julgou procedente o pedido, “para afastar, em relação à autora, a exigência contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, especificamente em seu art. 57, I, "b", e, também, a exigência do artigo 26, III, "g”, da Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES, reconhecendo assim, a ilegalidade dos referidos regramentos, confirmando a tutela concedida em evento 09, devendo o DETRAN se abster de exigir da requerente, como condicionante para a continuidade do exercício do ofício de diretor de auto-escola, a apresentação de certificado de nível superior de escolaridade”, condenando “os réus ao pagamento dos honorários sucumbenciais, no importe de 10% (dez por cento) do valor atribuído à causa, conforme o disposto no § 2º, do art. 85, do CPC, de forma pro-rata” 3. A norma que estabelece exigências de curso superior completo e de curso de capacitação específica para o exercício das atividades de Diretor Geral e de Diretor de Ensino, vinculada a Centros de Formação de Condutores – CFC afronta ao artigo 5º, inciso XIII, da Constituição Federal, bem como ao artigo 22, incisos I e XVI, da Carta Magna. A resolução nº 789/2020 e, por efeito, a Instrução de Serviço nº 194/2018 desrespeitam o princípio da reserva legal e invasão da iniciativa de Lei Federal, considerando-se que não há lei regulamentando o exercício da função de DIRETOR GERAL ou de ENSINO, não havendo, tampouco, no Código de Trânsito Brasileiro, qualquer disposição acerca da exigência de diploma em nível superior para a função de diretor/coordenador geral. 4. Sentença mantida. Remessa tida por interposta e recurso de apelação desprovidos. 

(TRF2, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5002470-43.2020.4.02.5005, 8a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 12/04/2023)

No tocante aos encargos de sucumbência, sustenta o DETRAN/ES que apenas a UNIÃO deveria ser condenada ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios, tendo em vista que a competência para regulamentar a matéria é do CONTRAN. 

Como é cediço, a sucumbência deve ser analisada em relação ao princípio da causalidade, o qual permite afirmar que quem deu causa à propositura da ação deve arcar com o pagamento dos honorários advocatícios, consoante entendimento adotado pelo Eg Superior Tribunal de Justiça (AgInt no AREsp n. 2.265.864/PR, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 21/8/2023, DJe de 25/8/2023.).

Conquanto o DETRAN/ES não possa deixar de observar a Resolução ora impugnada, eis que lhe compete fazer cumprir as diretrizes estabelecidas pelas normas do CONTRAN, isso não afasta a causalidade ao ajuizamento da presente demanda, uma vez que a sentença não apenas afastou exigência contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN e na Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES, como também determinou que o DETRAN/ES abstenha-se de exigir da parte autora a apresentação dos documentos previstos nos referidos atos normativos, o que demonstra que ambos os réus deram causa à instauração do processo. 

Por fim, quanto à apelação autoral, merece reforma a sentença quanto à fixação de honorários advocatícios.

Verifica-se que o juízo de piso fixou os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa (R$ 1.000,00)

O § 8º do art. 85 do CPC/15 determina que nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º.

Destarte, tendo em vista o baixo valor da causa em correspondência com a complexidade da matéria enfrentada pelo patrono da parte autora nos presentes autos, cabível o provimento do recurso para condenar as rés, pro rata, ao pagamento de honorários advocatícios no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), por apreciação equitativa, na forma do art. 85, §8º, do CPC.

Diante do exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação do DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES e DAR PROVIMENTO à apelação da parte autora para fixar os honorários no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), por apreciação equitativa, na forma do art. 85, §8º, do CPC/15.

Documento eletrônico assinado por CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002836353v4 e do código CRC c1525b76.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5001048-71.2022.4.02.5002/ES

EMENTA

ADMINISTRATIVO.  REQUISITOS PARA EXERCÍCIO DAS FUNÇÕES DE DIRETOR GERAL E DE DIRETOR DE ENSINO DOS CENTROS DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES. RESOLUÇÃO Nº 789/2020 DO CONTRAN. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 194/2018 DO DETRAN/ES. ILEGALIDADE. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. HONORÁRIOS. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DO DETRAN/ES DESPROVIDAS. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA PROVIDA.

1. Cinge-se a controvérsia  sobre a legalidade das exigências contidas na Resolução do CONTRAN nº 789/2020 e na Instrução de Serviço nº 194/2018, do DETRAN/ES, que estabelecem a obrigatoriedade de comprovação de Curso Superior Completo e Curso de Capacitação Específica para o exercício das funções de Diretor Geral e de Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores.

2. Considerando que o órgão editor do ato normativo impugnado (CONTRAN) integra a estrutura da União e que, por sua natureza, não detém capacidade de ser parte em juízo, impõe-se a conclusão no sentido da legitimidade passiva ad causam da União, haja vista que o órgão é a ela diretamente vinculado, o que atrai a competência da Justiça Federal, de natureza absoluta, em razão da pessoa, conforme disposto no artigo 109, inciso I, da Constituição Federal.

3. Afastada a alegação de competência absoluta dos Juizados Especiais Federais para processamento e julgamento do feito, na medida em que a pretensão da autora envolve o afastamento da aplicação de ato administrativo de natureza geral,  o que faz incidir a vedação do art. 3°, § 1º, inciso III, da Lei 10.259/2001,

4. Reconhecida a legitimidade passiva do DETRAN/ES, uma vez que este não apenas cumpriu as determinações contidas nos atos normativos editados pelo CONTRAN, mas agiu como órgão regulamentador ao expedir a Instrução de Serviço nº 194/2018, que também é questionada no autos. 

5. O Código de Trânsito Brasileiro delegou competência ao CONTRAN para regulamentar as exigências relativas às atividades de formação e habilitação dos condutores (art. 12, X) e de instrutor e examinador (art. 156), nada dispondo, todavia, sobre os requisitos para o exercício das funções de Diretor Geral e de Ensino dos Centros de Formação de Condutores.

6.  A exigência de comprovação de curso superior completo e curso de capacitação específica para o exercício das funções de Diretor Geral e de Diretor de Ensino dos Centros de Formação de Condutores, contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, bem como, a Instrução de Serviço nº 194/2018, afigura-se ilegal, na medida em que a Administração, no exercício do poder regulamentar, extrapolou o que fora autorizado por lei, em evidente violação ao princípio da reserva legal estatuído no artigo 5º, XIII, da CRFB. Precedentes.

7. Conquanto o DETRAN/ES não possa deixar de observar a Resolução ora impugnada, eis que lhe compete fazer cumprir as diretrizes estabelecidas pelas normas do CONTRAN, isso não afasta a causalidade ao ajuizamento da presente demanda, uma vez que a sentença não apenas afastou exigência contida na Resolução nº 789/2020 do CONTRAN e na Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES, como também determinou que o DETRAN/ES abstenha-se de exigir da parte autora a apresentação dos documentos previstos nos referidos atos normativos, o que demonstra que ambos os réus deram causa à instauração do processo. 

8. O § 8º do art. 85 do CPC/15 determina que nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º. Verifica-se que o juízo de piso ficou os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa (R$ 1.000,00) Destarte, tendo em vista o baixo valor da causa em correspondência com a complexidade da matéria enfrentada pelo patrono da parte autora nos presentes autos, cabível o provimento do recurso para condenar as rés, pro rata, ao pagamento de honorários advocatícios no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), por apreciação equitativa, na forma do art. 85, §8, do CPC/15.

9. Remessa necessária e apelação do DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES desprovidas. Apelação da parte autora provida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação do DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES e DAR PROVIMENTO à apelação da parte autora para fixar os honorários no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), por apreciação equitativa, na forma do art. 85, §8º, do CPC/15, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 27 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002697883v6 e do código CRC e896de76.

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Data e Hora: 29/05/2026, às 14:55:36

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 20/05/2026 A 27/05/2026

Apelação/Remessa Necessária Nº 5001048-71.2022.4.02.5002/ES

RELATOR: Juiz Federal CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES

Votante: Juiz Federal CARLOS GUILHERME FRANCOVICH LUGONES

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária